Решение по дело №284/2023 на Административен съд - Смолян

Производството по делото е образувано по жалба на В. Е. Ч., [ЕГН], [населено място] [улица] срещу Заповед №РД -01-11-507/от 27.10.2022Г. на областен управител – [област], с която е прекратено служебното правоотношение с лицето на осн.чл. 108, чл. 106 ал.1 т. 2 ЗДСл във вр. с пар.2 от ПМС №340/21.10.2022г. Жалбоподателката счита, че заповедта е незаконосъобразна, издадена е в нарушение на материалния и процесуалния закон, и в противоречие с целта на закона. Твърди се, че соченото в заповедта основание – съкращаване на длъжността не се е осъществило; мотивите в заповедта са бланкетни; заповедта не отговаря на изискванията за форма. Иска се отмяна на атакувания акт и присъждане на обезщетение по чл. 121 ал.1 т. 3 ЗДСл. Претендират се разноски.

С определение №569/21.11.2022г. по адм.д. №326/22г. на АССм е отделено производството по иска за обезщетение в отделно съдебно производство.

С решение на АССм от 21 март 2023г. по адм.д. №326/22г. жалбата на Ч. срещу заповедта е оставена без уважение.

С решение №10814/ 08.11.2023г. по адм.д. №4651/2023г. на ВАС делото е върнато на ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Дадени са задължителни указания за събиране на доказателства, както и указания по тълкуването на закона.

При новото разглеждане на делото /настоящото адм.д. 284/23г. по описа на АССм/, жалбоподателката В. Ч. редовно призована не се явява. Същата се представлява от адв.Р., която пледира за уважаване на жалбата и присъждане на разноски. Твърди, че не са доказани предпоставките на закона за прекратяване на служебното правоотношение. Депозира подробни писмени бележки вх.№3878/15.12.2023г.

Ответникът по жалбата, областен управител на Област – [област], редовно призован не се явява при новото разглеждане на делото. Пълномощникът му адв.К. пледира за отхвърляне на жалбата и присъждане на разноски.Излага съображения, че заповедта е законосъобразна и мотивирана; същата е издадена съобразно процесуалния и материалния закон; същата е съобразена с целта на закона. Твърди се, че извършването на подбор не е задължително; налице е обективно съкращаване на функциите, които е изпълнявала жалбоподателката.

С атакуваната заповед от 27.10.2022г. на областен управител - [област] е прекратено служебното правоотношение с В. Ч., юрисконсулт, считано от 27.10.2022г. поради съкращаване на длъжността, на осн.чл. 108, чл. 106 ал.1 т. 2 ЗДСл. Със заповедта е разпоредено на служителя да се изплатят обезщетения по чл. 106 ал.2 за два месеца, по чл. 61 от ЗДСл за неизползвания платен отпуск, като на основание чл. 27 ал.3 НСПДСл служителят следва да възстанови сумата за облеклото, пропорционално на неотработените месеци за 2022г. в размер на 41,65 лв. Заповедта е връчена на 27.10.2022г. и е обжалваната в законовия срок, пред родово и местно-компетентния съд, с внесена ДТ. Жалбата е срещу акт, подлежащ на контрол по чл. 121 ал.1 ЗДСл. Поради това жалбата е допустима.

Според досието на жалбоподателката, същата постъпва на работа като юрисконсулт на 03.01.2018г. /л.77/. Служебното правоотношение възниква на база проведен конкурс /л.78/. Жалбоподателката е зъвършила специалност „Право“ в ЮЗУ „[населено място]“-[област].

Към м.02.2022г. по щат има един главен юрисконсулт и трима юрисконсулти, като и четирите щатни бройки към м.02.2022г. са заети /л.114/. През месец юли 2022г. се предлага съкращаване на две щатни бройки от Дирекция „Административно-правно обслужване, финаснси и управление на собствеността“ /л.130/.

С Докладна записка от 12.08.2022г. /л.132/ на директора на Дирекция „Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността“, е мотивирано съкращение на една щатна длъжност от юристите. Посочено е в докладната записка, че Дирекция „АПОФУС“ се състои от 10 щатни бройки – счетоводство, юристи, човешки ресурси, административно обслужване, информационно обслужване и др., като основни функции са на директор дирекция, главен счетоводител, главен юрисконсулт, системен администратор. Посочено е, че са назначени трима юристи, като повечето писма и заповеди се пишат от експертите и юристите нямат уплътняване на 8-часовия работен ден; в други области на страната юристите са двама. Предлага се сакращаване на един щат за юрисконсулт. На база анализ на задълженията, броя разгледани преписки, забавени преписки, върнати решения за корекция, самоинициатива, оцеки от извършено оценяване през 2021г., е посочено, че с най-малка натовареност е юриск.Ч., която се занимава с преписки на 4 общински съвета - [населено място], [населено място], [населено място] и [населено място]. Предложено е на областния управител нейното съкращаване /л.132 гръб/. Същият ден, 12.08.22г., областният управител поставя резолюция на докладната записка със следното съдържание: „Да се предприемат законови действия за съкращаване на длъжностите“, като според съдържанието на докладната записка, става дума за 1 щат за юрисконсулт и 1 щат за старши експерт в отдел „КАКРР“.

По длъжностното разписание, към 15.08.2022г. /л.31/ има един главен юрисконсулт и трима юрисконсулти.

Според поименно разписание, към 03.10.2022г. /л.40/ главен юрисконсулт е Г., а тримата юрисконсулти са Х., Ч. и П..

По длъжностно разписание, към 27.10.2022г. /л.27/ има един главен юрисконсулт и двама юрисконсулти.

По поименно разписание към 27.10.2022г. /л.35/ главен юрисконсулт е Г., а двамата юрисконсулти са П. и Х..

Към м.12.2022г. по щат има един главен юрисконсулт и дмата юрисконсулти /л.121/.

Според Докладна записка на л.17 от настоящото дело, числеността на Областна администрация към м.01.2022г. е 32 бройки. През м.08.2022г. се прави предложение за оптимизация на числеността като се предлагат за съкращаване една длъжност за юрисконсулт и една длъжност за експерт /л.17 и и л.19/. Съгласно измененията на щатната численост обн. В ДВ бр.85 от 2022г. в сила от 25.10.2022г. щатната численост на администрацията вместо 32 бройки вече е 30 бройки, като вече липсва един щат за юрисконсулт и един щат за старши експерт. Изготвено е длъжностно разписание от 27.10.2022г. /л.27 от адм.д. 326/22г./, според което има един главен юрисконсулт и двама юрисконсулти. Изготвено е поименно разписание от 27.10.2022г. /л.35/, според което главен юрисконсулт е Г., а двамата юрисконсулти са П. и Х.. В докладната записка на л. 17 от настоящото дело е посочено, че към момента на съкращенията на двете щатни бройки, свободните длъжности са 1бр. за главен счетоводител и 2 бр. за експерти в отдел „Координация, административен контрол и регионално развитие“ и в отдел „Устройство на територията и държавната собственост“.

Правни изводи.

По делото не е спорно обстоятелството, че заповедта е издадена от компетентен по степен, място и материя орган. Същата изхода от органа по назначение по чл. 108 ал.1 ЗДСл и съдържа правно основание, обезщетения и ранг. На л. 99 и сл. от адм.д. 326/22г. на АССм е приложено решение №581/4.08.22г. на МС за назначаване на областни управители, според което С. С., подписал обжалваната заповед, е назначен за областен управител на [област]. При издаването на атакувания акт е спазена формата, предвидена в закона и не са допуснати нарушения на административно-производствените правила. Съдът счита, че е нарушен материалния закон, както и целта на закона.

Според цитираната в заповедта разпоредба на чл. 106 ал.1 т. 2 ЗДСл, органът по назначението може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. Правният спор по същество касае въпроса, налице ли е действително съкращаване на една щатна бройка от длъжността "юрисконсулт". За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, длъжността трябва не само да е премахната като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание на администрацията, но и да не е запазена като система от функции, задължения и изисквания или респективно - тяхното значително изменение, което да води до еднозначния извод за нова по вид длъжност. По преценка на органа по назначаването може да се преустанови някоя от осъществяваните в администрацията видове дейност или да се намали обемът й, което се изразява в премахване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. И в двата случая е налице съкращаване на длъжността като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл /Реш. № 12310 от 11.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 7567/2023 г./.

Според чл. 8 ал.2 от Устройствения правилник на областните администрации, приет с ПМС №121 от 2000 г., числеността на персонала на съответната областна администрация и на нейните административни звена е посочена в приложения № 1-28. В приложение №21 към чл. 8 ал.2 е посочено, че общата администрация, в това число и дирекция "Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността“ е 9 човека. Тази бройка е считано от 25.10.2022г., когато влиза в сила изменението на Устройствения правилник, направено с пар. 2 на ПМС №340/21.10.22г. с ДВ №85/2022г. в сила от 25.10.2022г. Преди датата 25.10.2022г., бройката е била 10 човека /ДВ бр.87 от 2021г. в сила от 01.01.2022г./. По отношение конкретно на юрисконсултите, то към 15.08.2022г. те са 3 щата, което е видно от Длъжностното разписание на л. 31 от делото. С новото щатно разписание, към 27.10.2022г. /л.27/, щатовете са два броя, като според поименното щатно от 27.10.2022г. /л.35/ те са заети от П. и Х.. Налице е премахване на една щатна бройка за тази длъжност и това е на база намаления брой на общата администрация с пар. 2 от ПМС № 340 от 21.10.22г., обн. ДВ бр. 85 от 25.10.2022г., с който се променя Устройствения правилник. Утвърждаване на новото длъжностно разписание, с което се намалява броя на юрисконсултите е в правомощието на работодателя. При осъщесвяване на промени в структурата и в организацията на работа в администрацията, административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, която в производството по оспорване на заповед по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл не подлежи на съдебен контрол /Реш.12536 от 14.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 9160/2023 г./. В правомощието на работодателя е да намали броя на общата администрация, в това число и на работещите в дирекция „Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността“. Относно твърдението в писмените бележки на жалбоподателката, че в заповедта не е посочена конкретната хипотезата на пар.2, съдът съобрази, че непосочването в заповедта, че промяната на щата е конкретно по точка 15 от пар.2 на ПМС №340/21.10.22Г., не опорочава административния акт. Достатъчно за правата на адресата на акта е посочването в заповедта, че щата се променя във връзка с пар.2 от ПМС №340/2022г.

Съдът счита, че ответника съобразно съдопроизводствените тежести не доказа втората предпоставка на чл. 106 ал.1 т. 2 ЗДСл. Не се доказва, че за длъжността юрисконсулт е предвидена само една единствена щатна бройка, която е заемана от Ч. и заедно с премахването на тази позиция в новото длъжностно разписани е премахната длъжността и като система от функции, отговорности и изисквания. Не е доказана и другата възможност за съкращаване на длъжността - намаляване броя на лицата, които да продължат да изпълняват функциите и отговорностите, които са продължили да съществуват. Вероятно представената по делото единствена длъжностна х-ка /л.73/ за юрисконсулт, се отнася за всички юрисконсулти в отдела, тъй като не са представени други длъжностни характеристики. От справката с дата 27.10.2022г. /л.55/ е видно, че са предвидени различни преки задължения на юрисконсултите. Жалбоподателката обслужва Общински съвети в [населено място], [населено място], [населено място] и [населено място]. Ю. П. обслужва [населено място] и [населено място]. Ю. Х. – [населено място], [населено място],[населено място]. Нито един от останалите двама юрисконсулти /П. и Х./ не извършва съгласуване на документите на експертите от Дирекция „АПО,Ф и УС“ и не ги консултира, както това е предвидено за жалбоподателката Ч.. Така напр. юриск.П. съгласува документи на отдел „Координация, адм. контрол и регионална развитие“. Юриск. Х. пък съгласува документи, свързани с разпореждания с държавни имоти, изготвяни от отдел „Устройство на територията“, участва в тръжни процедури, защитава държавата при ползване на държавни имоти, участва по дела с предмет държавни имоти. Или, от справката за преките задължения се установява, че за юрисконсултите са предвидени различни задачи, отговорности и изисквания. По делото няма доказателства, че оставащите след съкращението на Ч. юрисконсулти, ще продължат да изпълняват нейните функции. Според материалите по делото нейните функции продължават да съществуват и след 27.10.2022г. Не е налице и хипотезата, в която броят длъжности с еднакви функции и задължения е намален, поради различните функции на юрисконсултите.

По отношение на твърдяния от жалбоподателя подбор, направен от директора на Дирекция „Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността“, Е. М., в докладна записка от 12.08.2022г. /л.132/, съдът съобрази следното: В хипотезата на прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, законодателят не е установил изискването да се извършва подбор. Преценката на органа по назначаването при съкращаване на длъжността относно обстоятелството кои от държавните служители ще бъдат съкратени и кои не, от персонална гледна точка, е по целесъобразност, извършва се в условията на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. На свой ред, няма данни по делото такава процедура по подбор да е утвърдена от административния орган. Последният няма собствени правила за прекратяване на служебното правоотношение, утвърдени например в Процедура за назначаване, преназначаване и освобождаване на служители на Областна администрация. В случай, че ответникът имаше такива правила и в тях бе предвиден подбор, то процедурата по подбор би станала част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и нейното спазване би било условие за законосъобразност на акта /Реш. № 12536/14.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 9160/2023г./. В случая обаче утвърдени правила за подбор няма и след като такива няма и в ЗДСл., то работодателят не е задължен да извършва такъв подбор по определени правила.

Действително, в конкретния случай по делото се установява, че в изготвената докладна записка от 12 август 2022г. /л.132/ на директора на дирекцията, е направено предложение да се съкрати именно Ч.. Мотивите на директора на дирекцията са, че тримата юристи не са със 100% натовареност, заповедите и писмата се пишат предимно от експертите и др. Посочено е също, че е направен анализ на изпълнение на задълженията на тримата юристи, анализирани са брой преписки, забавени такива, върнати решеня за корекция, самоинициативи и др. за 2021г. и е установено, че Ч. е най-малко натоварена. Тези мотиви, с които очевидно областният управител се е съгласил, съкращавайки Ч., не подлежат на съдебен контрол в настоящото производство по чл.106 ал.1 т. 2 ЗДСл. Евентуални нарушения в процедурата по подбор, каквито се твърди да са допуснати в писмените бележки на жалбоподателката, не съставляват нарушения по чл. 146 т.3 АПК, тъй като не биха могли да се отразят на съдържанието на процесната заповед.

Към момента на съкращението на жалбоподателката, в дирекция „АПО, Ф и УС“ има 9 щата /л.35/, като няма незаети щатове за юристи, но има незает щат за главен счетоводител и зает на 0,75% щат за главен експерт ЧР. Преди съкращението на Ч., видно от поименното разписание от 03.10.2022г. /л.40/ в дирекцията има 10 щата, от тях незает е отново щата на главния счетоводител и на 0,75% е зает щата на главен експрет ЧР. При преценка на съответствието на заповедта с целта на закона, съдът счита, че в случая е налице хипотезата на чл. 146 т. 5 АПК. Целта на закона е оптимизиране на структурата на администрацията, а именно след извършени съкращения да останат служители с по-висока квалификация и умения, което ще позволи работата да се изпълнява от по - малко служители при запаване и дори подобряване на качеството й. Безспорно е в правомощието на органа по назначането да разпорежда промени в структурата, както и да определя служителите, които следва да бъдат съкратени с оглед оптимизиране на администрацията. Това е проявление на предоставената му от закона оператвивна самостоятелност. Съдебната практика обаче, е последователна в смисъл, че при упражняване на тези си правомощия, административният орган следва да вземе решение, което трябва да е законосъобразно (чл. 4 АПК), при негативни последици в не по-голяма степен от най-необходимото за целта (чл. 6, ал. 2 АПК) и възможно по-благоприятно за държавата, обществото и адресатите на акта (чл. 6, ал. 3 АПК). Несъответствието с целта на закона от своя страна, води по силата на чл. 4, ал. 2 и чл. 146, т. 5 до незаконосъобразност на акта.

В случая не може да се приеме, че целта на закона е постигната, тъй като е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката, заемаща длъжността "юрисконсулт", а в същото време има една изцяло свободна бройка и една заета на 0,75% в същата дирекция. Наличието на незаети щатни бройки в същата дирекция, които стоят незаети, на които не са назначени нови служители и/или същите не са променени като наименование с промяна на съответните длъжностни задължения, релевира извод за нарушение на целта на закона, тъй като действителните преследвани цели са различни от заявените. Освен това, видно от представените на л. 57 и 71 формуляри за оценка е, че за 2018 и 2020г. изпълнението на служебните задължения от жалбоподателката е образцово. В случая, възможност за преназначаване на служителя по чл.82 ЗДСл на свободната длъжност вероятно е нямало, доколокто няма данни жалбоподателката да е и икономист. Има доказателства по делото обаче, че главен експерт ЧР се заема от лице със степен бакалавър, а жалбоподателката е със степен магистър. Вярно е, че преназначаването по чл. 82 ЗДСл касае случаите на изменение на служебното правоотношение чрез преназначаване на служителя по преценка на органа по назначаването и не засягат случаите на съкращение, в който случай за административния орган не съществува задължение да предложи на служителя, чиято длъжност се съкращава, друга подходяща в рамките на администрацията. Но, от щатните разписания е видно, че преди и след съкращението на Ч., в дирекцията е имало и продължава да има една свободна длъжност и една незаета изцяло. Всичко това говори за нарушение на целта на закона.

С оглед изложеното съдът счита, че заповедта като материално незаконосъобразна следва да се отмени. В полза на жалбоподателката следва да се присъдят разноски в размер на 80 лв. за държавни такси /10 лв. ДТ при завеждане на делото и 70 лв. за касационно обжалване/. В полза на адвоката следва да се присъди хонорар по чл. 38 ал.2 от ЗА вр.чл. 8 ал.3 от НМРАВ, [рег. номер]. за всяка съдебна инстанция, или общо 3000лв.

Водим от горното Административен съд [област]

 

Р Е Ш И

 

ОТМЕНЯ Заповед №РД -01-11-507/от 27.10.2022Г. на областен управител – [област], с която е прекратено служебното правоотношение с В. Е. Ч., [ЕГН], [населено място] [улица].

ОСЪЖДА Областна администрация [област] да заплати на В. Е. Ч., [ЕГН], [населено място] [улица] разноски в размер на 80лв., както и да заплати на адв. В. Р., АК- [област] по чл. 38 от ЗА разноски в размер [рег. номер].

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в 14-дн. срок.