№
_________
гр.
Варна _____________2021 г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен
съд – Варна, VІІІ-ми състав, в публичното заседание на осми
декември две хиляди и двадесета година в състав:
Административен
съдия: ИСКРЕНА ДИМИТРОВА
при секретаря Нина Атанасова, като разгледа докладваното от съдията
Искрена Димитрова адм. дело № 1653 на Административен съд – Варна
по описа
за 2020 година, за да се произнесе,
взе предвид:
Производството е по реда
на чл.145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, вр.чл.61, ал.2 от
Закона за здравето /ЗЗ/.
Образувано е по жалба на М.К.М.,
ЕГН: **********,***, против Предписание от 11.04.2020г. № COV-22-33274/12.04.2020г. на инспектор в
отдел „Епидемиология и контрол на заразните болести“ /ЕКЗБ/, сектор
„Противоепидемичен контрол“ /ПЕК/, дирекция „Надзор на заразните болести“ /НЗБ/
при Столична регионална здравна инспекция /СРЗИ/, с което поради „пристигане от
рискова зона“, на основание Заповед
№ РД-01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, вр.чл.63 от Закона
за здравето /ЗЗ/ и чл.29 от Наредба № 21/2005г. за реда за регистрация,
съобщаване и отчет на заразните болести, жалбоподателят е поставен под
карантина за срок от 14 дни, считано от 11.04.2020г.
Жалбоподателят твърди
незаконосъобразност на обжалваното предписание поради допуснати съществени
процесуални нарушения при издаването му и несъответствие с установения в Закона
за здравето правен ред. Конкретно сочи, че предписанието, като индивидуален административен
акт, не съдържа задължителния изходящ номер, адресът, на който трябва да се
изтърпи карантината, е непълен и неточен, което представлява сериозна трудност
за изпълнението му, не е посочена и процедура за промяна, в случай на
невъзможност за пребиваване на посочения адрес. Твърди,
че изискуемите по чл.61, ал.3 от ЗЗ документи - заповед на ръководителя на
съответното лечебно заведение и предложение на лекуващия лекар или на лекаря,
насочил пациента за хоспитализация, не са му предоставяни нито на 11.04.2020г.,
нито на по-късен етап. Не му е извършван и преглед от медицинско лице, което да
установи симптоми на болести, изискващи задължителна изолация. По
изложените съображения моли за отмяна на обжалваното предписание.
В съдебно заседание
жалбоподателят се представлява от адв.П , който моли обжалваното предписание да
бъде прогласено за нищожно, съответно - да бъде отменено като
незаконосъобразно. Позовава се на приетото по делото заключение по СГЕ, според
което подписът за „държавен главен инспектор“ не е положен от М. М.. Отделно
твърди, че липсва и материална компетентност на длъжностното лице за издаване
на индивидуалния административен акт. Навежда доводи и за това, че Заповед №
РД-01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, въз основа на която е
издадено обжалваното предписание, е нормативен административен акт, но не е
произвела действие, т.к. не е била обнародвана в ДВ. В тази връзка сочи, че
разпоредбите на чл.63, ал.1, ал.3, ал.5 и ал.7 от ЗЗ, както и на чл.61, ал.2 от
ЗЗ, са бланкетни и следва да бъдат запълнени чрез нормативен административен
акт, който в случая е заповедта на министъра на здравеопазването, но тъй като
тя не е публикувана и не е произвела действие, липсва основание за издаване на
оспорения индивидуален административен акт. Претендират се и разноски съгласно
представен списък по чл.80 от ГПК.
Ответната страна оспорва
жалбата, по съображения, изложени в писмено становище на СРЗИ С.д. №
10139/20.08.2020г. Сочи, че подписът в предписание от 11.04.2020г. е на
инспектор М. С.-М., в качеството ѝ на държавен здравен инспектор,
назначена със Заповед № РД-15-01-11/14.05.2019г., която има право да издава
предписания за поставяне под карантина без изрично оправомощаване до
14.05.2020г., въведено с изменението на ЗЗ с ДВ, бр.44 от 2020г., в сила от
14.05.2020г. Липсва изискване връчването на предписания за поставяне под
карантина да се извършва лично от държавния здравен инспектор, предписал
карантината, поради което независимо че подписът на „връчител“ не е на издателя
на акта, не е налице дописване, а удостоверяване факта на връчване. Липсва и
разписана процедура за смяна на адреса за изпълнение на предписанието, като в
случая адресът е посочен от лицето собственоръчно в предоставения му „Формуляр
за събиране на данни“. Моли жалбата да се отхвърли като неоснователна.
След преценка на
събраните по делото доказателства, съдът приема за установено от фактическа
страна, следното:
Жалбоподателят М.М. е
пристигнал на територията на Република България на 11.04.2020г. с полет № FB852 на „България еър“, като във връзка с
епидемичната ситуация, възникнала от разпространението на COVID-19, при пристигането си попълнил
„Формуляр за събиране на данни“, в който посочил адрес, на който ще пребивава в следващите 14 дни - гр.Провадия,
ул.Р.Илиева № 14.
На същата дата -
11.04.2020г., при пристигане на ГКПП на Летище-София на жалбоподателя е връчено
Предписание за поставяне под карантина, на адреса, посочен в попълнения от
жалбоподателя формуляр. Предписанието е издадено на основание Заповед
№ РД-01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, вр.чл.63 от Закона
за здравето /ЗЗ/ и чл.29 от Наредба № 21/2005г. за реда за регистрация,
съобщаване и отчет на заразните болести и данните от него са вписани в уеб
базираната система за борба с COVID-19.
След вписване на данните за лицето, поставено под карантина, системата
автоматично генерирала изх.№ COV-22-33274/12.04.2020г.
Предписанието е издадено
от М. А. С. - М., която видно от Заповед № РД - 15-01-11/14.05.2019г. на
директора на СРЗИ, заема длъжността инспектор в отдел ЕКЗБ, сектор ПЕК,
дирекция НЗБ.
Предписанието е обжалвано
пред директора на Столична РЗИ с жалба вх.№ 97-01-5/29.04.2020г., като с
Решение № 97-01-5/1/12.05.2020г. е отхвърлена като неоснователна. Така
постановеното решение е отменено с Определение № 1467/07.07.2020г. по адм.д. №
1310/2020г. на Административен съд-Варна, ХVІ-ти състав и преписката е върната
за изпълнение на указанията в мотивите на определението. Съдът е приел, че
жалбата срещу предписанието не е подведомствена на директора на СРЗИ по смисъла
на чл.88, ал.1, т.1 АПК, като оспорването по административен ред е било
недопустимо на основание чл.82, ал.1, т.6 АПК. Прието е, че като се е произнесъл
по оспорването, директорът на СРЗИ е допуснал съществено процесуално нарушение
на чл.88, ал.2, пр.1 АПК, т.к. е следвало да изпрати жалбата на компетентния да
се произнесе съд.
В тази връзка е
образувано и настоящото производство, като в изпълнение на цитираното
определение, с писмо изх.№ 05-124/22.07.2020г. жалбата е изпратена за
разглеждане и произнасяне от Адм.съд - Варна.
По делото е назначена
Съдебно-графологична експертиза по която е изготвено заключение С.д. №
14128/13.11.2020г., според което подписът положен за „държавен главен
инспектор“ в Предписание за поставяне под карантина № COV-22-33274/12.04.2020г. не е изпълнен
от М. А. С. - М..
При изслушване на
заключението в с.з., вещото лице А. пояснява, че М. М. не е полагала подписи
пред него, неведнъж ѝ е звънял, но не е отговорила на обажданията му. За
целите на експертизата е използвал автентични подписи от лицето в заявления за
издаване на документ за самоличност, Търговски регистър, приложената по делото
Заповед № РД - 15-01-11/14.05.2019г., като този сравнителен материал му е бил
достатъчен за да даде категорично заключение.
При така установеното от
фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:
Жалбата
е подадена срещу годен за обжалване индивидуален административен акт, от
надлежна страна, в установения по чл.149, ал.1 от АПК срок, поради което е ДОПУСТИМА.
Настоящият
съдебен състав не споделя установената съдебна практика, според която предписанията
за поставяне под карантина, издадени до изменението на Закона за здравето с ДВ,
бр.44 от 2020г., в сила от 14.05.2020г., не подлежат на обжалване, т.к.
даването им е в изпълнение на правомощията на органите на РЗИ по осъществяване
на държавен здравен контрол, предвидени в чл.19, ал.2, т.6 от Закона за
здравето и не съдържат принудителна административна мярка.
На първо място следва да
се посочи, че обжалваното предписание не е предписание по смисъла на чл.19,
ал.2, т.6 от ЗЗ.
С разпоредбата на чл.19
от ЗЗ са регламентирани правомощията на държавните здравни инспектори при
провеждане на държавния здравен контрол. Едно от тях – по чл.19, ал.2, т.6 от
ЗЗ, действително е да предписват провеждане на задължителни хигиенни и
противоепидемични мерки, като определят срокове за тяхното изпълнение. Конкретните
хипотези, в които държавните здравни инспектори издават предписания по чл.19,
ал.2, т.6 от ЗЗ са регламентирани в чл.7, точки 5, 6, 7 и 8 от Наредба № 36 от
21.07.2009г. за условията и реда за упражняване на държавен здравен контрол,
издадена на основание чл.19, ал.4 от ЗЗ.
Процесното
предписание не касае обекти и дейности в нито една от нормативно
регламентираните хипотези, а е издадено на основание Заповед №
РД-01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, във вр.чл.63 от Закона
за здравето и чл.29 от Наредба № 21/2005г. за реда за регистрация, съобщаване и
отчет на заразните болести. Със същото жалбоподателят – поради пристигане от
рискова зона – е поставен под 14 дневна карантина, с начална дата 11.04.2020г.
С оглед субективния и
обективен обхват на предписанието и неговите последици, същото без съмнение
представлява акт за прилагане на здравна мярка, ограничаваща правата на своя
конкретен адресат, поради поставянето му под карантина и представлява
индивидуален административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК.
Да се приеме, че
предписанията за поставяне под карантина, издадени до изменението на закона в
сила от 14.05.2020г. не подлежат на съдебно обжалване – каквато възможност е
предвидена с новата разпоредба на чл.61, ал.11 от ЗЗ, би било в нарушение на
принципа за равенство и би довело до недопустимо ограничаване на правата на
засегнатите субекти.
Обстоятелството, че към
момента на издаване на предписанието Законът за здравето не предвижда
възможност за съдебен контрол на предписанията за поставяне под карантина (актовете
по чл.61, ал.3 и реда за обжалването им по ал.5 от ЗЗ в редакцията ДВ, бр.28 от
2020г., в сила от 13.03.2020г., касаят само изолацията и лечението на болни и
заразоносители) не може да обоснове извод, че други административни актове
по ЗЗ, с които се засягат права и законни интереси на адресатите са изключени
от съдебен контрол.
Съгласно чл.120, ал.2 от КРБ,
гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове,
които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Конституционната норма е
била предмет на тълкуване и приложение от страна на Конституционния съд
многократно, като ясно и непротиворечиво е следвано разбирането, че
изключването на съдебния контрол за законосъобразност на дадена категория
административни актове може да става на първо място само чрез изрична законова
разпоредба и на второ - само по изключение /вж. КР №14 от 14.11.2014г. на КС по
к.д. №12/2014г. /.
Законът за здравето не
съдържа изрична норма, която да ограничава съдебния контрол върху предписанията
за поставяне под карантина на органите, осъществяващи граничния здравен
контрол.
Съгласно разпоредбата на чл.147,
ал.1 от АПК право да оспорват административните актове имат гражданите и
организациите, чиито права, свободи или законни интереси са били нарушени или
застрашени от него, или за които той поражда задължения. Посочените критерии,
възпроизвеждащи конституционните, дефиниращи общата клауза за обжалваемост на
административните актове, са критериите за наличие на правен интерес като
абсолютна положителна процесуална предпоставка за правото на оспорване. По
тълкуването на посочените критерии е постановено Решение № 21 от 26.10.1995г.
по конст.дело №18/95г. на Конституционния съд на Република България, в т.2 от
мотивите на което е посочено, че разпоредбата на чл.120, ал.2 от КРБ урежда
правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу
административни актове, които ги засягат.
В случая безспорно за
жалбоподателя е налице пряк и непосредствен интерес от търсената от него
съдебна защита, т.к. с поставянето му под карантина се накърняват негови
основни права и свободи, които правото на труд, правото на свободно придвижване. Как ограничаването на правата и свободите на поставеното под карантина
лице, се съотнася с обществения интерес, е доколко е съразмерна наложената
здравна мярка, е въпрос, който трябва да се изследва при преценката по
същество.
По изложените съображения
съдът приема, че жалбата е подадена от надлежна страна, при наличие на правен
интерес и срещу годен за обжалване ИАА, в срока по чл.149, ал.1 от АПК, поради
което е ДОПУСТИМА.
Разгледана по същество
жалбата е ОСНОВАТЕЛНА.
Настоящият съдебен състав
преценява като основателни оплакванията на жалбоподателя за нищожност на
обжалваното предписание за поставяне под карантина, поради липса на
компетентност на неговия издател.
Към
датата на издаване на процесното предписание е действала редакцията на чл.61,
ал.2 от ЗЗ – изм.и доп. – ДВ, бр.28 от 2020г., в сила 13.03.2020г. Изменението на
закона е извършено с § 22 от ПЗР на Закона за мерките и действията по време на
извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март
2020г. и цели да обезпечи действието на извънредните мерки на територията на
страната за предпазване, ограничаване и преодоляване последиците от
разпространението и заразата с вируса COVID-19.
Съгласно
чл.61, ал.2 от ЗЗ в редакцията към 11.04.2020г., когато съществува заплаха за
здравето на гражданите от болести извън посочените в ал.1, министърът на
здравеопазването може да разпореди задължителна изолация на болни, на
заразоносители, на контактни лица и на лица, които са влезли на територията на
страната от други държави.
Основателно
жалбоподателят сочи, че разпоредбата на чл.61, ал.2 от ЗЗ е бланкетна и като
такава следва да бъде запълнена чрез конкретни разпоредби от същия или друг
равен по степен нормативен акт, или от подзаконов нормативен акт, които
регламентират ясни задължения/правомощия на правните субекти/административни
органи.
В
случая разпоредбата е попълнена с правилата и задълженията, регламентирани със
Заповед № РД – 01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, в която с
т.II.1.
е предвидено всички лица, които влизат на територията на Република България, да
се поставят под карантина за срок от 14 дни в дома или на друго място за
настаняване, в което лицето е посочило, че ще пребивава с предписание по
образец (Приложение №1) на органите на граничния здравен контрол.
Съгласно чл.4 от
Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на РБ,
граничния здравен контрол се извършва от регионалните здравни инспекции на
граничните контролно-пропускателни пунктове, където се установяват постоянни
или временни звена за граничен здравен контрол.
Доколкото заповедта на
министъра на здравеопазването се отнася за всички лица, които влизат на
територията на страната, а не само за тези, за които има съмнение, че са
заразени, така предвидената със заповедта здравна мярка е различна от мярката
по чл.5, т.7 от Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен
контрол на РБ, която дава правомощие на органите на граничен здравен контрол да
поставят под карантина физически лица, само ако има съмнение, че са заразени. Така,
с разпоредбата на чл.61, ал.2 от ЗЗ, вр. с т.II.1. от Заповед № РД –
01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, е предвидена допълнителна
здравна мярка по смисъла на чл.3, ал.1 от цитираната наредба, поради което
длъжностните лица от съответната РЗИ, в качеството им на органи, осъществяваща
граничен здравен контрол са материално компетентни да я прилагат.
Независимо от изложеното
предписанието е нищожно поради липса на персонална компетентност на неговия
издател.
В предписанието изрично е
посочено, че е издадено от М. А. С. – М., в качеството ѝ на инспектор в
отдел ЕКЗБ, сектор ПЕК, дирекция НЗБ, но според приетото без оспорване
заключение по назначената по делото СГЕ, подписът за „държавен здравен
инспектор“ не е изпълнен от нея.
След като оспореното
предписание е издадено от лице, различно от посоченото за негов издател,
предписанието е издадено при липса на компетентност – порок по чл.146, т.1 от АПК, който всякога води до нищожност на издадения от него акт.
По така изложените
съображения Предписание от 11.04.2020г. № COV-22-33274/12.04.2020г. следва да се
прогласи за нищожно.
При този изход на спора в
полза на жалбоподателя следва да се присъдят сторените в производството
разноски, които съгласно представен списък по чл.80 от ГПК са общо в размер на
1060лв. /хиляда и шестдесет лева/, от които 10,00лв. за държавна такса, 150лв.
депозит за вещо лице и 900лв. адвокатско възнаграждение, изплатено в брой
съгласно договор за правна защита и съдействие от 04.12.2020г.
Водим от горното,
Варненският административен съд, VIII-ми
състав
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА ЗА НИЩОЖНО
Предписание от 11.04.2020г. № COV-22-33274/12.04.2020г.
на инспектор в отдел ЕКЗБ, сектор ПЕК, дирекция НЗБ при Столична регионална
здравна инспекция, с което поради „пристигане от рискова зона“, на основание
Заповед № РД-01-183/06.04.2020г. на министъра на здравеопазването, вр.чл.63 от
Закона за здравето /ЗЗ/ и чл.29 от Наредба № 21/2005г. за реда за регистрация,
съобщаване и отчет на заразните болести, М.К.М., ЕГН: **********,*** е поставен
под карантина за срок от 14 дни, считано от 11.04.2020г.
ОСЪЖДА
Столична регионална здравна инспекция да заплати на М.К.М., ЕГН: **********,***
разноски за производството в размер на 1060лв. /хиляда и шестдесет лева/.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред Върховния административен съд на РБ в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
Административен
съдия: