Р Е Ш
Е Н И Е № 339
гр.Стара Загора, 18.10.2019г.
В И М Е Т О Н А Н
А Р О Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на деветнадесети септември
през две хиляди и деветнадесета година, в състав:
Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА
Членове: МИХАИЛ РУСЕВ
СТИЛИЯН МАНОЛОВ
при секретар Ива Атанасова
и с участието на
прокурора Румен Арабаджиков
като разгледа
докладваното от съдия СТИЛИЯН МАНОЛОВ административно дело №320 по описа за 2019г.,
за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по чл.185 и следващите от Административнопроцесуалния
кодекс.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна
прокуратура Стара Загора, с който е оспорена разпоредбата на чл.11, ал.1 от
Наредба за управление на земи от общинския поземлен фонд на Община Павел баня, приета
с Решение №448 Протокол № 36/15.04.2010г., изменена и допълнена с решение №
846, протокол 45/25.04.2019г. на Общински съвет – Павел баня. В протеста са
изложени съображения, че съгласно чл.15, ал.1 от ЗНА общинската
наредба като нормативен акт трябва да съответства на нормативните разрешения от
по-висока степен, в конкретния случай на оправомощаващи разпоредби на
Конституцията на Р.България и на Закон за арендата в земеделието (ЗОС). Сочи
се, че в Наредбата трябва да се третират същите разрешения, само и единствено в
рамките на допустимите граници, определени от по-висшия нормативен акт, като
детайлизират неговото приложение, като в тази насока е рамката на чл.76, ал.3
от АПК и правилото на чл.8 от ЗНА. Счита се, че текста на чл.11, ал.1 от
Наредба за управление на земи от общинския поземлен фонд на община Павел баня,
в частта относно регламентирането на минимален и максимален срок на договора за
аренда на общински земи е незаконосъобразен и противоречи на разпоредби от ЗАЗ.
Обосновава се, че незаконосъобразността е безусловна, предвид разпоредбата на
чл.4, ал.1 от ЗАЗ - минималният срок на договора за аренда е пет стопански
години. Граматически тълкуван, законовият текст показва, че договорът за аренда
не може да се сключи за срок, по-кратък от 5 /стопански/ години, а ограничение
за максимален срок не се поставя. Излагат се доводи, че в разпоредбите на чл.28,
ал.2 и ал.3 от ЗАЗ се съдържат допълнителни правни аргументи, от които е
несъмнено, че договорът за аренда, включително и за общинските земеделски земи,
може да се сключи пожизнено, т.е. не е обвързан с максимален срок. Затова
ограничението, въведено в подзаконовият акт е незаконосъобразно. Поради изложените в протеста съображения се иска
отмяната на чл.11, ал.1 от Наредба за управление на земи от общинския поземлен
фонд на Община Павел баня.
Ответникът – Общински съвет Павел баня, редовно и
своевременно призован не се явява, нито се представлява по делото, не взема
отношение по основателността на протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура Стара Загора пледира,
че протестът е основателен и следва да бъде уважен. Претендира направените по
делото разноски – такса за обнародване на съобщение в ДВ по реда на чл.188, вр.
с чл181, ал.1 от АПК в размер на 20лв.
Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на
чл.181
във връзка с чл.188 от АПК
в ДВ, бр.46 от 11.06.2019г. (л.33). По
делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2
от АПК.
Въз основа на доказателствата, събрани в хода на производството съдът
намира за установено следното от фактическа
страна:
Наредба за управление на земи от общинския поземлен фонд
на Община Павел баня е приета с Решение №448 Протокол
№ 36 /15.04.2010г. (http://pavelbanya.bg/modules/news/article.php?storyid=217).
Съгласно §3 от Преходните и заключителни разпоредби Наредбата влиза в сила в
деня на приемането й.
Към момента на подаване на протеста на прокурор от
Окръжна прокуратура Стара Загора (22.04.2019г.) чл.11, ал.1 от Наредба за
управление на земи от общинския поземлен фонд на Община Павел баня има следното
съдържание: Срокът за отдаване под аренда
на свободните земи от ОПФ е от 4 до 25 години за:
1. земите от ОПФ с трайни насаждения;
2. земите, отдадени за възстановяване на трайни
насаждения;
3. земите, отдадени под аренда за дългосрочно
инвестиране - създаване на масиви с трайни насаждения“.
Наредбата е изменена и допълнена с
решение № 846, протокол 45/25.04.2019г. на Общински съвет – Павел баня. С това
решение са изменени и отменени различни нейни разпоредби, между които и чл.11,
ал.1 от Наредбата, които е изменен както следва: Срокът за отдаване под аренда на свободните земи от ОПФ е от 5 до 25
години за:
1. земите от ОПФ с трайни насаждения;
2. земите, отдадени за възстановяване на трайни
насаждения;
3. земите, отдадени под аренда за дългосрочно
инвестиране - създаване на масиви с трайни насаждения“.
Съдът, след като обсъди доводите на страните и след като провери служебно
за наличие на всички основания, измежду посочените в чл.146,
във вр. с чл.196 от АПК,
за прогласяване нищожност, както и всички законови основания за отмяната на
оспорения подзаконов административен акт, вкл. и неупоменати от страните,
приема от правна страна следното:
След подаване на протеста на прокурор от Окръжна прокуратура
Стара Загора, по делото е постъпило Решение №846 по протокол №846/25.04.2019г.
на Общински съвет Павел баня, с което разпоредбата на чл.11, ал.1 от Наредбата
със съдържание: Срокът
за отдаване под аренда на свободните земи от ОПФ е от 4 до 25 години
за: 1.
земите от ОПФ с трайни насаждения; 2. земите, отдадени за възстановяване на
трайни насаждения; 3. земите, отдадени под аренда за дългосрочно
инвестиране - създаване на масиви с трайни насаждения“, е изменен както
следва: Срокът
за отдаване под аренда на свободните земи от ОПФ е от 5 до 25 години
за: 1.
земите от ОПФ с трайни насаждения; 2. земите, отдадени за възстановяване на
трайни насаждения; 3. земите, отдадени под аренда за дългосрочно
инвестиране - създаване на масиви с трайни насаждения“. В този
смисъл съдът намира, че е налице частично оттегляне на оспорения
административен акт, което касае минималния срок за отдаване под аренда на свободните
земи от ОПФ. Изменението на оспорената
разпоредба е направено с решение, прието на 25.04.2019г., т.е. преди първото по
делото заседание. Съгласно разпоредбите на чл.156, ал.1 и ал.2 от АПК (приложими
на основание чл.196 от АПК), при всяко положение на делото със съгласието на
останалите ответници административният орган може да оттегли изцяло или
частично оспорения акт, като за оттегляне на акта след първото по делото
заседание е необходимо съгласието и на оспорващия. При тези данни съдът намира,
че са налице предпоставките на чл.159, т.3
от АПК (приложим по силата на препращащата норма на чл.196 от АПК), за оставяне
на протеста без разглеждане по отношение на разпоредбата на чл.11, ал.1 от
Наредбата в частта, касаеща минималния срок за отдаване под аренда на
свободните земи от ОПФ и прекратяване на производството в тази му част.
В останалата част, по отношение на определения с чл.11,
ал.1 от Наредбата максимален срок за отдаване на свободните земи от ОПФ, протестът е допустим. Същият е подаден от
прокурор, който орган съгласно чл.186, ал.2 от АПК разполага с правомощието да
оспори разпоредби от подзаконов нормативен акт, каквато е оспорената разпоредба
от Наредба за управление на земи от общинския поземлен фонд на Община Павел
баня приета с Решение №448 по Протокол № 36/15.04.2010г. Оспорването не е ограничено със срок (чл.187,
ал.1 от АПК).
Разгледан по същество, в допустимата му част протестът е
основателен.
Наредба за управление на земи от общинския поземлен фонд на Община Павел баня има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 АПК, отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Общинският съвет
като орган на местно самоуправление на територията на Община Павел баня, решава
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По силата на законовата делегация, предвидена в чл.8 от
Закона за нормативните актове, чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.76, ал.3 от АПК на
общинските съвети е предоставено да издават, изменят и допълват нормативни
актове, включително наредби, с които да уреждат съобразно нормативните актове
от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В
този смисъл Наредбата е издадена от компетентен орган. Решение №448, взето по
протокол №36 от 15.04.2010г. на ОбС Павел баня, с което тази наредба е приета,
е валидно взето от колективния орган, при наличие на изискуемите кворум и
мнозинство – с гласували „за“ приемането му 16 общински съветника, от общо 17
мандата. Спазена е и предвидената в закона форма.
В раздел ІІІ, глава пета, дял втори от АПК е предвиден
реда за издаване на нормативни административни актове, като съгласно чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като
обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В
чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане на ЗНА за неуредените
въпроси. Следователно при приемането на нормативни административни актове
общинските съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно правилата и
изискванията, регламентирани в ЗНА, а именно чл.26 – 28 от този закон. Според
чл.26. ал.1 от ЗНА (редакция ДВ бр.46/2007г. действала към 2010г.) изработването на
проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според ал.2 – преди
внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния
орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на
съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта. Според чл.28 от ЗНА (ред.ДВ бр.46 от 2007г.) проектът на
нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за
обсъждане и приемане от компетентния орган
(ал.1), като мотивите, съответно
докладът, съдържат: 1.причините, които налагат приемането; 2. целите, които се
поставят; 3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на
новата уредба; 4.очакваните резултати от
прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие
с правото на Европейския съюз (ал.2). Според ал.3 на чл.28 проект на нормативен акт, към който не са
приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се
обсъжда от компетентния орган.
В разглеждания случай, в хода
на съдебното производство ответника е задължен да представи цялата
административна преписка по приемане на оспорения акт, както и данни за
спазване изискванията на ЗНА в относимата редакция, към датата на приемане на акта.
Но по делото не са представени доказателства, че проектът на Наредбата, която
съдържа оспорената разпоредба на чл.11, ал.1 от Наредбата за управление на земи
от общинския поземлен фонд на Община Павел баня, е бил обявен на
интернет-страницата на общината. Това сочи, че при приемането й не е била
предоставена възможност на заинтересованите лица да представят предложения и/или
становища (чл.77 от АПК), нарушени са били принципите на откритост и
съгласуваност, предвидени в чл.26, ал.1 и изискванията на чл.26, ал.2 от ЗНА,
вр. с чл.80 АПК.
На следващо място, не са представени доказателства, че са
надлежно изпълнени изискванията на
чл.28, ал.2 от ЗНА, вр. с чл.80 от АПК за прилагане на мотиви, съответно доклад
преди приемането на Решение №448, взето по протокол №36 от 15.04.2010г. на ОбС Павел
баня. Липсата на доказателства за спазването на
изискванията на чл.26 и чл.28 от ЗНА сочи за допуснати съществени нарушения
при приемане на Наредбата, които са основание за отмяната й в оспорената част
на основание чл.146, т.3
от АПК, приложим по силата на чл.196 от АПК.
При преценка съответствието на оспорената разпоредба с
материалния закон към момента на постановяване на съдебния акт (чл.192а от АПК), съдът съобрази следното:
Оспорената разпоредба на чл.11, ал.1 от Наредба за управление
на земи от общинския поземлен фонд на Община Павел баня, след изменението й с Решение №846, прието на заседание на общински съвет от
25.04.2019г. по Протокол №45 от 25.04.2019г. има следното съдържание:
Срокът
за отдаване под аренда на свободните земи от ОПФ е от 5 до 25 години за:
1. земите от ОПФ с трайни насаждения;
2. земите, отдадени за възстановяване
на трайни насаждения;
3. земите, отдадени под аренда за
дългосрочно инвестиране - създаване на
масиви с трайни насаждения.
Същевременно
относимите към отдаване под аренда на земи от общинския фонд законови правила не
съдържат максимален срок за сключване на такъв договор. Нормите на чл.24а, ал.5
– ал.10 от
ЗСПЗЗ регламентират реда за отдаване под наем или аренда на земите
от общинския поземлен фонд, като в чл.24а, ал.5
от ЗСПЗЗ е посочено, че отдаването
на земите от общинския поземлен фонд, с изключение на пасищата, мерите и
ливадите по ал.6, т.4, под наем или аренда се извършва чрез търг или конкурс
при условия и по ред, определени от общинския съвет. Въз основа на резултатите
от проведения търг или конкурс се сключва договор за наем или аренда. Срокът на
договора за наем не може да бъде по-дълъг от 10 години. В чл.4, ал.1 от
Закона за арендата в земеделието (ЗАЗ) е посочено, че минималният срок на договора за аренда е пет
стопански години. В същият закон е предвидена възможност за сключване на
договор за аренда за срок по дълъг от предвидения в оспорената разпоредба на общинската
наредба. Според чл.28, ал.2 ЗАЗ развалянето на
договор за аренда, сключен за срок, по-дълъг от 10 години или пожизнено, става
по съдебен ред.
С оглед на тази законова
регламентация определеният с чл.11, ал.1 от Наредба
за управление на земи от общинския поземлен фонд на Община Павел баня, максимален срок за предоставяне под
аренда на земи от общинския поземлен фонд противоречи на нормативни актове от
по-висока степен – ЗСПЗЗ, където не е предвиден максимален срок и ЗАЗ, където е
предвиден минимален срок за сключване на договор за аренда и възможност за
пожизнено сключване на такива договори. С това оспорената разпоредба на
общинската наредба създава допълнителни ограничения, които не са въведени с
по-високите по степен актове. Щом по-високите по степен нормативни актов, каквито
са ЗСПЗЗ и ЗАЗ, не предвиждат максимален срок за предоставяне на земи под
аренда, то Общинският съвет – Павел баня не може нормативно да ограничава този
срок до 25 години. Във всеки отделен случай на отдаване под аренда на
земеделски земи от общинския поземлен фонд, общинският съвет може да вземе
решение и да предостави имота за ползване за максимално определен от общинския
орган срок, но не може да създава нормативна уредба, която да не е съобразена с
тази на закона. Допуснатото в случая нарушение
на материалния закон е основание за отмяна на оспорената разпоредба по аргумент
на чл.146, ал.1,
т.4 от АПК, приложим на основание чл.196 от АПК.
Прокурорът от ОП Стара Загора е направил искане за присъждане на
направените в хода на съдебното производство разноски, които в случаят се
равняват на 20.00 /двадесет/ лв. заплатена такса за обнародване на съобщение в
ДВ. Същите следва да бъдат присъдени на ОП Стара Загора на основание чл.143,
ал.1, във вр. с чл.196 от АПК.
Водим от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.трето от АПК, съдът
ОТМЕНЯ по
протест на Прокурор при Окръжна прокуратура Стара Загора разпоредбата на чл.11,
ал.1 от Наредба за управление на земи от общинския поземлен фонд на Община
Павел баня, приета с Решение №448, взето по протокол №36 от 15.04.2010г. на ОбС
Павел баня, в частта, с която е определен срок за отдаване под аренда на
свободните земи от ОПФ до 25 години за: земите от ОПФ с трайни
насаждения; земите, отдадени за възстановяване на трайни насаждения; земите,
отдадени под аренда за дългосрочно инвестиране - създаване на масиви с трайни насаждения, като
незаконосъобразна.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ протеста на Прокурор при Окръжна прокуратура Стара Загора в останалата му
част, като недопустим и прекратява производство в тази му част.
ОСЪЖДА Общински съвет – Павел баня да заплати на Окръжна
прокуратура – Стара Загора, направените разноски в размер на 20.00 /двадесет/
лв. – такса за обнародване на съобщение за настоящото дело в Държавен вестник.
След влизане в сила на съдебното решение, на основание чл.194 от АПК,
същото да се обнародва по реда, по който е обнародвана Наредбата.
Решението подлежи на обжалване на основание чл.210
и по реда на чл.211 и сл.
от АПК в 14- дневен срок от съобщаването му на страните чрез
Административен съд Стара Загора пред Върховен административен съд.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.