Р Е
Ш Е Н
И Е
№……………………… 2021 година,
гр.ВАРНА
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р О
Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД гр.Варна, ХХХІІ-ри състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕРГАНА СТОЯНОВА
В съдебно заседание, проведено на 07.04.2021
г. при участието на секретаря Камелия александрова изслуша докладваното
от председателя административно дело 2330/2020 г. и за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по реда на
чл. 145 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс, вр. чл. 73, ал.4 от Закона за управлението на средствата от
Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).
Инициирано
е по жалба на община Варна, представлявана от кмета – И.П. срешу Решение за
установяване на нередност по проект DTP1-045-3.1
CITY WALK
, с което на същата община в качеството
и на бенефициер е наложена финансова корекция по диференциалния метод в размер
на 36 619.87 евро, представляващи декларирани за възстановяване разходи по
бюджетна линия „Персонал“ за отчетен период
0`1.06.2018 г.- 01.06.2019 г. и
на неправомерно платени разходи в размер на 5492.96 евро, изчислени на база на плоска ставка в размер
на 15% по бюджетна линия „Офис и административни разход“.
Оспореното
решение се счита за незаконосъобразно и
необосновано. Твърди се, че при постановяването му са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, не са спазени императивни формални изисквания
за съдържание на акта, същият е издаден в при неправилно приложение на
материалния закон.
Изцяло се оспорват изводите на Ръководителя на УО за наличие на нередности по чл. 3, §2 от
Делегиран регламент ЕС № 841/2014 г. във
връзка с чл. 18, §2 и 3 от Регламент ЕС № 1299/2013 г. на Европейския парламент
и на Съвета от 17.12.2013 г. година относно специални разпоредби за подкрепа от
Европейския фонд за регионално развитие по цел „Европейско териториално
сътрудничество", Раздел 3.3.1 „Разходи за персонал" от Анекс
„Допустимост на разходи по проекта (Annex
- Eligibility of project expenditures).
Относно
значението на националните правила за определяне допустимостта на разходите,
към които препраща чл. 65 от Регламент ЕС 1303/2013 г. и приложимите специални
правила на Програмата, регламентирани в
Делегиран регламент 481/2014 г. на Комисията, за допълнение на Регламент №
1299/2013 г. на ЕП и на Съвета, твърди,
че последните „не са основание за
определяне допустимостта на извършените разходи“.
Оспорва
въобще възможността тези правила съставляват такова правно основание, тъй като
нямали статут на подзаконов нормативен акт,
а изпълнявали функцията на да
предоставят на бенефициерите систематизирана
и синтезирана информация относно техните права и задължения -единствено
за тяхно улеснение.
Оспорва се и описаното в
решението обстоятелство, за
сключени договори със служители на
община Варна въз основа на проведена обществена поръчка, твърди се , че такава
не е била провеждана. Не се оспорва фактът на подписани граждански договори със
служители на община Варна, но се изтъква, че към момента на сключването им – м.
май.2018 г. е прилагана действащата тогава законова уредба – тази на чл. 3, §2
от Делегиран Регламент ЕС 481/2014 . ,
според която „„във връзка с
буква а) плащанията в полза на физически лица, работещи за бенефициера по
договор, който не е трудов, може да бъдат приравнени към трудовите
възнаграждения и такъв договор да се смята за трудов договор.“
Относно сключените със служители
на община Варна граждански договори като екип, във връзка с оспорения основен
извод на НО за установена нередност (нарушение) се изтъква, че при извършените три проверки на първо ниво на
контрол от експерти на МРРБ не е приел като нарушение, водещо до нередност
сключването на граждански договори; НО също не бил поискал разходите за „Персонал“ да се отчитат в друго
перо, предвид вида на сключените договори.
Посочва се, че хонорарът на
наетите по граждански договори лица е
определен въз основа на: физическо лице, наето в организацията партньор
(служител на община Варна), работещо почасово с променлив брой часове на месец,
при гъвкав брой часове месечно, като изчислението се основава на разделяне на
брутните разходи за труд за година на 1720 часа по основния договор (заповед)
на служителя.
В заключение според разбирането и
тълкуванието на оспорващата страна на
цитираната разпоредба на чл. 3, §2 от Регламент ЕС 481/2014 г., тя указвала, че „плащанията се приравняват
като трудови възнаграждения“ и те предпоставя, т.е. не изисква „приравняване
на гражданския договор към трудов“ по
смисъла на националното законодателство. За неоснователно е счетено неприравняването на плащанията по сключените със служителите на
община Варна граждански договори за изпълнение на проекта, като трудови
възнаграждения.
Въз основа на изложеното е формиран петитум с искане за отмяна на
оспореното решение.
Ответникът чрез процесуалния си
представител оспорва жалбата, счита наведените в нея доводи за неоснователни. Счита, че установеното нарушение съставлява
нередност по смисъла на чл.2, т.36 от Регламент ЕС 1303/2013 г. , в случая са
налице всички елементи на цитираната
норма, включително и финансови последици
за бюджета на Европейския съюз.
По основното възражение на
оспорващия за допустимостта на разходите и правилата за тяхната преценка,
посочва според чл. 65 от Регламент ЕС 1303/2013 г. че тя се определя въз основа
на националните правила, освен в
случаите , в които са определени специални такива в или въз основа на настоящия регламент, или
в правилата за отделните фондове.
Позовава се на специалната
разпоредба относно допустимостта на разходите, включително и „разходи за
персонал“ - чл. 3, §2 от Делегиран Регламент 481/2014 г. Изтъква, че в случая за
Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2-14-2020 г. липсват
национални правила за допустимост, предвид
разпоредбата на чл. 18, §3 от Регламент
ЕС № 1299/2013 г.
Въз основа на обширно изложени
аргументи за различията между трудовия и
гражданския договор намира за неоснователно твърдението на оспорващия
за приравненост на възнагражденията на членовете на екипа на
управление на проекта по сключените с
тях граждански договор5и с трудово възнаграждение.
Счита сторените от бенефициера
разходи за персонал за периода от 01.06.2018г.
до 01.06.2019 г. в общ размер от 36 619.87 евро за недопустими,
поради: установена нередност по смисъла
на чл. 70, ал.1, 10 от ЗУСЕСИФ, изразяваща се в нарушение на общностното и
националното право, което има или би
могло да има като последица щета за
общия бюджет на ЕС чрез извършване на неоправдан вид разход.
Въз основа на изложеното формира
петитум с искане съдът да остави без
уважение жалбата и да потвърди
оспореното решение като законосъобразно
и правилно.
Съдът като съобрази доводите на страните с
доказателствата по делото и с относимите правни норми прие следното.
Жалбата е депозирана от активно
легитимирана страна в рамките на законоустановения срок, поради което е допустима за разглеждане.
Разгледана по същество е НЕОСНОВАТЕЛНА.
По
фактите:
Между
община Варна - бенефициент,
представляван от И.П. – кмет и МРРБ, чрез дирекция “Управление и териториално
сътрудничество“ – Национален орган (НО) по Програма за транснационално
сътрудничество „Дунав“ 2014-2020 на 27.08.2018 г. е подписан договор за
предоставяне на национално съфинансиране същата програма, по формата на
безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект DTP1-045-3.1 „Towards
energy responsible places: establishing walkable cities in the Danube
Region" (CITY WALK).
Бенефициентът
община Варна е определил екипа за изпълнение на проекта със Заповед №
1083/16.03.2018 г.:
1.
Ръководител на проекта- Г.К., дс когото с сключен договор № Д18000817ВН/14.05^018;
2.Координатор на проекта- Р.В., с която е сключен договор
№ Д18000814ВН/14.05 ЛО18;
3. Юрист» С.М., с която е сключен договор №
Д18000812ВН/14.05.2018;
4.Експерт публичност- З.В. , с която е сключен договор
№ Д18000815ВН/14.05,2018;
5.Счетоводител-
Г.С. , е която е сключен договор № Д1800081 3BH/14.0S.2018;
6.
Технически
сътрудник- З.М. , с която е сключен договор № Д18000807ВН/14.05.2018;
7.
Експерт „Пилотои
маршрути“ – А.А. , с договор №
Д18000816ВН/30.07.2018 г.;
8.
Експерт „финансов
анализ и планиране на проекта“ - С.Г. - договор
№ Д18015164ВН/14.05.2018 г.;
9.
Експерт
„Анализиране, обработване и архив на документи“ – М.И. - договор №
Д19000115ВН/01.02.2019 г.;
Със сигнал № УТС-1366/16.06.2020 г.,
подаден от експерт на НО по Програмата
за отчетен период 01.06.2018г. – 01.06.2019 г. на Ръководителя на НО е представена информация, съставляваща нередност
по смисъла на чл. 2, т.36 от Регламент ЕС № 1303/2013 г. , по бюджетна
линия разходи за персонал.
Констатираното нарушение съставляващо нередност според описанието, се състои в
недопустим разход в размер на 36619.87 евро, отчетен като разход по перо Разходи за персонал, по сключени
със служители на община Варна договори за услуга по ЗЗД (граждански
договори) за работа по проекта. Изчислени на основата на плоска ставка от 15% и
счетени за недопустими за и офис и
административни разходи в размер на 5492.96 евро.
Посочено е, че за отчетен
период 01.01.2019 г. 31.05.2019 г. са отчетени и верифицирани
разходи по проекти в общ размер от 106 868.31 евро, като недължимо платената от тях сума е в размер на 42 112.83 евро
(82 364.27 лв.).
Недопустимостта на тези
разходи е обоснована кратко, но прецизно – изтъкнато е, че гражданските
договори са договори за предоставяне на
определен резултат от извършена дейност на едно лице по поръчка на друго, те
попадат в приложното поле на облигационното право и се сключват по реда на ЗЗД.
Въз основа на това е направен извод, че тези договори – по ЗЗД, както и по ЗОП
и други, свързани с предоставяне на експертиза и услуга по програма „Дунав“ се
отчитат по бюджетна линия 4 - „външна
експертиза и услуга“.
Като доказателства към
сигнала са приложени и сключените със
служителите на община Варна граждански
договори – от № 1 до № 7 . съ заповед №
1912/23.05.2018 г. към екипа е включена и С.Г. – директор на дирекция „Финанси
и бюджет“ на позиция „финансов анализ и планиране на проекта“
С решение № РД-02-14-846/01.10.2020 г. основание чл, 73, ал.1 I и чл. 70, ал.1, т.10 , във връзка с § 5, т. 4 от Допълнителните разпоредби на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) и § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции» и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата)» и т. 5.1.16 от Програмата за транснационално сътрудничество „Дунав“ 2014-2020, във връзка с чл. 8, ал. 4, б. „а“, т. ii и т. v ог Регламент (ЕС) № 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел „Европейско териториално сътрудничество“ и въз основа на раздел I, т. 1. 6. „г“ и т. 3 от Заповед № 02-14- 191/26.02.2019 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството е определена Финансова корекция по диференциалния метод в общ размер на 36 619,87 евро. представляващи декларирани за Възстановяване разходи по Бюджетна линия „Персонал“ за отчетен период 01.06.2018г. - 01.06.2019г.» и на неправомерно платени разходи в размер на 5 492, 96 евро на база на плоската ставка в размер 15%, по Бюджетна линия „Офис и административни разходи“ .
Националният
орган възприел изцяло изложените в
сигнала за нередност факти и взетите въз основа на тях изводи и приел за
установено нарушение, което действително съставлява нередност.
Посочил, че по
проведена обществена поръчка със служители на община Варна са сключени граждански договори за услуга по реда на ЗЗД, за работа по
проекта, разходите по които се отчитат в
перо „разходи за персонал“.
Първото посочено
обстоятелство е обективно невярно – община Варна не е провеждала поръчка по
ЗОП, второто обаче е безспорно
установено - има сключени граждански
договори за услуга с конкретно
посочените като екип на проекта
служители на община Варна, без провеждане на обществена поръчка.
НО се
аргументира с т. 3.3.1 от приложение ,Допустимост на разходите“, Насоки за
контрол на Дунав, съгласно която разходите за перо „разходи за персонал“ се ограничават до следното: Плащания за
заплати, свързани с дейност, които предприятието не би извършило, ако
съответната операция не е предприета, фиксирани в трудов договор / трудов
договор, решение за назначаване или закон, отнасящ се до отговорностите,
посочени в длъжностната характеристика на съответния служител. В заключение възприел изцяло извода на
експерта, депозирал сигнала за нередност, че договори по ЗЗД, по ЗОП и други, свързани с
предоставянето на експертиза и услуги по програма „Дунав“ се отчитат в бюджетна
линия 4 „Външна експертиза и услуги“.
С писмо, с изх.№
99-00-3-157-1/14.08.2020г., на основание чл. 73, ал.2 от ЗУСЕСИФ във връзка с
предоставената и възможност община
Варна депозира възражение, в което се
позовава на чл.З, параграф 2 от
Делегиран регламент /ЕС/ № 481/2014г. според който „плащанията в полза на физически
лица, работещи за бенефициента по договор, който не е трудов, може да бъдат приравнени към
трудовите възнаграждения и такъв договор да се смята за
трудов договор“ и противопоставя извода, че „след като екипа за
управление и изпълнение на проекта ще се състои от служители на бенефициента,
назначени по Закона за държавния служител, то същите не могат да сключват
трудови договори, и спазвайки счетоводния принцип предимство на съдържанието
пред формата е пристъпила към подписване
на граждански договори“.
Това възражение
е счетено за неоснователно след обстоен
анализ и изложени аргументи за разликите между трудовия и гражданския договор. Съдът ги възприема и
споделя изцяло, не счита за необходимо да ги преповтаря.
В разглеждания
случай спорът е изцяло правен и се
свежда до отговор на въпроса за характера на правоотношенията, възникнали по силата на сключени граждански договори между
бенефициента община Варна и нейните
служители, формиращи състава на екипа на проекта, доколко елементите на тези договори се
приравняват на трудови такива, в
частност – приравняват ли се платените по тези граждански договори
възнаграждения на трудови такива.
Допустимостта на разходите за изпълнението на
проекта се преценява съобразно правилата, установени в правото на ЕС - чл. 65 и сл. от Регламент
(ЕС) № 1303/2013 г., редица изведени
въз основа на този регламент актове и специални правила на отделните фондове и
националните правила, предвидени в раздел I на Глава пета от Закона за управление на
средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).
Чл. 65, т. 1 от Регламент
(ЕС) № 1303/2013 гласи, че
допустимостта на разходите се определя въз основа на националните правила,
освен в случаите, в които са определени специални правила във или въз основа на
настоящия регламент или в правилата за отделните
фондове. Едновременно с това разпоредбите на чл. 18, параграф 2 и 3 от Регламент
№ (ЕС) 1299/ 2013 налагат извод, че
всички национални правила за допустимост на разходите се определят така, че да
не засягат вече определените такива в нормативните актове на ЕС и се прилагат в
неуредените случаи, т. е. извън тези, обхванат от приложимите регламенти за съответната програма.
Както вече беше посочено, за Програмата за
транснационално сътрудничество „Дунав“ ********* г. липсват национални правила
за допустимост.
Специалните правила за допустимост на
разходите по Програма “Дунав“ са регламентирани
в чл. 3 на Делегиран Регламент (ЕС) № 481/2014 на Комисията от 4 март 2014 г.
за допълнение на Регламент
(ЕС) № 1299/2013 на Европейския
парламент и на Съвет по отношение на специалните разпоредби за допустимостта на
разходите пo програмите за сътрудничество, както и в раздел 3.3.1 от Анекс „Допустимост
на разходи по проекта“.
Преценката за
допустимост разходите, направени от община Варна по бюджетна линия
„разходи за персонал“ според посочените
критерии и очертаната рамка за допустимост със специалните правила, е пряко
обвързана на първо място от изследване и отговор на формираните правни въпроси
относно вида на договорите и характера на възникналите въз основа на тях
правоотношения.
Между бенефициента
община Варна и служители на същата община, включени в екипа за изпълнение на проекта, са
били сключени граждански договори и по
този факт спор няма. Анализът на съдържанието на тези договори ги диференцира като такива за предоставяне
на услуга.
Целта
на сключване на граждански договор е извършване на дадена работа, която трябва
да е определена по съдържание и обем, както и да е посочен критерий относно
качествено изпълнение. Понятието “Граждански договори” (договор за услуга, за
изработка и др.) е сборно понятие за договори от облигационното право, които са
уредени в Закона за задълженията и договорите. При тях изпълнителят дължи
определен резултат, като сам определя начина на работата си, няма определено
работно време и работно място
Според възприетото в правната теория определение договорът
за „извършване на работа чрез личен труд“, каквито са коментираните граждански договори със служителите на община
Варна, има за предмет с насрещните задължения да се извърши определена услуга,
или да се осъществи пакет от услуги, за което да бъде заплатено възнаграждение.
Поради неговия очевидно двустранен и възмезден характер и преди всичко поради
вида на основната престация, договорът за услуга стои най-близо до трудовия
договор от една страна, а от друга - до договора за изработка.
Основната разлика
между трудовия договор и договора за услуга се състои в елементите работно
време, работно място и задължение за спазване на определена трудова дисциплина,
както и в йерархичната зависимост на работника при трудовия договор, докато при
договора за услуги изпълнителят е независим от насрещната страна при
осъществяването на уговорения резултат.
Двата
договора обаче имат съществени различия
- елементите
работно време, работно място и задължение за спазване на определена трудова
дисциплина; в предмета, във взаимоотношенията между
страните; времето и мястото на извършване на работата /доставяне на услугата;
правата и задълженията на страните; отговорност при неизпълнение, съответно при
непостигане на договорения резултат.
Най-съществената разлика е в предмета на
двата договора - при трудовия договор се
предоставя работна сила, при гражданския се предоставя конкретен трудов
резултат (овеществен такъв, или услуга);.
Видно от съдържанието на приложените осем договора, всички те имат за предмет предоставяне на консултантска,
организационно- техническа, координационно-анализаторска дейност, сътрудническа
и правна услуга.
Общото им съдържание насочва и към еднакъв
предмет доставка на услуга, за която се
дължи (и е бил изплатен) конкретен за всеки член на екипа хонорар.
Относно
договореното възнаграждение – изследваните граждански договори са с
възмезден характер, по тях е договорено заплащането на хонорар, без включени
осигурителни плащания,; плащането се извършва
след одобряване на отчета на изпълнителите за свършената работа.
Видно
и че между възложителя и изпълнителите по гражданските договори йерархическа зависимост няма, за тях не се
предвижда дисциплинарна отговорност, а
само възстановяване на получените средства при съществено отклонение на поетите задължения.
При договора за
услуги може да се иска възнаграждение дори ако уговореният резултат не може да
бъде постигнат и това е така, защото при договора за услуги (пак в отлика от
договора за изработка) се дължи единствено осъществяването
на определена дейност - не овеществения краен резултат от тази дейност.
Разглежданите
отношения като краен резултат предвиждат
именно престиране на труд за
осъществяване на конкретно определена дейност по предоставяне на услуга от всеки един от
членовете на екипа, имат облигационен характер. Коментираните съществени разлики между двата вида договори
изключват идентичност и еднаквост на възникналите въз основа на тях
правоотношенията. Приравняване на
облигационните правоотношения, възникнали между община Варна и нейните служители -
членове на екипа на проекта, по силата на сключените граждански договори с трудови
такива също е изключено. Предвид
горното и на същото основание е изключен
и извод за приравненост на който и да е от отделните елементи на такова
облигационно правоотношение с реципрочния му елемент от правоотношение по
ТД, включително и този, досежно
възнагражденията, в случая -
договорените и заплатени на
изпълнителите на хонорари.
Правилен и обоснован е изводът на ръководителя на ТО за
наличие на нарушение, съставляващо
нередност по смисъла на чл. 70, ал.1, т.10 от ЗУСЕСИФ, предпоставящ налагане на
финансова корекция.
Съгласно чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕСИФ,
управляващият орган извършва верифициране на разходите, т. е. проверка за
допустимост на същите, след проверка на документите, представени към искането
за плащане и проверки на място, когато това е приложимо. Условията за
допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ.
Съгласно чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, чрез извършването на финансови корекции се
отменя предоставената по глава трета финансова подкрепа със средства от ЕСИФ
или се намалява размерът на изразходваните средства – допустими разходи по
проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички
разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, са в съответствие с
приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство
В чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е предвидено, че
финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на
ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта, след спазване на
процедурата по чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, като се вземат предвид характерът и
тежестта на нарушението и финансовото му отражение. Размерът на финансовата
корекция се определя чрез диференциален или пропорционален метод. Докато целта
на верификацията е проверка допустимостта на разходите по проекта, целта на
финансовата корекция е отнемане на незаконно придобитата облага посредством
предвидени способи.
Предвид
горното неоснователно се явява възражението на
оспорващата страна за незаконосъобразно наложена финансова корекция,
поради факта, че никой от проверяващите и одобряващи представените разходи не
информирал бенефициента за
нарушение, съставляващо
нередност.
Съдът намира, че размерът на
финансовата корекция е изцяло съобразен с нормативната уредба.
Предвид изложеното настоящата
инстанция намира, че наложената финансова корекция е мотивирана и обоснована,
като в обжалваното решение са посочени фактическите и правни основания за
определянето й, с оглед на което като неоснователна
жалбата следва да бъде отхвърлена.
Предвид
приетия по спора краен правена резултат и своевременно претендираното от
процесуалния представител на ответника
искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, съдът го счита за
основателно и следва да бъде уважено.
Мотивиран
от изложеното и на осномвание чл. 172, ал.2 от АПК съдът
Р
Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на община
Варна, представлявана от кмета – И.П. срешу Решение за установяване на
нередност по проект DTP1-045-3.1 CITY WALK , с което на същата община в качеството и на
бенефициент е наложена финансова корекция по диференциалния метод в размер на
36 619.87 евро, представляващи декларирани за възстановяване разходи по
бюджетна линия „Персонал“ за отчетен период
0`1.06.2018 г.- 01.06.2019 г. и
на неправомерно платени разходи в размер на 5492.96 евро, изчислени на база на плоска ставка в размер
на 15% по бюджетна линия „Офис и административни разход“.
ОСЪЖДА
община
Варна, представлявана от кмета – И.П. ДА ЗАПЛАТИ НА Министерство на регионалното развитие и благоустройство – София сумата от 200 /двеста/ лева, представляваща разноски
по делото за юрисконсултско възнаграждение.
Решението подлежи на обжалване в 14 дневен срок от
съобщаването му на страните с касационна жалба пред ВАС.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕРГАНА СТОЯНОВА