№ 589
гр. София, 17.02.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
СОФИЙСКИ РАЙОНЕН СЪД, 112-ТИ СЪСТАВ, в закрито заседание
на седемнадесети февруари през две хиляди двадесет и втора година в
следния състав:
Председател:НИКОЛАЙ М. УРУМОВ
като разгледа докладваното от НИКОЛАЙ М. УРУМОВ Административно
наказателно дело № 20211110212531 по описа за 2021 година
Производството е по реда на чл. 59 и следващите от ЗАНН.
Обжалвано е наказателно постановление № СО-ЗЗ-Е-21-04-
157/03.08.2021 г., издадено от кмета на Столична община Й.Ф., с което на
основание чл. 53 и чл. 24 от ЗАНН, вр чл. 209а, ал. 4 от Закона за здравето, за
извършено нарушение на чл. 209а, ал. 1 от Закона за здравето, вр. т. I, 25 от
Заповед РД-01-220/08.04.2021 г., вр. т. I, 7 от заповед РД-01-51/26.01.2021 г.
на министъра на здравеопазването, на ЕМ. ИВ. Ч., с ЕГН **********, е
наложено административно наказание „глоба”, в размер на 300 лева.
В жалбата се излагат твърдения против обжалвания акт. Твърди се, че не
е налице виновно извършено нарушение. Иска се отмяна на наказателното
постановление и претендира разноски.
В съдебното заседание жалбоподателят не се явява и не се представлява.
Въззиваемата страна, редовно уведомена, се представлява в съдебното
заседание от юрк. Каменова, която в пледоарията си по същество иска от съда
да постанови решение, с което да потвърди издаденото наказателно
постановление, доколкото били установени по безспорен начин нарушителят
и неговата вина. Претендира разноски.
Съдът, след като обсъди доводите на страните и събрания по делото
доказателствен материал, счита за установено от фактическа страна
следното:
На 17.04.2021 г., в гр. София, свидетелката С. и колегата й Н.Н. се
движили по бул. „****“, като намирайки се пред сладкарница „Папая“,
1
находяща се на № 24А, установили, че в обекта работят три служителки,
които не носили предпазна маска за лице, които да покриват носа и устата, а
се намирали на закрито обществено място и обслужвали клиенти на обекта.
Тогава служителите на столичната община влезли в обекта и съставили
АУАН на всяка от служителките, една от които била жалбоподателката Е.Ч..
С АУАН била ангажирана административнонаказателната отговорност на
лицето за извършено нарушение № 209а, ал. 1 от ЗЗ. След съставянето на
АУАН същият й бил връчен на място срещу подпис.
На базата на съставения акт АНО е издал обжалваното НП № СО-ЗЗ-Е-
21-04-157/03.08.2021 г., издадено от кмета на Столична община Й.Ф., с което
на основание чл. 53 и чл. 24 от ЗАНН, вр чл. 209а, ал. 4 от Закона за здравето,
за извършено нарушение на чл. 209а, ал. 1 от Закона за здравето, вр. т. I, 25 от
Заповед РД-01-220/08.04.2021 г., вр. т. I, 7 от заповед РД-01-51/26.01.2021 г.
на министъра на здравеопазването, на ЕМ. ИВ. Ч., с ЕГН **********, е
наложено административно наказание „глоба”, в размер на 300 лева.
Възприетата фактическа обстановка кореспондира със събраните във
фазата на съдебното следствие на настоящото производство гласни
доказателствени средства и писмени доказателства.
Съдът кредитира показанията на свидетеля С., като непротиворечиви и
логични. Същите се подкрепят от останалия събран по делото доказателствен
материал, поради което съдът следва да дари с доверие показанията на
свидетеля.
При така установената фактическа обстановка съдът намира от
правна страна следното:
Жалбата е подадена в законоустановения срок, от процесуално
легитимиран субект и е процесуално допустима. Разгледана по същество тя е
основателна.
При разглеждане на дела по оспорени НП районният съд е винаги
инстанция по същество – чл. 63, ал. 1 от ЗАНН. Това означава, че следва да
провери законността, т.е. дали правилно е приложен както процесуалният,
така и материалният закон, независимо от основанията, посочени от
жалбоподателя – арг. от чл. 314, ал. 1 от НПК, вр. чл. 84 от ЗАНН. В
изпълнение на това си правомощие (право и задължение) съдът служебно
констатира, че във воденото административнонаказателно производство са
допуснати нарушения на материалния закон, които обуславят отмяната на
издаденото НП. От друга страна, съдът констатира и наличие на процесуални
нарушения, които също сами по себе си са достатъчно и задължително
основание НП да бъде отменено.
Най-напред, съдът следва да изясни някои принципни правни
положения, без изясняването на които делото не може да бъде решено
2
правилно.
На първо място, следва да се изясни какъв по характер административен
акт е заповед № РД-01-220/08.04.2021 г. на министъра на здравеопазването.
Административните актове биват общи, нормативни и индивидуални. Без
всякакво съмнение, в случая не може да се говори за индивидуален
административен акт, поради което съдът няма да посочва теоретични правни
положения по отношение на индивидуалния административен акт. Спорът в
доктрината и съдебната практика е дали този акт (заповедта) е общ или
нормативен по своята природа.
В Административно-процесуалния кодекс се съдържа легална дефиниция
за тези понятия, като според нормата на чл. 65 АПК общи са
административните актове с еднократно правно действие, с които се създават
права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или
законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат
такива актове.
Въпросната заповед не е общ административен акт, като аргументите
на този съд са следните:
Като вид административни актове, общите административни актове
носят характерните белези на административните актове въобще, отразяват
същевременно и отличителни черти в съдържанието на изпълнително-
разпоредителната дейност на административните органи. Правната теория
константно характеризира ОАА като властническо волеизявление на орган на
държавно управление или на друг овластен за това орган или организация,
издадено въз основа, в изпълнение и в рамките на закона, което едностранно
предизвиква правни последици в сферата на изпълнителната дейност и при
необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на
държавната принуда. Общият административен акт има и специфични
характеристики, които го отличават от другите административни актове –
това са еднократното правно действие и неопределен брой лица, към които е
насочен актът. Еднократното правно действие не бива да се сравнява с
изчерпването на задължителната сила на акта или пък да се оценява с оглед
определен период на действие. Достатъчно е да възникнат правните
последици от общия административен акт, за да може да се счита, че е
осъществено дефинитивното еднократно правно действие. Това еднократно
действие е свързано с конкретната фактическа обстановка в обективната
действителност, спрямо която е насочено властническото въздействие на
компетентния орган. Правилата за поведение, които се съдържат в общите
административни актове не са правни норми, именно поради това, че им
липсва степента на абстракция в уреждане на обществени отношения.
Неопределеността на броя адресати е критерий, който лесно
разграничава общите от индивидуалните административни актове. Същият
този критерий, обаче, е проблемът при разграничаването на общите от
нормативните административни актове. Еднократното правно действие на
3
общите административни актове може да се проявява по различен начин –
чрез осъществяване на определено действие, чрез изтичането на определен
срок, през който се осъществяват множество действия по изпълнението на
акта. Същественото при определянето на общите административни
актове като еднократно правно действащи актове е това, че те
еднократно пораждат правни последици. И именно тук е разделителната
линия между общите и нормативните административни актове –
нормативните пораждат правни последици винаги при възникването на
фактите и обстоятелствата от хипотезата, независимо колко пъти ще се
проявят тези факти и обстоятелства в обективната действителност, докато
общите нормативни актове пораждат правните последици еднократно, като с
тях се изпълнява диспозитивът на правната норма. Правилата за поведение
в общите административни актове не са правни норми, те не разполагат
с хипотеза, тъй като издаването на общите административни актове става при
наличието на фактите и обстоятелствата от хипотезите на приложимите
правни норми.
Тук е мястото да се посочи, че нормата на чл. 63, ал. 11 от ЗЗ изрично е
посочила, че Заповедите са общи административни актове, които се издават
по реда на чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс, публикуват се на
интернет страницата на Министерството на здравеопазването, съответно на
интернет страницата на регионалната здравна инспекция и подлежат на
предварително изпълнение.
Съдът обаче, при приложението на тази разпоредба отбелязва, че следва
да се държи сметка преди всичко за факта, че е налице колизия с норма в
АПК, който е дал критериите за това що е то общ административен акт и
нормативен административен акт, като легално е дефинирал понятията.
Логическият извод, който се налага от горните съждения е, че въпросната
заповед има не еднократно, а многократно действие, че разпоредбите й имат
нормативен характер, а не са издадени за прилагане на нормативни
разпоредби, поради което този състав на съда, приема, че в случая иде реч за
нормативен административен акт, а не за общ.
Този състав на съда намира, че норма от общ административен акт
не може да попълва бланкетна разпоредба на законов текст, с който се
санкционира поведението на даден субект по наказателен или
административно-наказателен път, защото бланкетна законова норма
може да бъде попълнена само с разпоредба, която има нормативен
характер и която въвежда задължително правило за поведение по
отношение неограничен и неопределен кръг субекти. А това означава, че
не може да се посочва като нарушена разпоредба от общ административен
акт, което от своя страна да послужи за основание за налагане на
административно наказание, или углавно такова, на което и да е лице.
Защо съставът на съда намира, че в случая иде реч за нормативен
4
административен акт:
Легалната дефициния за нормативен административен акт пък се
съдържа в чл. 75 от АПК, която гласи: нормативните административни
актове са подзаконови административни актове, които съдържат
административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен
брой адресати и имат многократно правно действие.
Този съдебен състав е на мнение, че издадената заповед от министъра на
здравеопазването има характер на нормативен административен акт, тъй като
са налице всички изисквания на закона, за да бъде тя определена като НАА,
независимо от нейното заглавие. Най-напред, съдът намира, че тази заповед е
подзаконов нормативен акт, защото се издава на базата на законова
разпоредба и във връзка с приложението на последната, а именно нормата на
чл. 63, ал. 4 и 11 и чл. 63в от Закона за здравето. Освен това, разпоредбите на
тази заповед имат нормативен характер, защото създават правило за
поведение за адресатите на издадената заповед. Видно от съдържанието на
заповедта, тя се отнася до неограничен и неопределен кръг субекти, защото с
нея се въвеждат противоепидемични мерки по отношение на всички членове
на обществото, а актът действа на територията на цялата страна, без
ограничение по място и относно кръга на лицата, срещу които се прилага.
Накрая следва да се посочи, че разпоредбите на заповедта имат многократно
правно действие, защото са уредени отношения, които действат за ограничен
период (по време на извънредното положение), но не еднократно, а с
въпросната заповед се създава задължение за всички субекти непрекъснато да
спазват противоепидемичните изисквания и мерки. Ето защо, съдебният
състав намира, че е налице и последното изискване на закона.
Съдът обаче намира, че този нормативен акт не е породил своето
правно действие, защото не е обнародван в Държавен вестник, така
както изисква нормата на чл. 78, ал. 2 от АПК и нормата на чл. 5, ал. 5 от
Конституцията на Република България. Т.е. съдът намира, че не е
завършен фактическият състав по приемането на този нормативен акт,
за да се превърне той в задължителен за всички субекти на територията
на страната. Иначе казано, този нормативен акт не може да се прилага от
правораздавателните органи и неговите разпоредби не могат да служат
за въвеждане на права и задължения за гражданите, нито за
санкциониране на поведението на последните при установено поведение,
несъответстващо на предписаното от нормите на заповедта.
Съставът на съда намира, че и в двата случая НП е за отмяна, защото ако
от една страна се приеме, че заповедта на министъра е общ административен
акт, то следва, че нормите на тази заповед не могат да попълват бланкета на
чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ, защото са норми от общ административен акт, като
съображенията за това бяха изложени по-горе. От друга страна, съдът счита,
че имайки характер на нормативен административен акт, нормите на
процесната заповед също в случая не могат да послужат за попълване на
5
бланкетната норма на закона, защото въпросният нормативен
административен акт не е обнародван в Държавен вестник. Липсата на
обнародването, както бе посочено горе подробно, води след себе си като
правна последица неприлагането на практика на въпросния акт.
В случая лошата законодателна техника и пълното неразбиране на
нормотворческия процес от страна на изпълнителната власт, поставят съда в
ситуация, в която, по време на световна пандемия от заразна болест, носеща
смъртни случаи, да избира между върховенството на правото и спазването на
противоепидемични мерки, които са въведени по начин и с акт, нарушаващ
основни правни принципи на процеса по създаването на нормативни
административни актове. Разбира се, че без всякакво съмнение, съдебният
състав ще избере да приложи закона, защото в правова държава като
Република България, върховенството на правото стои над всички останали
принципи и цялото общество, включително и държавните институции, и
органите на изпълнителната власт, следва да бъде ръководено от принципите
на правовата държава и по-специално от върховенството на правото,
включително при създаването на законови и подзаконови нормативни актове.
Независимо от изложеното по-горе, а именно, че неносенето на маска,
според сега действащата правна рамка, не представлява административно
нарушение, съдебният състав намира, че решението на съда не следва да се
тълкува в смисъл, че предпазна маска за лице не следва да бъде използвана, а
точно обратното, гражданите следва да спазват противоепидемичните мерки,
въведени от изпълнителната власт, макар те да имат препоръчителен
характер, защото това е в техен и обществен интерес, макар и да не могат да
бъдат принудени чрез административни санкции да го сторят принудително.
Всички тези съображения водят съда до единствения извод, че НП е
незаконосъобразно, а законовият текст на нормата на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ към
настоящият е мъртво роден, защото не съществува нормативен
административен акт, който да попълва неговото бланкетно съдържание, а без
да е налице такава разпоредба от НАА, нормата на закона не може да се
прилага на практика.
На следващо място следва да се посочи, че е налице още едно основание
за отмяна на наказателното постановление, защото в Закона за здравето има
правна норма (чл. 209а), която предвижда налагане на санкция, но същата не
определя вида на нарушенията, подлежащи на санкциониране, а препраща
към заповеди на министъра на здравеопазването. Законът за
административните нарушения и наказания обаче не допуска налагане
на санкции, ако видът на нарушението не е определен със закон или
подзаконов нормативен акт. Тъй като заповедите на здравния министър не
са такива (защото не са обнародвани), то и налаганите на санкции са в
нарушение на закона.
Така мотивиран и на основание чл. 63, ал. 2, т. 1 от ЗАНН, съдът
6
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Наказателно постановление № СО-ЗЗ-Е-21-04-
157/03.08.2021 г., издадено от кмета на Столична община Й.Ф., с което на
основание чл. 53 и чл. 24 от ЗАНН, вр чл. 209а, ал. 4 от Закона за здравето, за
извършено нарушение на чл. 209а, ал. 1 от Закона за здравето, вр. т. I, 25 от
Заповед РД-01-220/08.04.2021 г., вр. т. I, 7 от заповед РД-01-51/26.01.2021 г.
на министъра на здравеопазването, на ЕМ. ИВ. Ч., с ЕГН **********, е
наложено административно наказание „глоба”, в размер на 300 лева, като
НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНО.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба пред
Административен съд София – град, в 14-дневен срок от съобщението за
изготвянето му до страните.
Съдия при Софийски районен съд: _______________________
7