Р Е Ш Е Н И Е
№ 1039 /13.07.2021 година, град Б.,
Административен съд – Б., в съдебно заседание на
двадесет и седми април, две хиляди двадесет и първа година, в състав:
Съдия: Веселин
Енчев
при секретар Г.
С.,
разгледа адм.д.
№ 1276/2020 година
Производството
е по чл. 215 от ЗУТ.
Образувано е по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура – Б.против разрешение за строеж № 317/05.12.2019 година (РС 317),
издадено от главния архитект на Община Н. (лист 2 – 20 и 23 - 24).
С РС 317 главният архитект на общината е разрешил на „В.“
ЕООД с ЕИК ********* и адрес – община Н., град С.В., хотел „Лагуна“ да извърши
строителство на „комплекс „В.Е.В.“ жилищни сгради и хотел – етапно
строителство, I етап – 36 броя къщи, подетап – къща 2.3 със ЗП –
65,50 м², РЗП 151 м² в ПИ с идентификатор ***по к.к. на гр. С.В., м.
„К.““.
В протеста се поддържа, че разрешението за строеж е
нищожно.
Описва се хронологията по придобиване на поземлен имот
(ПИ) с идентификатор ***по КК на град С.В. от търговско дружество – праводател
на настоящия собственик на имота (жалбоподателя „В.“ ЕООД), по промяна на
предназначението на имота чрез изключването му от държавния горски фонд, по прехвърлянето
му на настоящия собственик и по изсичането на дървесната растителност с
разрешение на кмета на общината. Сочи се, че за имота има издадено решение от
2007 година от РИОСВ – Б.да не се извършва екологична оценка на план – програма
за застрояването на мястото, че за ПИ има приет и влязъл в сила ПУП – ПЗ,
изменен по реда предвиден в ЗУТ - с промяна на предвидените устройствени
показатели, както и че в имота вече е започнало строителство. Твърди се, че ПИ***и
къщата, за която е издадено процесното разрешение, се намира частично в
границите на защитена зона BG 0002043 „Е. - И.“ за опазване на природните
местообитания на дивата флора и фауна, а за разрешеното строителство липсва
издаден акт в съответствие с изискванията на ЗБР и ЗООС и в нарушение на чл.
144 ал. 1 т. 4 от ЗУТ. Според прокурора, за същия ПИ има издадени предходни
разрешения за строеж с № 481 – 483/27.11.2014 година, които – към момента на
издаването на РС 317 – не са загубили правното си действие, тяхното „оттегляне“
от дружеството е в противоречие с реда, установен в чл. 154 ал. 5 и ал. 6 от ЗУТ. Поддържа се, че многобройните нарушения на материалното право имат за
краен резултат нищожност на издаденото РС 317.
Ответникът – главният архитект на Община Н., чрез
процесуалния си представител, оспорва протеста. Излага подробни доводи за
неоснователност на доводите на прокурора и иска от съда протестът да бъде
отхвърлен. Иска отхвърляне на протеста и присъждане на разноски. Представя
писмени бележки.
Заинтересованата страна „В.“ ЕООД, чрез процесуален
представител, оспорва основателността на протеста. Излагат подробно
аргументирани съображения в тази насока - в съдебното заседание и в обстойна
писмена защита, депозирана в срока, предоставен от съда.
След като съпостави фактите, съдът приема за
установена следната фактическа обстановка.
С нотариален акт № 130/04.04.2007 година на нотариус №
110 в регистъра на Нотариалната камара, том IV, рег. № 2383, дело № 708/2007
година „Маркетинг - В“ ЕООД – София е продало на „Белведере резорт“ ООД – София
ПИ с идентификатор ***в землището на (тогава) село С.В., община Н. с площ от 52
602 м², представляващ „дървопроизводителна гора“ (лист 327).
На 15.05.2007 година началникът на СГКК – Б.е одобрила
изменение на КККР на село С.В., община Н., състоящо се в промяна на границите
на ПИ 11538.15.156, чрез нанасянето в него на два имота - ПИ 11538.15.166 и ПИ
11538.15.167 (лист 322).
На 23.05.2007 година началникът на Националното
управление на горите е съгласувал искане на „Белведере резорт“ ООД за
изключване от горския фонд и изработването на ПУП на територията, заета от ПИ ***(лист
310).
На 31.05.2007 година от „Белведере резорт“ ООД е
подадена молба до кмета на община Н. – за издаване на разрешение за изработване
на ПУП – ПРЗ на ПИ ***със заявено инвестиционно намерение „жилищни сгради за
сезонно ползуване“. В края на документа подателят на молбата е изразил надежда,
че молбата му ще бъде удовлетворена (лист 325).
На същата дата – 31.05.2007 година – главният архитект
на общината, въпреки голямата си натовареност като административен орган със
специална компетентност, е успял да се запознае с инвестиционното намерение и е
счел искането за допускане изработването на ПУП – ПЗ за ПИ ***за
законосъобразно (лист 324).
Отново на същата дата – 31.05.2007 година – кметът на
община Н., въпреки още по – голямата си натовареност като административен орган
с обща компетентност в сферата на местното самоуправление, е удовлетворила
молбата му, като е издала мотивирано предписание, с което е допуснала
изработването на ПУП – ПРЗ за ПИ ***(лист 323).
На 04.07.2007 година общинският ЕСУТ е разгледал
инвестиционното предложение за ПИ 11538.15.156, констатирал е, че проектът е
свързан с промяна на предназначението на земя – горски фонд, след което го е
приел с незначителни забележки и указание „да се изпълнят процедурите по ЗУТ и
ЗГ“ (лист 316, 329 - 336).
На 23.07.2007 година директорът на РИОСВ – Б.е решил
да не се извършва екологична оценка на плана „Подробен устройствен план – План за регулация и застрояване“ за
„Жилищно застрояване“ в поземлен имот 11538.15.156, местността „К.“,
землище на гр. С.В.…“, представен от „Белведере резорт“ ООД със следните
устройствени показатели при определена обща площ от 50 533 м²: етажност –
3 етажа; височина при кота „корниз“ - 10 метра; максимална плътност на
застрояване – 40%, Кинт – 1,2 и минимално озеленяване – 40 %. Той е установил,
че инвестиционното намерение попада в „потенциална защитена зона „Е.“ с код BG 0002043“, но се е
мотивирал, че „екологичните цели на плана се вписват в Плана за развитие на
Община Н.“, че отпадъчните битово – фекални води, ще се включат в
съществуващата канализационна мрежа, че реализацията на плана няма да доведе до
унищожаване на редки и застрашени растения и растителни съобщества, че предвид
ниската етажност и основната височина на прелет на птиците при реализацията на
плана не се очаква негативно въздействие върху тези видове, че реализирането на
плана няма да попречи на постигане на целите на опазване на защитените зони,
както и че „не се очаква значително нарушение на ландшафта и промяна на
геоложката основа с произтичащи от това последици“ (лист 309).
На второ заседание, проведено на 01.08.2007 година
ЕСУТ при Община Н. е приел проекта без възражения и е препоръчал да „се изпълнят процедурите по чл. 129 ал. 2
от ЗУТ“ (лист 313).
На 07.08.2007 година със заповед № 595/07.08.2007
година кметът на община Н. е одобрил ПУП-ПЗ за ПИ ***– горска територия. Имотът
е получил отреждане за устройствена зона „Жм,” застройка с максимална височина
10 м, устройствени показатели Кпл. 40%, Кинт. 1,2 и минимална озеленена площ от
40% (лист 298).
На 06.12.2007 година със заповед № 225/06.12.2007
година председателят на Държавната агенция по горите е изключил от горския фонд
площ от 50,533 дка (съставляваща ПИ 11538.15.156), попадаща в района на дейност
на държавна дивечовъдна станция „Н.“, за създаване на отделен УПИ, извън
урбанизираните територии (лист 305 - 306).
На неизвестна дата през 2008 година – но след
05.02.2008 година - главният архитект на община Н., на основание чл. 140 от ЗУТ, е допуснал проучване и проектиране на жилищни сгради за сезонно ползване в
ПИ ***при устройствени показатели, съвпадащи с устройствените показатели,
въведени от кмета на общината със заповед № 595/07.08.2007 година (лист 435 -
438).
С договор за покупко – продажба, оформен с нотариален
акт № 162/27.04.2008 година на помощник - нотариус при нотариус № 208 в
регистъра на Нотариалната камара, том XIX, рег. № 12602, дело № 3633 от 2008 година
настоящият жалбоподател „В.” ЕООД е придобил от „Белведере резорт” ООД процесния
ПИ ***по КК на град С.В. с площ 50 534 м² в местността „К.“ (лист 54 – 59
и 343 - 345).
На 14.12.2011 година главният архитект на община Н.,
„във връзка с постъпило искане по реда на чл. 124 ал. 2 от ЗУТ“ от неупоменат
субект и след като е разгледал „фактическото състояние на ПИ 11538.15.156, м. „К.“…
и приложените към молбата обстоятелства по собствеността на подателя на
същата“, е счел за законосъобразно допускане на изменение на ПУП за поземления
имот (лист 342).
На същата дата – 14.12.2011 година – заместник -
кметът на общината, от името на кмета (и след като се е запознал с молба от
28.11.2011 година от „В.“ ООД – неприложена по делото), е допуснал изработване
на изменение на ПУП за ПИ ***в местността „К.“, землището на град С.В.,
определен от него като „урбанизирана територия“ с начин на трайно ползване –
незастроен имот за жилищни нужди (лист 341).
На 21.12.2011 година – по повод заявление от
20.12.2011 година от „В.“ ООД и мотивираното предписание от 14.12.2011 година –
общинският ЕСУТ е разгледал проект за изменение на ПУП – ПЗ за ПИ 11538.15.156.
Установил е, че имотът попада в зона „Б“ по ЗУЧК и предложението за изменение
на устройствените му показатели е свързано със завишаването на част от тях:
Кплътност 30%, Кинт 1,5, максимална височина – 15 метра и минимално озеленяване 50 %.
ЕСУТ е приел, че „проектът отговаря на изискванията на ЗУТ“, а като го е приел,
е указал, че предвид промяната на инвестиционните намерения за имота следва да
се уведоми РИОСВ – Б.и „да се изпълнят процедурите по чл. 129 ал. 2 от ЗУТ“
(лист 339, 356 - 361).
С писмо изх. № 208/13.01.2012 година, адресирано до „В.“
ООД и до общинската администрация, директорът на РИОСВ – Б.е посочил, че ПИ ***попада
в регулационните граници на град С.В. и остава извън границите на защитена зона
„Е.“ за опазване на дивите птици, одобрена със заповед $ РД – 560/21.08.2009
година на министъра на околната среда и
водите. Директорът на РИОСВ е обявил, че при реализация на промените в ПУП
„няма вероятност от въздействия върху най – близко разположената защитена зона
„Е.“ от мрежа Натура 2000“., поради което „не следва да се провежда процедура
по реда на глава втора или трета от Наредбата за ОС“, съответно промените не
могат да бъдат отнесени към нито една от хипотезите на приложение № 1 и
приложение № 2 на ЗООС и не подлежат на регламентираните по глава шеста от ЗООС
процедури по преценяване на необходимостта от извършване на екологична оценка
или оценка на въздействие върху околната среда (лист 338).
На 18.01.2012 година със заповед № 7/18.01.2012 година
кметът на община Н. е одобрил изменение на подробния устройствен план в частта
му ПЗ за местността „К.“ за ПИ 11538.15.156, включващ промяна на устройствената
зона на имота от „Жм“ в „Жс“ и устройствени показатели, посочени в протокола на
ЕСУТ (лист 337 и 363).
На 27.11.2014 година главният архитект на община Н. е
издал три разрешения за строеж на „В.“ ЕООД в ПИ 11538.15.156.
С РС № 481/27.11.2014 година (РС 481) главният
архитект е разрешил на дружеството строеж „Жилищни сгради от 1 до 5 – I-ви етап“ със ЗП от 6 635,40
м² и РЗП 29 619,60 м², в това число пет подобекта:
- жилища сграда 1А и 1Б с два басейна;
- жилищна сграда 2А и 2Б с басейн;
- жилищна сграда 3;
- жилищна сграда 4А и 4Б с басейн;
- сграда 5 – паркинг под площад (лист 70).
С РС № 482/27.11.2014 година (РС 482) главният
архитект е разрешил на дружеството строеж „Жилищни сгради от 6 до 10 – II-ри етап“ със ЗП от 5136,50
м² и РЗП 29464,80 м², в това число пет подобекта:
- жилища сграда 6 с два басейна;
- жилищна сграда 7 с два басейна;
- жилищна сграда 8;
- жилищна сграда 9;
- сграда 10А – паркинг под площад Жилищна сграда 10Б с
басейн (лист 71).
С РС № 483/27.11.2014 година (РС 483) главният
архитект е разрешил на дружеството строеж „Жилищни сгради от 11 до 13 – III-ти етап“ със ЗП от 2234,50
м² и РЗП 8396,60 м², в това число три подобекта:
- жилища сграда 11;
- жилищна сграда 12;
- жилищна сграда 13 с басейн (лист 72).
Общо по трите разрешения за строеж главният архитект
на общината е разрешил на „В.“ ООД да застрои 14 006,40 м² от общата площ
на имота, т.е 27,78 % от общо
предвидените 30 % Кплътност по заповед № 7/18.01.2012 година, с която е изменен
ПУП на ПИ 11538.15.156.
На 16.12.2017 година с три протокола за откриване на
строителна площадка, определяне на строителна линия и ниво на строеж е
започнала реализацията на РС 481 – 483, като за всеки отделен строеж е
започната и отделна заповедна книга, заверена от лицето по чл. 158 ал. 2 от ЗУТ
– в случая от управителя на „Диалекс“ ЕООД (лист 73 – 87 и 88 - 96).
На 11.10.2019 година неизвестно лице, от името на „В.“
ЕООД е подало заявление за издаване на виза за проектиране по чл. 140 от ЗУТ на
„жилищни сгради и хотел“ за ПИ 11538.15.156. Към заявлението е приложена
декларация от името на „В.“ ЕООД до главния архитект на общината, подписана от
„упълномощен представител“ К. М., в която е направен отказ от издадените РС 481
– 483, предвид промяна в инвестиционните намерения на дружеството – „изграждане
в бъдеще на двуетажни къщички с разгърната застроена площ около 200 м²“,
които са „напълно несъвместими и несъответстващи на одобрените до момента
инвестиционни проекти“ (лист 405 - 406).
На 22.10.2019 година от главния архитект на община Н.
на „В.“ ЕООД е издадена скица с виза по чл. 140 от ЗУТ, която до края на
ноември 2019 година е съгласувана с експлоатационните дружества (лист 51).
На 27.11.2019 година със заявление, подадено от името
на „В.“ ЕООД е поискано съгласуването на приложени проекти за строеж на обект
„къща 2.3“ в ПИ 11538.15.156, комплексен доклад и съгласувателни писма от
експлоатационните дружества. В приложения комплексен доклад първоначално е
описано новопредвиденото застрояване на целия имот. Според това описание,
инвестиционният проект е част от бъдещ комплекс „В.Е.В.“, според чиито
генерален план в целия имот се предвижда изграждането на сгради на три етапа:
- първият етап, наречен „Източна жилищна група“,
предвижда свободно ниско застрояване на 36 къщи със ЗП 3 500 м² (РЗП 7 500
м²), вътрешна алейна мрежа с площ от 3 491 м², както и тротоари, алеи
и паркинги с обща площ от 2664 м². Т.е. общото застрояване на имота в този
етап възлиза на 9 655 м²;
- вторият етап, наречен „Западна жилищна група и
параклис“, предвижда свободно ниско застрояване на 29
къщи със ЗП 3 000 м² (РЗП 6 200 м²), вътрешна алейна мрежа с площ от
1 361 м², както и тротоари, алеи и паркинги с обща площ от 1 700 м².
Освен това, този етап предвижда свободно застрояване на 2 апартхотела, всеки с
височина 5 етажа и капацитет от 199 места със ЗП 2 200 м² (РЗП 9 995 м²), вътрешна
алейна мрежа 1 507 м², както и тротоари, алеи и паркинги – 188 м² Т.е. общото застрояване на имота в този етап
възлиза на 9 956 м²;
- третият етап, наречен „Южна жилищна група“,
предвижда свободно ниско застрояване на 43 къщи и трисекционен блок със ЗП 2
700 м² (РЗП 10 700 м²), вътрешна алейна мрежа с площ от 2 178
м². Т.е. общото застрояване на имота в този етап възлиза на 4 878 м².
Като цяло за ПИ 11538.15.156, описан като
„урбанизирана територия“ с представения генерален план, според комплексния
доклад, е предвидено застрояване на обща площ от 24 489 м², от които
застроената площ на сградите е 11 400 м². Към комплексния доклад са
представени и отделните части от инвестиционния проект за обект „къща 2.3“ (лист
27 – 28 и 98 - 297).
На 05.12.2019 година главният архитект на община Н. е издал
РС 317 за строителството на комплекс „В.Е.В.“, първи етап, 36 броя къщи,
подетап – къща 2.3 със ЗП 65,50 м² и РЗП 151 м². Това разрешение за
строеж е протестирано по настоящото дело (лист 2 – 20 и 23 - 24).
По делото са допуснати и приети основна и допълнителна
съдебно – геодезични експертизи, съдебно – техническа експертиза и съдебно –
екологична експертиза (лист 586 – 589, 624 – 625, 611 – 621, 641 – 677).
В експертизите на вещото лице – геодезист е
установено, че ПИ ***не попада в защитена зона „Е.“ с идентификационен код BG 0002043, но
попада частично в проектна защитена зона „Е. - И.“ с идентификационен код BG 0001004, а
къщата, чието построяване е разрешено с РС 317, попада в обхвата на защитена
зона „Е. - И.“.
След проучване на строителните граници на град С.В.,
от експерта, изготвил съдебно – техническата експертиза, е установено, че ПИ ***не
е в границите на населеното място, т.е. не е част от урбанизирана територия,
въпреки, че на имота с ПУП са определени устройствени показатели, позволяващи
застрояването му. Според вещото лице, с издаденото РС 317 се усвоява малка част
от ПИ и не се допуска несъответствие с предвижданията за имота. От този експерт
също е установено, че североизточната част на ПИ 11538.15.156, а и процесният
строеж, попадат в границите на защитена зона „Е. - И.“. Основната разлика между
строителството, разрешено с РС 481 – 483 и строителството, разрешено през 2019
година в имота, според вещото лице, е в категорията на строежите – предходно
разрешеното строителство е за обекти четвърта категория (средноетажно
застрояване), а понастоящем разрешеното строителство е за пета категория
(нискоетажни жилищни сгради).
От вещото лице – еколог е установено, по косвен път – с
оглед наблюдаваното от него значително увреждане (изсичане и опити за изкореняване на високостеблената
растителност) в ПИ 11538.15.156, че теренът, зает от имота, е част от доскоро
непрекъснат в разпространението си цялостен горски комплекс от космат дъб по южните
склонове на този дял от Стара планина (Еминската планина), предвид липсата на
характерни морфографски, климатични и биотонични особености (реки, езера,
скални разломи, вихрови ветрови потоци и др.), които да предположат прекъсване
в характера на изявата на природното местообитание „Източни гори от космат дъб“
код 1АА (категория „застрашено“, според Червената книга на Република България)
в границите на имота. Степента на
увреждане на природното местообитание е определена от експерта на III степен – т.е.
трудно (или невъзможно) възстановяване.
С решение № 802/04.12.2007 година на Министерски съвет
за приемане на списъка на защитените зони за опазване на дивите птици и на
списък на защитените зони за опазване на природните местообитания на дивата
флора и фауна (ДВ бр. 107/2007 година) е утвърдена първоначалната граница на бъдещата
защитена зона „Е. - И.“ код BG 0001004 (лист 495 стр. 2 - 497).
С решение № 660/01.11.2013 година на Министерски съвет
за изменение на списъци на защитени зони за опазване на природните
местообитания на дивата флора и фауна и за приемане на Списък на защитените
зони за опазване на природните местообитания на дивата
флора и фауна (ДВ. бр. 97/2013 година) е утвърдено увеличение на площта на бъдещата
защитена зона „Е. - И.“ код BG 0001004 в екологична мрежа Натура 2000 (лист 493
стр. 2).
Със заповед № РД – 1038/17.12.2020 година на министъра
на околната среда и водите е обявена защитена зона „Е. - И.“ с код BG 0001004, с
посочени землища, в които попада зоната, както и пълен опис на координатите и
координатен регистър на точките, които я очертават (ДВ. бр. 19/2021 година).
При така установената фактическа обстановка, съдът
прави следните правни изводи.
Компетентност и форма
Протестираното РС 317 е издадено от компетентен орган
– главния архитект на общината, по аргумент от чл. 148 ал. 2 от ЗУТ.
То съдържа всички реквизити по чл. 59 ал.2 от АПК,
затова съдът приема, че с издаването на протестирания административен акт
органът е спазил изискванията на форма на акта.
Процесуална законосъобразност
В производството пред главния архитект на общината не
са допуснати съществени процесуални нарушения. Инициатор на административния
процес е „В.“ ЕООД. РС 317 е издадено на името на дружеството.
Материална законосъобразност
Спорът по делото е налице ли е тежка материална
незаконосъобразност на РС 317 и ако е налице - в каква степен тя се отразява
върху правните последици, които разрешението поражда.
За да иска прогласяване на РС 317 за нищожно,
прокурорът е изложил две основни групи аргументи - за установени съществени
пороци при издаването му.
Първо, според прокурора, след като имотът попада в
обхвата на защитена зона, за инвестиционното намерение в него е следвало да
бъдат проведени процедури по ЗБР и по ЗООС – за установяване на степента на
въздействието му върху флората и фауната, въпреки последователните писмени
изявления на директора на РИОСВ – Б.през годините, че такива процедури не са
необходими.
Второ, според прокурора, при неотменени и действащи РС
481 – 483 за ПИ 11538.15.156, както и при липса на процедура в ЗУТ за отказ от
тях на лицето, в чиято полза са издадени, главният архитект на общината не е
разполагал с основание за утвърждаване на нов генерален план, нови
инвестиционни проекти и за издаване на ново РС, с което преурежда правните
последици от предходните стабилни административни актове.
В протеста се твърди, че съчетанието на двете групи
пороци е засегнало особено тежко издаденото РС 317, така че то е правно
нетърпимо, а това обуславя неговата нищожност.
Процесуалните представители на ответника и на
заинтересованата страна оспорват тези доводи. Според тях, разрешеното
строителство е в съответствие с предвижданията на ПУП за имота и не са налице
пороци, които водят до нищожност на административния акт. Поддържа се, че след
като в ЗУТ липсва изрична забрана, издаденото разрешение за строеж може да бъде
денонсирано от лицето, в чиято полза е издадено, когато инвестиционните му
намерения са така съществено променени, че е по – разумно за реализирането им
да бъдат изготвени нови инвестиционни проекти и издадено ново РС. Отделно се
заявява, че към датата на издаване на РС 317, предходно издадените РС 481 – 483
са загубили правното си действие, защото разрешените строежи не са били реализирани.
Оспорват се извадите на експерта – еколог, че в ПИ е засегнат тежко растителен
вид, определен за защитен от националното законодателство.
Между страните не е спорно, че обектът, чието
строителство е разрешено с РС 317 в ПИ 11538.15.156, не попада в защитена зона
„Е.“, но попада в защитена зона „Е. - И.“. Не се спори и че самият ПИ ***изначално
е попадал частично в обхвата на проекта за защитена зона „Е. - И.“ и то именно
в частта, за която е издадено РС 317.
По делото няма спор, че с издадените РС 481 – 483 от „В.“
ЕООД са използвани максимално възможностите за застрояване на ПИ, определени от
устройствените му показатели по действащия ПУП, а също така, че изпълнението на
строежите, разрешени с тези три акта, е започнало на 16.12.2017 година със
съставянето на трите протокола за откриване на строителна площадка, определяне
на строителна линия и ниво на строеж -
по един за всяко РС.
Разрешаването на настоящия спор изисква предварително
изясняване на същността на РС, като административен акт.
В теорията и практиката няма противоречие по тезата,
че РС е благоприятен административен
акт, защото с него на заявителя се разрешава да извърши строеж и - по правило –
това административно производство се инициира именно от крайния адресат на
акта.
Издаването на РС, обаче, е сложен фактически състав, в
който някои от елементите са с основно (конститутивно) значение, а някои имат
факултативен характер. Предназначението на РС е да установи, че са налице предвидените
в закона изисквания за извършването на качествен, сигурен и безопасен строеж,
който се осъществява на допустимо от закона място и в съответствие със
съвременните изисквания за строителство („Устройство на територията“, В. П.,
изд. „Сиби“, 2004 година).
Обичайно, производството по издаване на РС преминава
през две основни фази:
1. предварителна преценка по чл. 142 ал. 2 от ЗУТ на
идейния инвестиционен проект за съответствие с предвижданията на подробния
устройствен план, с правилата и нормативите по устройство на територията, с
изискванията към строежите, съгласно нормативните актове за функционалност,
транспортна достъпност, опазване на околната среда и здравната защита, както и
за взаимната съгласуваност между отделните части на проекта, и
2 съгласуване и одобряване на техническите или
работните инвестиционни проекти по реда на чл. 145 ал. 2 - 3 от ЗУТ от органа
по чл. 145 ал. 1 от ЗУТ.
Едва след успешното приключване на тези фази, гаранции
за законосъобразност на производството, органът по чл. 148 ал. 2 – 3 от ЗУТ
може да разреши строителство, чиито параметри безусловно са обвързани с
одобрените и съгласувани инвестиционни проекти, неразделна част от РС.
От изложеното дотук следва извод, че издаденото и
влязло в сила РС, освен че поражда благоприятни правни последици за адресата си,
има и още едно проявление – то има ограничителен
характер за адресата като го възпрепятства при реализиране на
строителството до границите, определени от закона, чрез органа – издател на
разрешението, защото всичко построено извън тях ще е незаконно и подлежащо на
премахване. При издаването на разрешението за строеж административният орган
дължи строго съблюдаване както на ограниченията, наложени от ПУП за имота и от
изискванията за безопасно строителство, така и на ограниченията, обусловени от
действието норми, свързани със закрилата на околната среда и на специалния
екологичен статус на имота, в който се разрешава строителството.
В конкретния казус, това не е направено, а са
предприети целенасочени действия за заобикаляне на ограниченията за
строителство, наложени от обстоятелството, че част от ПИ ***попада в обхвата на
проекта за защитена зона „Е. - И.“.
Невярно е твърдението, че РС 317 е издадено за имот,
представляващ „урбанизирана територия“, застъпено в преписката от лицето,
изготвило комплексния доклад по чл. 142 ал. 6 т. 2 от ЗУТ (напр. лист 39) и витиевато
поддържано от директорите на РИОСВ – Б.през годините (напр. лист 69 и 338),
обусловило – според тях - липса на каквато и да е необходимост от приложение на
процедурите по ЗООС.
Съгласно чл. 7 ал. 1 от ЗУТ, в редакцията му до и към
датата на издаване на РС 317, според основното им предназначение, определено с
концепциите и схемите за пространствено развитие и общите устройствени планове,
териториите в страната са: урбанизирани територии (населени места и селищни
образувания), земеделски територии, горски територии, защитени територии,
нарушени територии за възстановяване, територии, заети от води и водни обекти,
и територии на транспорта.
ПИ ***не е в границите на населено място, нито е
включен в селищно образувание, т.е. той не е част от „урбанизирана територия“
по смисъла на закона, нито - сам по себе си - представлява „урбанизирана територия“, въпреки че е „урбанизиран“, т.е. за него има приет
ПУП, определящ конкретни устройствени показатели.
Смисловата разлика между цитираните понятия е
същностна, защото подмяната на едното с другото удобно изважда съответния
поземлен имот (в случая ПИ ***с площ над 10 дка и обявено инвестиционно
намерение – ваканционно селище) от обхвата на т. 24 б. „а“ от приложение № 1 на
ЗООС, изискваща задължителна оценка на въздействието върху околната среда на
инвестиционното предложение на „В.“ ЕООД за строителство.
Съгласно т. 24 б. „а“ от приложение № 1 на ЗООС във
връзка с чл. 92 т. 1 от ЗООС, оценка на въздействието върху околната среда
задължително се извършва на инвестиционните предложения за строителство, в това
число ваканционни селища, хотелски комплекси извън урбанизирани територии с
обща площ над 10 дка и съоръжения към тях.
ПИ***е с площ над 10 дка. Издаденото в края на 2019
година РС 317 няма самостоятелен характер, а е част (подетап) от мащабно
инвестиционно предложение (генерален план) за десетки жилищни сгради – къщи,
алеи, паркинги и трисекционен блок, което следва да бъде осъществено в имот,
попадащ в проектозащитена зона „Е. - И.“.
Съгласно чл. 31 ал. 1 от ЗБР, планове, програми,
проекти и инвестиционни предложения, които не са непосредствено свързани или
необходими за управлението на защитените зони и които поотделно или във
взаимодействие с други планове, програми, проекти или инвестиционни предложения
могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, се
подлагат на оценка за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на съответната
защитена зона.
Нормата на чл.
31 ал. 2 от ЗБР императивно предписва извършването на оценка на инвестиционни
предложения както за защитени зони, които са обявени със заповед на министъра
по реда на чл. 12 ал. 6 от ЗБР, така и за защитени зони, които са проект, но
разгледани от Националния съвет по биологичното разнообразие или са включени в
списъка по чл. 10 ал. 3 от ЗБР за внасяне в Министерския съвет за приемане, или
включени в списъка по чл. 10 ал. 4 от ЗБР, обнародван в "Държавен вестник".
Проектозоната „Е. - И.“ е именно зона, включена в
списъка по чл. 10 ал. 4 от закона и към датата на започване на
административното производство, приключило с издаването на РС 317, за
инвестиционното намерение на „В.“ ЕООД по цялостното застрояване на имота,
съгласно приетия генерален план, директорът на РИОСВ – Б.е дължал извършването
на оценка по реда на ЗООС, но не го е направил.
В административните производства за разрешаване на
строителство в ПИ 11538.15.156, както при издаването на РС 481 – 483, така и
при издаването на протестираното РС 317, е направено позоваване на решение № БС
– 218-ЕО/2007 година на директора на РИОСВ – Б., с което той е решил да не се
извършва екологична оценка на план/програма „Подробен устройствен план – План
за регулация и застрояване за „Жилищно застрояване“ в поземлен имот №
11538.15.156“. Решението, обаче, няма за предмет инвестиционно предложение за
строителство, а има за предмет преценка на ПУП, който към 2019 година не е
действащ. През 2012 година ПУП за имота е изменен като устройствените му
показатели са завишени, спрямо съществувалите към 2007 година, т.е. тази
очевидна промяна и съответстващото изменение на параметрите на поисканото
застрояване през 2019 година обуславят приложението на чл. 92 т. 1 във връзка с
приложение № 1 от ЗООС и задължително извършване на оценка на въздействието
върху околната среда, а не заявления, че имотът не попада в защитена зона „Е.“
– за което не се спори (2012 година) или позоваване на неотносимата норма на
чл. 93 ал. 1 т. 2 от ЗООС (2019 година). Предписаното от закона не е сторено, а
в резултат от главния архитект на общината е допуснатото изключително грубо
нарушение на чл. 148 ал. 8 изр. 2 от ЗУТ, защото липсва базова предпоставка за
издаването на РС 317 – влязло в сила решение по ОВОС за частта от ПИ
11538.15.156, попадаща в проектозоната „Е. - И.“, на основание чл. 92 т. 1 от
ЗООС.
Отделно от изложеното дотук, съдът споделя втория
основен довод в протеста - че с издаването на РС 317 през 2019 година, като
подетап от строителството на етап I „Източна жилищна група“ в ПИ ***е
допуснато, без никакво правно или фактическо основание, издаването на
разрешение за строеж при условие, че за същия ПИ вече има издадени и действащи
разрешения, с които е предвидено строителство в максимално допустимите
възможности, предоставени от устройствените показатели, утвърдени с изменения
ПУП.
РС 481 – 483 са издадени на 27.11.2014 година и от
главния архитект на общината не са представени доказателства за датата на
уведомяване на адресата им за тяхното издаване, както и не са направени
твърдения от негова страна за този факт.
Строителството, разрешено с РС 481 – 483, е започнато от „В.“ ЕООД на 16.12.2017 година,
съгласно съставените протоколи по чл. 157 ал. 1 от ЗУТ и в тях като присъстващ
е вписан Янчо Недев Георгиев – „служител по чл. 223 ал. 2 от ЗУТ“ на Община Н.,
в съответствие с разпоредбата на чл. 7 ал. 3 т. 2 б. „а“ от Наредба №
3/31.07.2003 година за съставяне на актове и протоколи по време на
строителството, издадена от министъра на регионалното развитие и
благоустройството. Георгиев се е подписал и в трите протокола. От цитирания
факт, съдът прави извод, че към 16.12.2017 година не са изминали повече от три
години от влизане в сила на трите разрешения за строеж, защото именно
присъствието на служителя Георгиев в протоколите удостоверява, че началото на
строителството е законосъобразно, т.е. не е настъпило прекратителното условие
на чл. 153 ал. 2 т. 1 от ЗУТ и към този момент РС 481 – 483 не са загубили
правното си действие.
Процесното РС 317 е издадено на 05.12.2019 година,
когато не е настъпило и условието по чл. 153 ал. 2 т. 2 от ЗУТ, защото от
датата на започване на строителството по РС 481 – 483 не са изминали 5 (пет)
години.
Така, на 05.12.2019 година, наред с действащите РС 481
– 483 (предвиждащи застрояване до максимума по устройствени показатели),
главният архитект на община Н. е издал – за същия ПИ ***– още няколко
разрешения за строеж, едно от които е РС 317, без да са налице каквито и да е
правни и фактически основания за това.
В ЗУТ няма процедура по „отказ“ на адресата от
издаденото му РС, представляващо едновременно благоприятен и ограничаващ
административен акт. Такава процедура няма, по принцип, в административния
процес, в който господства властническият
метод на регулиране на правоотношенията, защото дори т. нар. благоприятни
административни актове са едностранни властнически
волеизявления на административните органи (имащи надмощно положение в правоотношението),
които, влезли в сила, не подлежат на
самостоятелна отмяна или оттегляне, дори по молба на своя адресат. Този базисен
принцип на административния процес е израз на разбирането за стабилност на
административния акт, за непререшаемост на въпроса, който е решен, и изобщо -
за предвидимост в действията на административните органи. Разрешението за
строеж по ЗУТ не е административен договор и за него не съществува правна
възможност за „денонсиране“ от главния архитект на общината по искане на адресата.
Съдът не споделя тезата на заинтересованата страна „В.“
ЕООД, че след като в ЗУТ няма забрана и тя се е отказала с декларация от
изпълнението на РС 481 - 483, главният архитект на общината има право да издаде
нови разрешения за строеж. На първо място, към датата на издаване на РС 317
вече издадените РС 481 – 483 все още са действали и главният архитект на
общината не се е произнесъл изрично по тяхното правно действие. Не е и можел.
Неговото мълчание, а още повече – издаването на нови разрешения (едно от които
е и РС 317), не е равнозначно на волеизявление, с което е „прекратено
действието“ на влезлите в сила РС 481 – 483. Теорията на административното
право и процес не познава законосъобразно мълчаливо преуреждне на стабилни
административни права и задължения (не че не е възможно да бъде открита съдебна
практика в обратната насока). В административното право не действа основния
принцип в гражданското право „разрешено е всичко, което не е забранено“, а
действа принципа на строго императивното (ограничителното) регулиране на
правните възможности, с които разполагат гражданите и организациите, като
инициатори на административни производства, в това число и проверка на
допустимостта на исканията им. След като в ЗУТ не е предвидена правна
възможност за „денонсиране“ на влязло в сила разрешение за строеж, главният
архитект на общината няма каквото и да е юридическо основание да преурежда
мълчаливо правата и задълженията, възникнали от него, докато продължава
правното действие на това разрешение, с изключение на изрично предвидените
случаи по чл. 154 ал. 5 от ЗУТ. Настоящият случай, обаче, не е сред тях. Налице
е „дописване“ на закона от главния архитект на общината, а резултатът от този
„творчески подход“ (освен принос в теорията) е издаването, без каквото и да е
правно основание, на РС 317, с което се преуреждат част от правните последици на
действалите към момента стабилни административни актове – РС 481 – 483.
На практика, с издаването на РС 317 и сходните му за
първия етап от строителството на комплекс „В.Е.В.“ главният архитект на община Н.
грубо е нарушил предвижданията на ПУП за ПИ ***като е
създал фактическа, а не правна, възможност за едновременното му застрояване със
сградите, предвидени по РС 481 – 483 от 2014 година и със сградите по РС 317 (и
другите) от 2019 година, т.е. налице е съществено отклонение от одобрения
инвестиционен проект, с което са нарушени изискванията на действащия ПУП по
смисъла на чл. 152 ал. 2 т. 1 от ЗУТ.
По тези мотиви РС 317 е нищожно, а протестът е
основателен.
За пълнота на изложението, настоящият съдебен състав
счита за необходимо да посочи, че в АдмС – Б.има образувани няколко
административни дела по казуси, сходни с процесния – адм. д. № 1277 - 1282/2020
година. В идентични решения по тях протестите на прокурора са отхвърлени. Към
настоящия момент, по три от решенията на АдмС – Б.има и актове на ВАС – решения
по адм.д. 3176/2021 година, по адм. д. № 3704/2021 година и по адм. д. №
4019/2021 година на Второ отделение, с които първоинстанционните съдебни актове
са оставени в сила, т.е. засега е налице еднопосочна практика на ВАС. В нея са
обсъдени доводите на прокурора за правната нетърпимост на нарушенията на
екологичното законодателство при издаването на разрешенията за строеж и е
прието, че дори да има такива, те не са от категорията на нарушенията, водещи
до нищожност. В тази съдебна практика, обаче, не е обсъден вторият основен
довод на прокурора за нищожност на издадените разрешения за строеж, а той е
свързан със засягането на базисни принципи на административното право, по чието
действие Върховен административен съд (засега) дължи отговор.
Основателността на протеста, обуславя и основателност
на своевременно направеното искане от прокурора за присъждане на разноски в
процеса. От прокурора са представени доказателства за разноски - внесени
депозити за вещи лица в общ размер 750 (седемстотин и петдесет) лева, които
следва да бъдат понесени от Община Н. – юридическото лице, в чиято структура е
ответника по делото (лист 483 и 638 - 639).
Затова, на основание чл. 172
ал. 2 от АПК, във връзка с чл. 215 ал. 1 от ЗУТ, съдът
Р Е Ш И
ПРОГЛАСЯВА нищожността на разрешение
за строеж № 317/05.12.2019 година, издадено от главния архитект на Община Н..
ОСЪЖДА Община Н. за заплати на
Прокуратурата на Република България сумата от 750 (седемстотин и петдесет) лева
– разноски по делото.
Решението
подлежи на обжалване или протест пред Върховен административен съд в 14 –
дневен срок от получаването му.
СЪДИЯ: