Решение по дело №64/2020 на Административен съд - Велико Търново

Р Е Ш Е Н И Е

 

№ 155

 

гр. Велико Търново, 17.07.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд Велико Търново, тричленен състав, в публично съдебно заседание на деветнадесети юни две хиляди и двадесета година в състав:

                                                          

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:  ДИАНА КОСТОВА  

            ЧЛЕНОВЕ:  ПАВЛИНА ТОНЕВА                                             ЕВТИМ БАНЕВ

 

 

при участието на секретаря Д.С.и прокурора Светлана Иванова, като разгледа докладваното от съдия Банев Адм. дело № 64 по описа на Административния съд за 2020 година и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл. 191 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

 

Образувано е по протест, подаден от заместник окръжен прокурор в Окръжна прокуратура – Велико Търново, против Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица, приета с Решение № 254/ 27.09.2012 г. по Протокол № 19/ 27.09.2012 г. на Общински съвет – Горна Оряховица /наричана по-долу за краткост Наредбата/. В протеста се излагат съображения, че Наредбата е приета на основание чл. 21, ал. 1, т. 13 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, във връзка с чл. 127ж, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи /ППЗМВР/, но общинските съвети не са овластени да регулират обществените отношения, свързани с пожарната безопасност чрез приемане на подобна наредба. Поради това същата, като издадена извън приложното поле на компетентността на ОбС – Горна Оряховица, е нищожна. Изтъква, че посочените като основание за приемане на наредбата текстове от ЗМСМА и ППЗМВР, нито някой друг нормативен акт от по-висока степен не делегират на общинските съвети такива правомошия. Счита, ме осигуряването на пожарната безопасност и защитата на населението са от изключителната компетентност на МВР, като в ЗМВР липсва овластяваща общинските съвети разпоредба. Според  оспорващия съществуват нормативни актове от по-висока степен, уреждащи различни аспекти на тези отношения на централно ниво. Алтернативно се поддържа, че при приемането на наредбата са допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в липса на публикуване на проекта на наредбата с мотивите към него на интернет страницата на ответника, съответно липса на проведено обществено обсъждане, както и липса на мотиви, които да покриват съдържанието на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. С тези аргументи се иска оспорената наредбата да бъде обявена за нищожна или да бъде изцяло отменена. Претендира се присъждане в полза на  Окръжна прокуратура – Велико Търново, направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за обявяване в „Държавен вестник“ на съобщението за оспорването на наредбата. В съдебно заседание протестът с направените в него искания се поддържа от прокурор от ВТОП.

Ответникът – Общински съвет – Горна Оряховица, редовно призован за открито съдебно заседание, проведено на дата 19.06.2020 г., не изпраща представител и не ангажира становище. До приключване на устните състезания по делото и до настоящия момент не се установява да е започнала процедура по чл. 75 и сл., вр. с чл. 79 от АПК, за отмяна на атакуваната Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица.

 

Въз основа на събраните по делото доказателства, съдът прие за установено от фактическа страна следното:

Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица е приета от Общински съвет – Горна Оряховица с Решение № 254/ 27.09.2012 г. по Протокол № 19/ 27.09.2012 г. на Общински съвет – Горна Оряховица. Производство по приемане на наредбата е започнало във връзка с постъпило предложение с вх. № 275/ 13.07.2012 г. от кмета на Община Горна Оряховица.  В преписката се съдържа два броя протоколи от дати 19.07.2012 г. и 19.09.2012 г. заседание на постоянната комисия „Местно самоуправление, нормативна уредба, обществен ред, безопасност на движение и транспорт“ на Общински съвет – Горна Оряховица, с обсъждане на проекта. Липсват данни за предварително обсъждане на проекта от други постоянни комисии на общинския съвет. Липсват доказателства за начина на оповестяване на проекта за нова наредба и за неговото предварително обсъждане. Наредбата е приета на две четения, на първо четене с Решение № 219/ 26.07.2012 г. по Протокол № 17/ 26.07.2012 г. и с Решение № 254/ 27.09.2012 г. по Протокол № 19/ 27.09.2012 г. на Общински съвет – Горна Оряховица. При откриване на заседанието на 26.07.2012 г. от общо 33 общински съветници са присъствали 30 души. При приемането на Наредбата са присъствали 28 общински съветници, „за“ са гласували 28 души, не е имало гласували „против“ и „въздържал се“. При проведеното на 27.09.2012 г.  заседание на Общински съвет – Горна Оряховица, при откриването от общо 33 общински съветници са присъствали 29 души. При приемането на Наредбата са присъствали 28 общински съветници, „за“ са гласували 28 души, не е имало гласували „против“ и „въздържал се“.

 

При така установената фактическа обстановка, съдът като взе предвид представените по делото доказателства и становищата на страните, прави следните изводи:

Съгласно чл. 186, ал. 2, вр. с ал. 1 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването е извършено от лице с надлежна процесуална легитимация, пред компетентния да го разгледа съд и от външна страна протестът отговаря на изискванията за редовност по чл. 150 и чл. 151 от АПК, а съгласно  чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено във времето. Няма данни и не се твърди Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица, приета от Общински съвет – Горна Оряховица да е била предмет на съдебен контрол. Горните обстоятелства обуславят процесуалната допустимост за разглеждане по същество на протеста, подаден от заместник окръжен прокурор в Окръжна прокуратура – Велико Търново.

 

 

 

Разгледан по същество протестът е и основателен по следните съображения:

Подготовката, издаването и прилагането на действащите нормативни актове са регламентирани в Закона за нормативните актове /ЗНА/ и АПК. Съгласно чл. 8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение.

Оспорената Наредба за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица, е приета като подзаконов нормативен административен акт, издаден на основание  чл. 21, ал. 1, т. 13 и ал. 2 от ЗМСМА, във връзка с чл. 127ж, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗМВР /отм./, действаща към него момент разпоредба. Поначало общинските съвети разполагат с компетентноста, да приемат нормативни актове, с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение /чл. 8 от Закона за нормативните актове, чл. 76, ал. 3 от АПК/. За тази си нормотворческа дейност обаче, по аргумент от чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 12 от ЗНА, във всеки отделен случай те следва да са изрично овластени от Конституцията или закон /да са им делегирани правомощия/, за да е валиден съответния акт, а съгласно чл. 76, ал. 2 от АПК, компетентността да издава нормативни административни актове, не може да се прехвърля. Приемайки протестираната Наредба, Общински съвет Горна Оряховица е разширил приложното поле на дадените му компетенции с цитираните разпоредби на чл. 8 от ЗНА и чл. 76, ал. 1 от АПК. Цитираните норми чл. 21, ал. 1, т. 13 и ал. 2 от ЗМСМА уреждат правото на общинските съвети да приемат наредби, както и да определят изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура. Уреждането на последно цитираната група отношения от общинските съвети чрез нормотворческа дейност, предвид техния изключително широк обхват и разнородност, може да бъде само в изпълнение на конкретни правомощия, посочени от съответен нормативен акт от по-висока степен. Освен това предмет на такава регулация следва да са единствено отношения имащи местно значение, които същевременно не са уредени от нормативен акт от по-висока  степен. Към датата на приемане на протестираната Наредба е действал Закона за Министерството на вътрешните работи /ЗМВР/, отменен, обн. ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г., който е специален по отношение на пожарната безопасност. В посочения закон обаче се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби въпросите на пожарната безопасност, регламентирани в него. Предвидената делегация в отделни текстове от отм. ЗМВР, не дават такива права на местната власт в лицето на общинските съвети. В сега действащия ЗМВР /обн. ДВ, бр. 53/2014 г., изм. бр. 98 от 28.11.2014 г. в сила от 28.11.2014 г./, в Глава пета, Раздел IV, също не се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби въпроси, регламентирани в ЗМВР, относно пожарна безопасност и защита на населението, което е в компетентността на съответните министри. Цитираната като основание за приемане на оспорената Наредба, норма на чл. 127ж, ал. 1, т. 2 от тогава действащия Правилник за прилагане на ЗМВР /отм., ДВ бр. 60 от 22.07.2014 г., в сила от 22.07.2014 г./, е предвиждала възможност органите на местното самоуправление да разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места. В същия смисъл е разпоредба на чл. 137, т. 2 от и сега действащия ЗМВР. И в двата случая обаче законът визира разработването на специфични правила, без да делегира на органите на местно самоуправление нормотворческа дейност в тази насока. Касае се за съвместно приемане от органи на държавна власт и от тези на местното самоуправление, на актове, които нямат нормативен характер, при това съгласувано с органите на пожарната безопасност. На второ място, както към момента на приемане на оспорената Наредба, така и към настоящия момент е налице подробна и всеобхватна регламентация на национално ниво, на правилата за пожарна безопасност, вкл. спецциални правила за взаимодействие между компетентните органи и органите на местно самоуправление в тази насока. Така Наредба № Iз-2377 от 15.09.2011 г. на МВР и МРРБ за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите /отм./, Наредба № Iз-2815 от 07.11.2011 г. на МВР за реда за осъществяване на разрешителна и контролна дейност на търговци, извършващи дейности по пожарна безопасност в обекти и/или експлоатация на уреди и съоръжения, свързани с пожарната безопасност /отм./, Наредба № Iз-1941 от 25.07.2011 г. на МВР за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на Министерството на вътрешните работи /отм./, а понастоящем Наредба № 8121з-647 от 01.10.2014 г. на МВР и МИП за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите, Наредба № 8121з-758 от 22.10.2014 г. на МВР за осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението, Наредба № 8121з-1006 от 24.08.2015 г. на МВР за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението. Видно е, че става въпрос за последователен и категоричен подход на законодателя, правните норми за безопасност от пожари да се въвеждат от орган, който разпростира правомощията си на цялата територия на страната, респективно този подход не предвижда създаване на самостоятелни нормативни изисквания в отделните административно-териториални единици, каквито са общините. Всяка община, като един правен субект и собственик на обекти, в съответствие с цитираната нормативна уредба, следва да разработи свои вътрешни правила, валидни за нейните обекти, а не да преурежда на местно ниво такива обществени отношения, които вече са регулирани. Крайният извод от изложеното е, че общинските съвети не са овластени да издават подзаконови нормативни актове, уреждащи правила за противопожарна безопасност, каквато е протестираната Наредба на Общински съвет – Горна Оряховица.

Липсата на компетентност за издаване на определен подзаконов нормативен акт винаги обуславя нищожност на този акт.

Мотивиран от изложеното по-горе съдът счита, че протестът е основателен и следва да бъде уважен, като оспорената наредба бъде обявена за нищожна.

 

Само за пълнота на изложението следва да се посочи, че настоящият състав намира за основателно и оплакването, че в случая са допуснати нарушения на процедурата по внасяне на предложението за наредбата, нейното обсъждане, гласуване и приемане, които са съществени. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в приложимата редакция, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14- дневен срок за предложения и становища по проекта. От доказателствата по делото се установява, че проектът не е публикуван на интернет страницата на общината /доказателства за това не са представени по делото въпреки указанията на съда и такова обявяване не се установява и след служебно извършената от съда справка/, при което е нарушен чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Задължението на съставителя на проекта за публикуването му е императивно предвидено, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, като неизпълнението му води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт.

Н

 

 

 

 

На следващо място, разпоредбата на чл. 28 от ЗНА урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът следва да съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА /в относимата редакция/ изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 не се обсъжда от компетентния орган. В конкретния случай не са представени доказателства за спазване на нито едно от тези законови изисквания.

Допуснатите нарушения съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и се явяват самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт, дори да се приеме, че същият е валиден.

Съобразно изложеното Наредба за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица представлява нормативен административен акт, издаден при липса на компетентност, като нищожността му следва да бъде обявена с настоящото съдебно решение.

 

Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се обяви по начина, по който е обявена самата наредба.

 

При този изход на спора в полза на Окръжна прокуратура – Велико Търново следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен вестник“.

 

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът

 

 

Р Е Ш И:

 

 

Обявява за нищожна Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица, приета с Решение № 254/ 27.09.2012 г. по Протокол № 19/ 27.09.2012 г. на Общински съвет – Горна Оряховица.

 

Осъжда Община Горна Оряховица да заплати на Окръжна прокуратура – Велико Търново разноски по делото в размер на 20,00 /двадесет/ лева.

 

Решението подлежи на касационно оспорване пред Върховен административен съд на Република България, в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

Решението, след влизането му в сила, да се обяви по реда, по който е следвало да бъде обявена Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на Община Горна Оряховица, приета с Решение № 254/ 27.09.2012 г. по Протокол № 19/ 27.09.2012 г. на Общински съвет – Горна Оряховица.

 

 

 

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

ЧЛЕНОВЕ: 1.

 

2.