Р Е Ш Е Н И Е № 297
гр. МОНТАНА, 30
юни 2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – МОНТАНА, в открито съдебно заседание
на 3 юни 2021 г. в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РЕНИ ЦВЕТАНОВА
при секретаря:
ДИМИТРАНА ДИМИТРОВА като разгледа докладваното от СЪДИЯ РЕНИ ЦВЕТАНОВА, пети състав,
Адм.д. № 169 по описа за 2021 г., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството по делото е по реда на
чл. 33а, ал. 6 от ЗПЗП, вр. чл. 144 от АПК.
Образувано е по жалба на Т.П.П.,***,
чрез адв. М.К. против Заповед № РД09-155 от 23.02.2021 г. на Министър на МЗХГ,
с която са одобрени окончателни специализирани слоеве „Физически блокове” и
„Площи, допустими за подпомагане“ за кампания 2020 г. като част от Система за
идентификация на земеделските парцели, актуализирани за 2020 г. чрез дешифрация
на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от
2020 г., В ЧАСТТА, с която 8,05 ха от земеделски парцел 87237-169-38-2 находящ
се в с. Ягодово, общ. Бероквица, Обл. Монтана, са останали извън окончателния
слой ПДП.
В жалбата се твърди, че Заповедта е нищожна
и незаконосъобразна, издадена при съществено нарушение на
административнопроизводствените правила, при неспазване на установената форма, в
противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона. На
19.05.2020 година, в ДФЗ Монтана, оспорващият подава заявление за подпомагане,
форма за физически лица, в което като парцел, заявен за участие по мярка 12
„Плащания по натура 2000 и Рамковата директива за водите”, е посочен и
процесният такъв, целият с площ от 24,2 ха. Счита, че Заповедта, с която се
одобрява проекта за специализирания слой „ПДП", е административен акт и
възражението срещу нея, в изпълнение на предвидената от закона възможност за
това, не може да влоши положението на оспорващия, тъй като не това е целта ла
закона. Правно недопустимо е, при подадено възражение да се влошава положението
на жалбоподателя, както на практика е сторено с обжалваната заповед. Оспорващият
е възразил против изключването на 2,6 дка от площта за подпомагане, а след
възражението е постановено изключване на още 77,90 дка. Счита процесната
заповед за немотивирана, без да съдържа фактически и правни основания за
издаването й, както и не става ясно на какво основание са останали извън
окончателния слой „ПДП" общо 8,05 ха от процесния парцел. По такъв начин
не е спазено и изискването за форма на административния акт. Обясненията на
служител от ДФЗ, дешифриращ визуално самолетната снимка, че се касае за непочистен
терен, са правно неотносими. Процесният парцел отговаря та изискванията за
допустимост за подпомагане по смисъла на чл. 8, ал. 2 Наредба 2/2018 година
като постоянно затревена площ. Същият е в границите на защитена зона Берковица,
с код BG0002090, съгласно Заповед № РД-842/17.11.2008 г. на Министъра на
околната среда и водите. Спазени са всички изисквания на приложимите
разпоредби, касаещи критериите за допустимост на земеделските площи за
подпомагане, вкл. Наредба № 2/26.03.3018 година на Министъра на земеделието,
храните и горите, Наредба № 5/24.02.2015 годена за прилагане на мярка 12
„Плащания по НАТУРА 2000 и рамковата директива за водите"... на Министъра
на земеделието и храните, Заповедта за обявяване на защитена зона, режимите,
разписани в плана за управление, както и условията за поддържане на земята в
добро земеделско и екологично състояние. Счита, че сочените нарушения на
материалния и процесуален закон, несъответствието с целта на закона, неспазване
на установената форма са дотолкова съществени, че обосновават нищожността на
оспорената Заповед. Моли за решение, с което съдът отмени процесната заповед в
атакуваната с настоящата жалба част. респ. обяви нищожността й, като присъди и
направените в производството разноски. В писмени бележки се твърди, че процесната
заповед, нито е изготвена в писмена форма, нито съдържа фактически и правни
основание за издаването й. Писмото на МЗХГ под № 94-698/01.04.2021 година, Дирекция
"Идентификация на земеделските парцели", в което директорът на
дирекцията обяснява защо процесните площи попадат извън обхвата на слой
"Площи, допустими за подпомагане"', не санира липсата на форма, както
и липсата на задължителните изисквания досежно съдържанието на административния
акт. На следващо място счита, че отразените в това писма, като правни основания
за изключване от слоя, са взаимнопротиворечиви и изключващи се, което
представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, водещо и до
нарушаване правото на защита на оспорващия и незаконосъобразност на заповедта. Посочено
е, че площите били оценени като негодни за подпомагане на основание чл.8, ал.2,
т. 1 и 3, чл. 10, ал.1, т.2 и ал.2, т.1 от Наредба № 26/2018 година-територии
без следи от земеделска дейност /паша или косене/; непочистена и неподдържана
площ. временно неподходяща за подпомагане, заета от нежелана растителност
орлова папрат. От една страна, разпоредбата на чл, 8, ал.2, т.1 и 3 от Наредба
№ 2/2018 година визира изискванията за допустимост за подпомагане на постоянно
затревените площи по смисъла на ал.1 на същия текст и няма нищо общо с
фактическата обосновка. От друга страна, разпоредбата на чл. 10, ал.1, т. 2 от
Наредбата урежда хипотезата на трайно неподходящи за подпомагане земеделски
площи или части от тях, заети от нежелана растителност, а хипотезата на ал. 2, т.1
на чл. 10 - на временно неподходящи за подпомагане площи, които са изоставени.
Налице е противоречие във фактическите и правни основания, тъй като една площ
не може едновременно да бъде трайно и временно неподходяща по смисъла на закона.
В тази насока е и фактическото основание „непочистена и неподдържана площ /няма
такова по смисъла на закона/, временно неподходяща за подпомагане, заета от
нежелана растителност - орлова папрат. Орловата папрат представлява основание
за квалификация на площта като трайно неподходяща за подпомагане по смисъла на
чл. 10, ал. 1, т. 2 от Наредба 2, а не като временно неподходяща. На практика
от това писмо не може да се направи извод защо е изключена процесната площ от
приложимия допустим за подпомагане слой. А щом това е така, то същата е незаконосъобразна
и подлежи на отмяна. Незаконосъобразна е заповедта и предвид обстоятелството,
че същата не съдържа никакви фактически и правни основания за издаването й,
преценени с оглед спецификата на заявенета за подпомагане площ, като такава
включена в „Натура 2000" - чл. 13 от Наредба № 2/2018 г., чийто изисквания
са спазени, видно от заключението на съдебно-техническата експертиза. Теренът е
в границите на защитена зона Берковица, с код ВG0002090, съгласно Заповед №
РД-842/17.11.2008 година на Министъра на околната среда и водите. Незаконосъобразна
е заповедта и предвид на обстоятелството, че след подаденото против нейния
проект възражение, която също е индивидуален административен акт, площта на
процесния парцел останал извън слоя ПДП от 0,26 ха е увеличен на 8,05ха, с
което са нарушени принципите за предвидимост, законност, съразмерност и
истинност. Принципът за предвидимост и последователност или принцип на
оправданите очаквания, не позволява на административния орган да влошава
положението на оспорващия, базиран в случая евентуално на обстоятелството, че
„при първата дешифрация очевидно е допусната грешка"- т. 7 от заключението
на вещото лице. Това обаче е предположение, каква е „грешката“ отново не е
ясно, на какво се дължи също, а и правно недопустимо е нечия „грешка" да
влошава положението на жалбоподaтeля. В тази връзка както по отношение на
фактическите основания липсва всякаква конкретика, така и по делото не е
установен специфичен начин за дешифриране на самолетните снимки, от което
следва, че при неспециализиран „прочит" следва да е ясно дали са налице
условията за включване или изключване на площи. Ето защо в случая не е налице
„дешифриране" по смисъла на § 1, т.4 от ДР на Наредба № 105/22.08.2006
година за условия и реда за създаване,поддържане,достъп и ползване на
Интегрираната система за администриране и контрол на наличната ЦОФК, което
отново води но незаконосъобразност на заповедта и нейната отмяна. Не е
извършена и дължимата проверка по възражението с оглед спазване принципа на
истинност, регламентиран в чл. 7 от АПК. В противен случай административният
орган щеше да е установил обстоятелството, че цялата заявена площ на този
парцел е допустима за подпомагане, в който смисъл е решение № 10000/21.07.2020
година по адм.дело № 4982/2020 година на ВАС, V отделение и Решение №
15881/22.12.2020 година на ВАС, V отделение. В тази насока, от заключението на
вещото лице по назначената съдебно-техническа експертиза Д.Д., се установява,
че към 12.08.2020 година всички площи са почистени и предвид особеностите на
орловата папрат, ретроактивно към момента на самолетното заснемане същите са
били годни за подпомагане по смисъла на закона. Ако административният орган
беше спазил принципа на законност при издаване на процесния административен
акт, основавайки същия на действителните факти от значение за случая, щеше да
направи други фактически и правни изводи. Като не е сторил това, е постановил
противоречаща на закона заповед. Горните нарушения на материалния и процесуален
закон, несъответствието с целта на закона, неспазване на установената форма,
водят до незаконосъобразност на заповедта по смисъла на закона и нещо повече,
същите са дотолкова съществени, че обосновават нищожността й.
Ответната страна, чрез юрк П*** Г*** в с.з. оспорва жалбата и моли присъждане на юрисконсултско
възнагражедине. В писмено становище навежда съображения, че целта на издадената
на заповед е ежегодното обновяване на данните в системата за идентификация на
земеделските парцели, които се отнасят до физическите блокове и специализирания
слой "Площи, допустими за подпомагане", което се извършва чрез
дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта на
страната по самолетно и сателитно заснемане, чрез извършване на специализирани
теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от
проверките на място по чл. 37 от ЗПЗП, с цел отразяване на реалното състояние и
ползване на площите, доколкото са свързани с преценката за допустимостта на
заявените за подпомагане. Неслучайно в раздел VIII от Заповед № РД
09-1023/15.12.2020 г. на Министъра на земеделието, храните и горите за одобряване
на проект на специализирания слой ПДП, е посочено: „В случаите на установени
некоректни граници и/или начин па трайно ползване на специализираните слоеве
«ФБ» и «ПДП» поради административна грешка или пропуск, да се коригират
съответните данни. Възражението е повод за допълнителна проверка с цел
констатиране на пропуски и грешки и коректно определяне на обхвата на слоя и не
ангажира административният орган със задължение да не влошава положението на
възразилия. Правото си на защита срещу акта, е обезпечена с предоставената
възможност да се оспорва Заповедта, с която се одобряват окончателните слоеве
«ПДП» и «ФБ». Позовава се на Тълкувателно решение № 8/11.12.2015 г. по тълк.
дело № 1/2015 г. на ВАС и обстоятелството, че Заповедта на Министъра на
земеделието, храните и горите за одобряване на окончателен специализиран слой е
окончателният, завършващ акт на проведената пред министъра на земеделието и
храните процедура. В тази връзка посочването на по-малка площ определена като
недопустима в обхвата на проекта на специализирания слой, съответно
определянето на по-голяма площ от парцела след повторната дешифрация, извършена
по повод подаденото възражение, не препятства защитата на правата на
жалбоподателя, тъй като на същия е предоставена възможност за обжалване на
крайния административен акт - процесната заповед. Константна е съдебната
практика, че съображенията за изключване на парцели /части от парцели/ от
одобрения специализиран слой се съдържат в дешифрираните цифрови ортофото карти
/изображения от самолетно или сателитно заснемане/, като именно данните от
последните позволяват на съда с помощта на специалисти да извърши проверка за
материалната законосъобразност на акта. В случая съображенията за невключването
в одобрения специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за
кампания 2020 на част от заявения за подпомагане от жалбоподателя парцел
87237-169-38-2, в землището на с. Ягодово, се съдържат в дешифрираната цифрова
ортофото карта от извършеното на 29.07.2020 г. самолетно заснемане, представена
като файл на CD. По делото е представено и писмо изх. № 94-698/01.04.2021 г. на
Дирекция „Идентификация на земеделските парцели” (Д „ИЗП”), в което подробно са
описани разпоредбите от Наредба № 2 от 26.03.2018 г., на основание на които
части от парцел с идентификатор 87237-169-38-2, заявен с култура „Постоянни или
временни пасища за паша на животни", са изключени от окончателния слой
„Площи допустими за подпомагане". Същото писмо съдържа информация и
относно начина на извършване на проверката, а именно чрез дешифрация на
актуална /релевантна за кампанията/ цифрова ортофото карта, датата на която са
направени самолетните снимки, както и площта от парцела, която е заявена и
тази, която е останала извън слоя. Позовава се на чл. 33а, ал. 1 от ЗПЗП,
където е разписано правомощието на Министерството на земеделието, храните и
горите да създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за
подпомагане", който включва площите, допустими за подпомагане във всеки
физически блок, въз основа на критериите, определени в Наредбата по чл. 40 от
ЗПЗП, а именно: Наредба № 2/2018 г. Заповедта е издадена в законоустановената
форма в съответствие с материалния закон и административнопроизводствените
правила, поради което представлява валиден административен акт. За кампания
2020 г. със Заповед № РД 09-1023/15.12.2020 г. на Министъра на земеделието,
храните и горите, е одобрен проект на специализирания слой „Площи допустими за
подпомагане" /ПДП/, който е актуализиран чрез дешифрация /разчитане/ на
нова цифрова ортофото карта /ЦОФК/ за страната по самолетно/сателитно заснемане
през 2020 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки през годината.
Основната цел на заповедта е да информира заинтересованите лица за изготвяне на
проекта на специализирания слой, да им укаже възможностите за запознаване с
него и за подаване на възражения срещу обхвата му, както и най-вече да одобри
процедурата и правилата за разглеждане на такива възражения. Заповедта е
публикувана на интернет страницата на МЗХГ на 17.12.2020 г., извадка, която е
приложена по делото. Въз основа на подадените в срок възражения МЗХГ е
извършило необходимите проверки и специализираният слой ПДП е бил актуализиран,
в случаите на установен пропуск или грешка в него. За процесния парцел, както и
за всички останали парцели, посочени във възражението, е извършена дешифрация
на актуална Цифрова ортофото карта (ЦОФК), въз основа на самолетни снимки,
заснети на 29.07.2020 г. Въз основа на това парцела е оценен като неподдържан
съгласно критериите, определени в Наредба № 2 от 26.03.2018 за критериите за
допустимост на земеделски площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на
площ. В СТЕ детайлно и коректно са описани начина за актуализиране на данните в
СИЗП в конкретния случай, причините за наличието на недопустими за подпомагане
площи в процесния парцел и техния характер/вид, както и нормативните основания
за определянето им като такива. В експертизата изрично се посочва, че площите,
попадащи извън обхвата на допустимия слой, представляват територии без следи от
земеделска дейност (паша или косене); непочистени и неподдържани площи,
временно неподходящи за подпомагане, заети от нежелана растителност - орлова
папрат. От гледна точка на подпомагането на площ, наличието на орлова папрат,
независимо от това дали същата е третирана/почиствана по някакъв начин, само по
себе си е достатъчно основание и нормативно условие за недопустимост на дадената
площ за подпомагане. Дейността по почистването на орлова папрат не е земеделска
дейност и не подлежи на подпомагане. Освен, че орловата папрат се явява вреден
плевел за ливадите и пасищата, същата в свежо състояние е отровна за добитъка.
Доказано е, че тези отровни вещества могат да се пренасят чрез млякото и месото
на животните върху човека и да предизвикат редица опасни болести. В СТЕ вещото
лице е направило съпоставка на процесната снимка със сателитна такава от Google
Earth, с дата 12.08.2020 г., в резултат на което е констатирало, че към тази
дата, цялото пасище е окосено. В тази връзка е необходимо да се отбележи, че
качеството на подобни сателитни снимки е много по-ниско от това на ортофото
изображенията. Поради което приложението Google Earth се използва предимно за
исторически справки и като помощен инструмент, но не и като официален източник
за нуждите на ИСАК/СИЗП. Освен това, земеделските земи, заявени за подпомагане,
трябва да се поддържат в състояние, отговарящо на условията за допустимост през
цялата календарна година, което се и декларира от кандидатите, следователно е
без значение какво показват други източници с цифрови данни от по-ранен или
по-късен период спрямо официалните такива. За посочения парцел не са налице
критериите по чл. 8, ал. 2, т. 1 и 3 от Наредбата, което е видно от справката
на МЗХ и от становището на вещото лице, базирано на приложената цветна извадка
от ЦОФК. Въз основа на нея вещото лице е констатирало, че се откроява ясно
орлова папрат, както и липса на следи от паша или косене, поради което и
посочените в писмото на Д ,,ИЗП” основания за недопустимост – чл. 8, ал. 2, т.
1 и 3 и чл. 10, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 1 от Наредба 2 от 26.03.2018 г. за
критериите за допустимост на земеделски площи за подпомагане по схеми и мерки
за плащане на площ, са налице. С оглед изложеното, парцелът не отговаря на
критериите за допустимост съгласно цитираните норми, което се потвърждава и от
становището на вещото лице, поради което същият правилно е изключен за
посочената площ от одобрените с процесната заповед, окончателни слоеве
„ФБ" и „ПДП". Моли при постановяване на съдебния акт да не се взема
предвид заключението на вещото лице дадено по въпросите от 3 до 7, формулирани от
жалбоподателя, тъй като същите не изясняват факти и обстоятелства от значение
за делото, които да са спорни между страните и освен това излизат извън
компетентността на вещото лице геодезист, чиито специални знания са в областта
на дешифрация на ЦОФК. По отношение на изискванията на чл. 13 от Наредба 2/2018
г., счита че нормата е неотносима, към предмета на доказване, тъй като
основанията за изключване на парцела от допустимия слой са други - чл. 8. ал.
2, т. 1 и 3, чл. 10, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 1 от Наредба № 2/2018 г., поради
което наличието или липсата на същите е предмет на изследване, а не съответствието
на парцела с всички останали разпоредби от Наредба 2. Фактът, че парцелът
попада в защитена зона от НАТУРА 2000, за която са предадени ограничения, е
известно на жалбоподателя, като свидетелство за това е и попълнената от него
декларация, приложена към заявление за подпомагане кампания 2020, с която
същият декларира, че ще спазва ограниченията, отнасящи се за конкретната зона. Обект
на изследване е парцелът и неговото реално състояние. Присъствие в парцела на
пасищни животни към днешна дата не опровергава безспорните констатации за липса
на следи от паша или косене към процесната дата при дешифрацията на ЦОФК.
Очевидно върху недопустимата за подпомагане част от 8.05 ха, не са установени
следи от паша или косене, а напротив установено е наличие па орлова папрат. В
тази връзка, вида на животните и техният брой, както и дали са пасищни, е
неотносим към предмета на доказване - а именно наличието или липсата на
посочените основания за изключване на процесния парцел от слой ПДП. В тази
връзка становище по ирелевантни въпроси е недопустимо.
Административен съд Монтана след като
обсъди сочените в жалбата основания във връзка със събраните по делото
доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:
С Разпореждане от 14.04.2021 г.
настоящият състав е разпределил доказателствената тежест между страните, като
при условията на чл. 171, ал. 4 и чл. 9, ал. 3 от АПК на страните са дадени
допълнителни указания.
Съгласно Заявление за подпомагане 2020
от 19 05 2020 г. и Приложение за кандидатстване по мярка 12 „Плащания по Натура
2000 и Рамковата директива за водите”, оспорващият е заявил за участие по
цитираната мярка общо 34 парцела, в т.ч. и процесният парцел с ид.
87237-169-38-2, с цел отпускане на финансова помощ.
Със Заповед № X РД09-1023/15.12.2020 от
15 12 2020 г. на Министъра на МЗХГ е одобрен проект на специализиран слой
„Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2020, като част от Системата
за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), обновен за 2020 г. чрез
дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по
самолетно и сателитно заснемане от 2020 г. и чрез отразяване на резултатите от
теренни проверки, проведени през годината от страна на областните и общински
структури на Министерство на земеделието, храните и горите (МЗХГ).
С възражение № АР-6828 от 22 12 2020 г.
оспорващият е поискал преразглеждане на изброените във възражението земеделски
парцели, за които е установено несъответствие между декларирана и допустима за
подпомагане площ.
Със Заповед № РД09-155/23.02.2021 г. на на
Министъра на МЗХГ са одобрени окончателните специализирани слоеве „Физически
блокове" и „Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2020 като
част от Система за идентификация на земеделските парцели, актуализирани за 2020
г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и
сателитно заснемане от 2020 г., отразяване на резултатите от теренни проверки
от областните и общински структури на Министерство на земеделието, храните и горите
(МЗХГ) и проверки на място по чл. 37, ал. 3 и 4 от Закона за подпомагане на
земеделските производители (ЗПЗП), както и чрез проверка на получени възражения
срещу обхвата на проекта на специализирания слой „Площи, допустими за подпомагане",
одобрен със Заповед №РД09-1023 от 15.12.2020 г. на министъра на земеделието,
храните и горите.
С жалбата до Административен съд
Монтана, оспорващият възразява по отношение на приетата за недопустима площ от
8.05 ха от земеделски парцел 87237-169-38-2, находящ се в землището на с.
Ягодово, който парцел преди възражението е бил с недопустима площ от 0,26 ха.
С изслушаното заключение на вещото лице
специалност геодезия и картография Д.Д. се установява, че оспорващият е заявил
за подпомагане общо 34 земеделски парцела, в т.ч.и процесният парцел 87237-169-38-2,
целият с площ от 24.20 ха по мярка 12 “Плащания по Натура 2000 и Рамковата
директива за водите”. Площта от 8,05 ха от парцел с ид. 87237-169-38-2 е
изключена от одобрения окончателен специализиран слой „ПДП“ след повторна
дешифрация на актуална (релевантна за кампанията) цифрова ортофотокарта. В
резултат на дешифрацията се констатира, че тази част от парцела, която е с
култура „Постоянни или временни пасища за паша на животни“, в момента на
извършване на заснемането - 29,30 юли 2020 г., не са изчистени от орлова папрат
и др. и по тази причина са оценени като негодни за подпомагане на основание чл.
8, ал. 2, т. 1 и 3, чл. 10, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 1 от Наредба № 2 от
26.03.2018 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане
на схеми и мерки за плащане на площ - територии без следи от земеделска дейност
(паша или косене); непочистена и неподдържана площ, временно неподходяща за
подпомагане, заета от нежелана растителност-орлова папрат, както е описано и в
писмо № 94-698/01.04.2021 г. на МЗХГ,дирекция „Идентификация на земеделските
парцели“ (лист 57 от делото). Резултатите от проверките по подадените
възражения се изпращат по електронен път на земеделските производители като
всеки от тях може да извърши индивидуална справка по лична партида в СЕУ, до
която има достъп. Заявеният парцел 87237-169-38-2 попада във ФБ 87237-169,
който е с НТП „Пасища, мери, ливади – ПМЛ“, а върху картата е записано „Пасища
и мери за паша“. Част от заявения земеделски парцел в западната част попада във
ФБ 87237-322, който е с НТП-ХЗТ, което ХЗТ в с.з. вещото лице уточнява, че е захрастен
терен. Начинът на проверка е дешифриране по самолетни снимки, като на копието
от ЦОФК се различават неокосените площи. Процесният имот е зает със затревени
площи-плътна тревна покривка. На снимката, могат да се установят изискванията
на чл. 13 от Наредба № 2/2018г. на МЗХГ. На сателитната снимка от 12.08.2020
г., GOOGLE WORD-Приложение № 2 към експертизата е
видно, че цялото пасище е окосено, т.е. 12 дена по-късно вече тези площи са почистени.
При първата дешифрация очевидно е допусната грешка. В с.з. това вещо лице
пояснява, че теренни проверки не е имало. За конкретния парцел недопустимият слой
е установен чрез дешифриране на самолетно заснемане. Проверките са няколко
вида, но в случая е имало само самолетно заснемане. Дешифриране буквално
преведено е декодиране, в случая обаче означава разчитане на тези самолетни
снимки и това, което е заснето. Разчитане е окосен ли терена, не е ли,
приблизително каква е височината на тревата, дали има следи от животни или пък
са следи от обработка на машини. Гледайки снимките в уголемен размер,
специалисти в министерството, подбрани по определени изисквания, защото не
всеки може да разчита /и специалността на вещото позволява разчитане/,
извършват и отразяват към всеки един физически блок, към всеки един парцел,
отразяват резултатите върху орто-фото картата. Недопустимостта на тази площ има
конкретни измерения – дали е растителност – храстовидна, дървесна, друга
нежелана растителност, височина на тревостоя, дали са сгради, изоставени и т.н.
Към всеки земеделски парцел се поддържа регистър в ел. вид, това е част от
ИСАК, където се записва точно какво конкретно основание е установено, за да се
приеме недопустимост на съответната площ. Това записване, представлява цифрово
– с кодове или с думи (различно е), като
кодовете са съгласно одобрено от Министерството ръководството за дешифриране на
цветна цифрова орто-фото карта и правилата и нормите за поддържане и обхватът
на данни от системата за идентификация на земеделските парцели, на основание
чл. 33а, ал. 5 от ЗПЗП. Като пример абревиатурата ОЗ означава обработваеми
земи; ТН – трайни насаждения, ЗХТ (захрастени терени) и т.н. - това са кодовете
за разчитане. Физическият блок на ЦОФК е ограден с лилав цвят, жълтият - това,
което е декларирал самият земеделски производител за подпомагане, а със син
контур се огражда недопустимата площ. Недопустимите площи в случая са видни от
самата ЦОФК – Приложение № 1 към заключението. Тази карта е направена на
29.07.2020 г. (тогава е сниман процесният парцел, а другата дата 30.07.2021 г.,
която е записана в заключението, касае други парцели в района) и тази дата е
видна от ИСАК – автоматично се генерира с изготвянето на ЦОФК, както и това
което е дешифрирано и отразено като дешифрация. При повторната дешифрация се
разчита недопустимост на 8,05 ха, поради наличие на орлова папрат и неокосен
терен, в който е орловата папрат. При тази повторна дешифрация е установено, че
при първата е допусната грешка и е направена корекция. Орто-фото картата като
очертания не се променя (сините линии), грешката е в дешифрирането от
дешифратора, който погрешно е отразил площта, която е недопустима. Към
12.08.2020 г. /Приложение № 2 към заключението/ от карта в GOOGLE WORD - сателитно заснемане, снето от този сайт, което заснемане не е по
процедурата на МЗХГ. На ЦОФК при подходящо увеличение може да се различи
височината на тревостоя и да се отчете. В случая не е отчитала височината на
тревостоя, въпреки че вижда, че е повече отколкото е по разпоредбите, но
основният проблем е, че тревата е прошарена с орлова папрат. Височината на
тревостоя в случая не е отразен като основание за отказ. По снимката не може да
каже преди колко време е окосено, но имайки предвид, че орловата папрат расте
за 14 дни, тъй като много бързо пораства, не повече от 10 дни преди това е било
почистено. В основанията за изключване, изискванията на чл. 13 не са споменати
за конкретния случай или изискванията на чл. 13 са спазени, тъй като е преброила
дърветата. В недопустимите площи специално е гледала и там не личат следи от
паша и не може да има, защото от папрата ще се отровят кравите. В допустимите
не е гледала дали има следи от пашуване, защото те са допустими. Качеството на
снимката в GOOGLE WORD не е същото качество като на ОФК, но за да има сигурност
е изпратила тази снимка по ел. път в министерството и е помолила да се отвори
на тяхната апаратура, при което от там са потвърдили, че тези площи към
посочената дата са изчистени. Макар, че качеството не е достатъчно добро, ясно
се вижда, че недопустимите към тази дата площи са изчистени.
По делото са представени още Писмо №
94-698/01.04.2021 г. на Директор на,дирекция „Идентификация на земеделските
парцели“, МЗХГ, в което е посочено, че части от парцела са оценени като негодни
за подпомагане, поради това, че са без следи от земеделска дейност /паша или
косене/, непочистени и неподдържани площи, временно неподходящи за подпомагане,
заети с нежелана растителност – орлова папрат.
При така изложената фактическа
обстановка съдът намира от правна страна следното:
Жалбата е против индивидуален
административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, подадена от надлежно
легитимирано лице - адресата на акта, на което се засягат законни негови права
и интереси. Подадена е в законоустановения 14 дневен срок, а именно: на 22 03
2021 г., видно от поставения щемпел на пощенския плик /л. 28/, а Заповедта е обнародвана
в ДВ бр. 20 от 09 03 2021 г. и е качена на сайта на МЗХГ /л. 44-47/, поради
което същата се явява допустима за разглеждането й по същество.
Спорът между страните е дали за
заявеният за подпомагане парцел с ид. 87237-169-38-2 са спазени изискванията на
закона, респ. същият следва ли да бъде включен в слой „ПДП”, както и дали е
спазена формата и процедурата по издаване на оспорената Заповед, респ.
допуснати ли са такива съществени нарушения, които да съставляват основание за
нейната отмяна.
Съгласно чл. 15, ал. 2, т. 1 от Наредба
№ 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и
ползване на Интегрираната система за администриране и контрол /Наредба № 105/ -
Цифровите географски и атрибутивни данни за референтни парцели – физически
блокове, слой "Площи, допустими за подпомагане" и екологично насочени
площи, се обновяват ежегодно с цел отразяване на реалното състояние и ползване
на площите чрез дешифриране на актуална ЦОФК, изготвена чрез самолетно или
сателитно заснемане.
Съгласно чл. 16 от Наредба № 105 от 22.08.2006
г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на
Интегрираната система за администриране и контрол /Наредба № 105/ - Специализираните
слоеве "Физически блокове" и "Площи, допустими за
подпомагане" се обновяват ежегодно и чрез проверка на възражения съгласно
чл. 16г.
Съгласно чл. 16г, ал. 1 и ал. 2 от
Наредба № 105 - След проверка на получените възражения и отстраняване на установени
непълноти и грешки Министерството на земеделието, храните и горите изготвя
окончателни специализирани слоеве "Физически блокове" и "Площи,
допустими за подпомагане". Проверката по ал. 1 се извършва чрез преглед на
коректността на: извършената дешифрация, когато съответните площи попадат под актуално
за годината заснемане и извършената теренна проверка и нанасянето на
констатациите от нея в базата данни на СИЗП, когато съответните физически
блокове са определени за теренна проверка.
Съгласно чл. 16е, ал. 5 от Наредба № 105
- След извършване на проверки на получените предложения и възражения и
отстраняване на установените пропуски и грешки Министерството на земеделието,
храните и горите изготвя окончателен специализиран слой "Постоянно
затревени площи", който се одобрява със заповед от министъра на
земеделието, храните и горите.
Съгласно § 1, т. 4 от ДР на Наредба №
105 - По смисъла на тази наредба - "Дешифриране" е процес на
разчитане на ЦОФК, определяне и очертаване/дигитализиране в ГИС среда на
цифрови географски и атрибутивни данни на обекти и слоеве, основно граници.
Съгласно чл. 4, пар. 1, б. „з” от Регламент
(ЕС) № 1307/2013 на Европейския Парламент и на Съвета - „постоянно затревена
площ и постоянно пасище" (наричани заедно „постоянно затревени
площи") означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни
фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено
засети), която не е била включена в сеитбооборота на стопанството в продължение
на пет години или повече, както и, ако държавите членки решат това, която не е
била обработвана в продължение на пет години или повече; тя може да включва
други видове като храсти и/или дървета, които са подходящи за паша, и, когато
държавите членки вземат такова решение, други видове, като например храсти
и/или дървета, които са източници на фураж за животните, при условие че тревите
и другите тревни фуражи остават преобладаващи.
Раздел ІІІ /чл. 4 - чл. 10/ на Наредба №
2 от 26.03.2018 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за
подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ /Наредба № 2/ предвижда условията
за допустимост за подпомагане на земеделските площи, в който смисъл е и
едноименното заглавие на този раздел. В тази връзка съгласно чл. 8, ал. 1 и ал.
2 от Наредба № 2 - Постоянно затревените площи според начина им на ползване са постоянни
пасища за паша на животни – площи с плътна тревна покривка, които се ползват за
паша и ливади за косене – площи с плътна тревна покривка, които се ползват за
добив на сено/сенаж чрез косене. Допустими за подпомагане са постоянно
затревените площи по ал. 1, когато на тях има не повече от 100 бр. дървета
и/или храсти на хектар с височина над 0,5 м (за видовете от чл. 10, ал. 1, т. 2
– независимо от височината), които са с мозаечно разположение; има мозаечно
разположени сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени
терени, които заемат не повече от 10 % от общата площ, след изключване на
неподходящите за подпомагане площи по чл. 10, ал. 1, т. 4 и следите от паша или
косене са разпознаваеми през цялата календарна година.
Съгласно чл. 10, ал. 1, т. 1 и 2, предл.
първо от Наредба № 2 - Трайно неподходящи за подпомагане са земеделските площи
или части от тях, заети от дървесна и храстовидна растителност и нежелана
растителност – орлова папрат.
Раздел V /чл. 12 и чл. 13/ от Наредба № 2 предвижда условията за
допустимост за подпомагане на площи, заявени по мерки от Програмата за развитие
на селските райони за периода 2014 – 2020 г., в т.ч. по мярка 12 "Плащания
по Натура 2000 и Рамковата директива за водите от ПРСР 2014 – 2020 г."
Съгласно § 1, т. 1 от Наредба № 5 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 12
"Плащания по Натура 2000 и Рамковата директива за водите" от
Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 /Наредба № 5/
- По смисъла на тази наредба "Допустими за участие земеделски
парцели" са земеделски площи, които отговарят на изискванията на чл. 1,
ал. 2 и 4 /попадат изцяло в защитена зона от Натура 2000/ и се контролират за
спазване на съответните базови изисквания, посочени в приложение № 2 за
съответните площи, и изпълнение на забраните, разписани в заповед/и за
обявяване и план за управление на защитена зона за съответния тип земеползване.
Съгласно Приложение № 2 Базовите изисквания към постоянно затревени площи
включват Национален стандарт 7. Задължително е да се запазват постоянни пасища,
мери и ливади от навлизането на нежелана растителност – орлова папрат (Pteridium
aquilinum), чемерика (Veratrum spp.), айлант (Ailanthus altissima) и аморфа
(Amorpha fruticosa).
Настоящият състав не установява нарушение на формата на оспорената Заповед.
Същата, съгласно чл. 16б от Наредба № 105 е писмена и в нея са отразени правните
основания и фактическите обстоятелства за нейното издаване, а именно: чл. 33а,
ал. 2 от ЗПЗП, чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 и въз основа на извършена
дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно
заснемане от 2020 г., резултати от теренни проверки и проверки на подадени
възражения против обхвата на проекта, одобрен с предходна Заповед от 15 12 2020
г. Неразделна част от оспорената Заповед, съгласно т. ІV от същата, е
одобреният окончателен специализиран слой, който представлява актуално
орто-фото изображение с очертани граници, както следва: на физическите блокове
границите са в лилав цвят, на заявените за подпомагане земеделски парцели - в
жълт цвят и на площите недопустими за подпомагане - в син, каквито са и
констатациите на вещото лице по изслушаното заключение, което съдът кредитира
като дадено компетентно, обективно, безпристрастно, неоспорено от страните и в
съответствие с останалите доказателства по делото. В случая следва да се отчете
специфичността на производството по одобряване на специализирания слой, който
не е текстови, за да съдържа фактически обстоятелства, а представлява самолетно/сателитно
изображение на земеделските парцели на територията на РБългария, поради което
Заповедта, с която се одобрява този слой не може, а и не следва да съдържа за
всяка площ поотделно конкретните фактически основания за недопустимост. Тези
фактически основания, отнасящи се до отделните земеделски парцели, се отразяват
в поддържан към всеки един от тях регистър в ел. вид, който регистър е част от
ИСАК, в който смисъл са поясненията на вещото лице, дадени в с.з. Самите
фактически основания се извеждат по визуален път /чрез дешифриране/разчитане
от съответните специалисти, какьвто специалист е и назначеното вещо лице/ от
данните на извършеното орто-фото заснемане. Самолетните/сателитни изображения,
които след тяхното одобрение, в случая с процесната Заповед, представляват актуална
за съответната кампания база за пълно или частично плащане на площ.
От тези заснемания, конкретно за дата 29 07 2020 г., когато е заснет
процесният парцел, вещото лице безпротиворечиво установява, че очертаните на
орто-фото картата в син цвят площи като недопустими за подпомагане са заети с
нежелана растителност – орлова папрат, съгласно приложеното копие на ЦОФК към
експертизата /Приложение № 1/. Вещото лице е ходило и на място /на дата 10 05
2021 г./ и е установило наличието на орлова папрат, която е била изсъхнала и
въпреки че кьм тази дата площите са били почистени, то това обстоятелство не се
отразява върху законосъобразността на Заповедта и одобрения с нея специализиран
слой, който е за кампания 2020 г. Обстоятелството, че към дата 29 07 2020 г.
оспорващият не е бил почистил процесните площи на земеделския парцел, дори не
се оспорва от него, предвид твърдението му, че към дата 12 08 2020 г. тези
площи са почистени от него, което обаче не се отразява върху
законосъобразността на издадената Заповед, тъй като заснемането при условията и
по реда на ЗПЗП се явява меродавната база, от която да се черпи информация за
състоянието на заявените за подпомагане площи.
В тази връзка начините, по които се извършва проверка на коректността на
специализирания слой „Площи, допустими за подпомагане”, са изрично предвидени
от законодателя и това са чрез дешифриране на актуална ЦОФК, изготвена чрез самолетно
или сателитно заснемане и извършване на теренни проверки, но само когато това е
предвидено, аргумент от чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105. В случая теренни
проверки не са извършвани, не са извършвани и други проверки, а единствено
дешифриране на самолетното заснемане. Предвид това възражението на процесуалния
представител на оспорващия, че от снимките от GOOGLE WORD към дата 12 08 2020
г., т.е. след извършеното самолетно заснемане на 28 – 30 юли 2020 г.,
последните разчетени и от назначеното по делото вещо лице, се установява, че
парцелът е почистен, поради което административният орган не е извършил
проверка по подаденото възражение и е нарушил принципа за истинност и
законност, се явява неоснователно. Законодателят не предвижда извършването на
друг вид проверки, респ. дешифрация на заснемания, които са изготвени при
различни условия и ред от предвидения в ЗПЗП и подзаконовите нормативни актове
по неговото прилагане – в случая на снимки от GOOGLE WORD, които не са
изготвени за нуждите и целите на ИСАК /Интегрираната система за администриране
и контрол / и СИЗП /системата за идентификация на земеделските парцели/. Това
заснемане от GOOGLE WORD, не подлежи на дешифрация, поради което не може да
служи като основание за актуализиране на специализирания слой „Площи, допустими
за подпомагане”.
Цитираната практика, а именно Решение № 10000 от 21.07.2020 г. на ВАС по
адм. д. № 4982/2020 г., V о., докладчик председателят Д*** Д*** , е неотносимо към настоящия
случай, тъй като е с различни фактически обстоятелства, а именно поради
„констатирани застроени и необработваеми площи”. От наличната снимка „не може
да се направи извод, че в тази част на парцела има застроени площи – на
снимката се виждат пет правоъгълника, които според сянката, която имат могат да
бъдат възприети като обеми с площ многократно по-малка от заснетите в друга
част от снимката сгради, поради това много вероятно е това да са селскостопански
съоръжения; от наличната снимка не може да се направи извод, че има
необработваеми площи – напротив, тази част от снимката е покрита със зелена
растителност.” В случая недопустимостта на площите е поради наличието на
нежеланата растителност - орлова папрат, а не поради наличието на сгради, която
растителност сама по себе си обуславя извод за неподдържане на заявените за
подпомагане площи. В тази връзка обстоятелството, че в оспорената Заповед, за
процесната площ, са посочени две самостоятелни правни основания, с които тази
площ е обусловена като неподходяща за подпомагане /трайно и временно/, не се
отразява върху правилността на издадения акт, нито върху правата на оспорващия,
тъй като и в двата случая площта остава неподходяща за подпомагане за съответната
година.
Без правно значение остава и обстоятелството, че процесните площи отговарят
на изискванията на чл. 13 от Наредба № 2, след като същите не отговарят на
базовите изисквания на Приложение № 2 от Наредба № 5, а именно поради наличието
на установена нежелана растителност – орлова папрат, която растителност е
установена и от вещото лице по назначената и допусната техническа експертиза.
Не се установяват допуснати съществени
процесуални нарушения на процедурата по издаване на Заповедта. В тази връзка по
съответния ред, с необходимите публикации е издадена Заповед № РД 09-1023 от 15
12 2020 г. на Министъра на МЗХГ, с която е одобрен проект на специализиран слой
„Площи, допустими за подпомагане” за кампания 2020 г., като част от Системата
за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/, в който смисъл е чл. 16б от
Наредба № 105. Запознаването с проекта се извършва чрез преглед на съответните
физически блокове или части от тях върху ЦОФК, което може да стане в общинските
служби по земеделие по местонахождение на площите или чрез системата за
електронни услуги – ДФЗ, в който смисъл е чл. 16в, ал. 1 от Наредба № 105 и т.
ІІІ от цитираната Заповед Предвид подаденото възражение, оспорващият безспорно
е запознат със Заповедта и с обхвата на одобрения проект, в резултат на което е
упражнил правото си да подаде възражение, в съответната част на Заповедта, с
която се засягат негови права. В случая, съгласно заключението на вещото лице,
на парцела не са извършвани теренна или други проверки, а единствено преглед на
коректността на извършената дешифрация, поради това, че площите попадат под
актуално за годината заснемане, в който смисъл е чл. 16г, ал. 2, т. 1 от
Наредба № 105. Самото заснемане е извършено в периода 28 – 30 юли, т.е. след 1
юни на календарната година, съгласно нормата на чл. 11 от Наредба № 105. Резултатите
от извършените проверки са публикувани чрез създадената за целта система за
електронни услуги, в който смисъл е чл. 16г, ал. 3 от същата Наредба. Въз
основа на извършената повторна проверка по коректността на специализирания слой
е издадена оспорената Заповед, с която е одобрен окончателният такъв, а
Заповедта е публикувана по надлежния за това ред. При тази нормативна уредба,
настоящият състав не установява да са допуснати процесуални нарушения на
административнопроизводствените правила, в т.ч. и съществени такива, които
самостоятелно да обуславят незаконосъобразност на оспорената Заповед, респ.
нищожност.
Обстоятелството, че след извършените проверки по подаденото от оспорващия
възражение е установено, че парцел с идентификатор 87237-169-38-2 е с
недопустима площ по-голяма от първоначално установената в одобрения проект,
поради което тази по-голяма площ, в случая от 8.05 ха не отговаря на условията
за подпомагане, не представлява влошаване на неговото положение. От една страна
в случая не може да се говори за влошаване на положението, тъй като процедурата
по актуализиране на специализирания слой „Площи, допустими за подпомагане”,
макар и разделена от два правни акта /Заповед за одобряване на проект на
специализиран слой „Площи, допустими за подпомагане” и Заповед за одобряване на
окончателния специализиран слой/, е една, а на обжалване подлежи единствено
окончателното одобряване на слоя. Тази процедура има за цел актуализиране/обновяване,
в това число отстраняване на установени непълноти и грешки, за да може този
слой да отразява реалното/актуално състояние на земеделските парцели за
съответната година. От друга, такова ограничение/условие за невлошаване на
положението, ЗПЗП и Наредба № 105 не предвиждат. Забраната за невлошаване на
положението на жалбоподателя, като институт е предвидена само и единствено в
съдебното производство по повод на касационно обжалване и липса на жалба от
другата страна. В производството пред административния орган такава забрана
няма, още повече, когато дори не става въпрос за обжалване пред по-горестоящ
административен орган, а за отстраняване на грешки и непълноти допуснати в самата
процедура при определяне на слоя „Площи допустими за подпомагане” с цел
коректното дешифриране на извършеното актуално заснемане.
При извършената служебна проверка
съгласно чл. 168 от АПК съдът намира оспореният административен акт за издаден
от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, в съответната форма и при
спазване на административнопроизводствените правила, материалния закон и в
съответствие с неговите цели.
Мотивиран от горното и на основание чл. 172, ал. 1 и ал. 2 от АПК съдът
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ като неоснователна жалбата на Т.П.П.,***,
чрез адв. М.К. против Заповед № РД09-155 от 23.02.2021 г. на Министър на МЗХГ.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване в 14
дневен срок от съобщаването му на страните чрез Административен съд Монтана
пред Върховен Административен съд.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ :