Р Е Ш Е Н И Е
гр. София, 09.08.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Софийски градски съд, І Гражданско отделение, 2-ри състав, в публично
заседание на двадесет и трети юни, две хиляди и двадесет и трета година, в
състав:
Съдия:
Евгени Георгиев
при секретаря Юлиана
Шулева разгледа гр. д. № 7 449 по описа за 2020 г.,
докладвано от съдия Георгиев, и
I.
ОБСТОЯТЕЛСТВА, ТВЪРДЕНИ ОТ СТРАНИТЕ, И ИСКАНИЯ НА СТРАНИТЕ КЪМ СЪДА
1. По исковата молба на ищеца
[1]
В искова молба от 23.07.2020 г. „Р.“ ЕООД (Р.) заявява,
че на 11.03.2011 г. е сключил с Държавен фонд земеделие (Ф.) договор за
отпускане на финансова помощ. По този договор Ф.е предоставил на Р. 80%, а Р. е
използвал 20% собствени средства за изграждането на фотоволтаична централа.
[2] Р.
е кандидатствал за сключване на договора, като е имал предвид нормите на Закона
за енергетиката (ЗЕ) и Закона възобновяемите и алтернативни енергийни източници
и биогорива (ЗВАЕИБ), действали към този момент. Те са предвиждали:
задължително присъединяване на производителите на енергия от възобновяеми
източници към електрическата мрежа; изкупуване на тази енергия по дългосрочни
договори и на преференциални цени. Към момента на сключване на договора с Ф.
изкупната цена на електрическата енергия от фотоволтаични централи, изградени
по начин, подобен на този от Р., е била 699,10 лева/мвтч без ДДС.
[3] Р.
е изградил фотоволтаичната централа, но през август 2015 г. е влязъл в сила
пар. 18 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение
и допълнение на ЗЕ, който е бил приет от Народното събрание (НС). С тази норма
е била намалена на 100,41 лева/мвтч без ДДС изкупната цена от енергия от
възобновяеми източници.
[4] Р.
твърди, че пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ противоречи на правото на Европейския съюз
(ЕС), тъй като нарушава:
1.
Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата на основните права на
ЕС), по-точно:
-
чл. 16 относно свободата на стопанска инициатива, понеже държавата едностранно
е променила цената по договора без да има причина за това, която да не е било
възможно да се предвиди при сключването на договора;
-
чл. 20 относно равенството пред закона и чл. 21 относно забраната за
дискриминация, тъй като държавата е поставила в по-неблагоприятно положение
производителите на електроенергия от фотоволтаици, подали заявление за
подпомагане преди влизането в сила на ЗЕВИ, спрямо тези, подали заявление след
това;
2.
чл. 63 от Договора за функциониране на ЕС относно свободното движение на
капитали, понеже възпира инвестициите;
3.
чл. 3-4 от Директива 2009/28/ЕО, понеже така не се стимулира производството на
електроенергия от възобновяеми източници, и чл. 6 от Директива 2009/72/ЕО, тъй
като не се осигуряват подходящи стимули за производство на електроенергия от
възобновяеми източници;
4.
принципа на стабилност, предвидимост и защита на оправданите правни очаквания
на правото на ЕС, понеже чрез § 18 са били създадени неблагоприятни последици
за правните субекти, които не са били предвидими и очаквани.
[5] Р.
твърди, че чрез приемането на § 18 държавата е поправила свои пропуски, като е
възложила финансовата тежест за тях на определена група производители на
електроенергия от възобновяеми източници. От тези действия на държавата Р. е
претърпяла вреди за 99 654,28 лева с ДДС от 01.08.2015 г. до 31.12.2016 г.
поради изкупуването на по-ниска цена на електроенергията, произведена от Р..
Държавата не е заплатила обезщетение на Р.. Затова Р. моли съда да осъди
държавата да ѝ заплати посочената сума със законната лихва от подаването
на исковата молба (исковата молба, л. 3-12; уточнителната молба, л. 275-278).
2. По писмения отговор на ответника
[6]
Ответникът държавата е оспорила предявения иск. Държавата е заявила, че:
1.
не е процесуално легитимирана да отговаря по иска;
2.
не е нарушила правото на ЕС, понеже е въвела § 18, за да създаде конкурентен
пазар на електроенергия в изпълнение на препоръки на Европейската комисия;
3. Р.
е функционирал на регулиран пазар, от което е ползвал привилегии и затова
държавата едностранно е могла да измени тези привилегии;
4. с
приемането на § 18 законодателят е имал легитимна цел – да защити обществения
интерес, като се избегне свръхкомпенсирането и прекалено големите печалби на
съответна група производители на електроенергия;
5.
чрез приемането на § 18 не се е достигнало до дискриминация на различни правни
субекти, а точно обратното – постигнало се е еднакво третиране;
6.
регулирането на преференциални цени за изкупуване на енергия от възобновяеми
източници не води до ограничаване на свободното движение на капитали;
7. с
приемането на § 18 не са били нарушени директиви на ЕС, понеже държавата е била
осигурила достатъчно стимули за производителите на енергия от възобновяеми
източници;
8. Р.
не е следвало да има правно очакване, че държавата няма да промени
привилегията, свързана с цената на изкупуване на енергия от възобновяеми
източници, още повече, че това се е случвало и в други страни от ЕС, а е било и
уговорено като възможност в договора на ищеца със ЗЕМЕДЕЛИЕ;
9.
дори да е налице нарушение на правото на ЕС, то не е съществено;
10.
ищецът не е претърпял вреди от твърдяното нарушение на правото на ЕС;
11.
правото на иск е погасено по давност. Затова държавата моли съда да отхвърли
иска (писмения отговор, л. 173-190).
3. На контролиращата страна
[7] Контролиращата
страна Прокуратурата на Република България (Прокуратурата) моли съда да уважи
предявения иск (стр. 5 от протокола от съдебно заседание на 23.06.2023 г., л.
384-386)
II. ОБСТОЯТЕЛСТВА, КОИТО СЪДЪТ УСТАНОВЯВА, СЛЕД КАТО СЕ ЗАПОЗНА С
ФАКТИЧЕСКИТЕ ТВЪРДЕНИЯ НА СТРАНИТЕ И СЪБРАНИТЕ ПО ДЕЛОТО ДОКАЗАТЕЛСТВА
[8] На 22.10.2010 г.
Р. е сключил договор с „ЧЕЗ РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ БЪЛГАРИЯ“ АД (ЧЕЗ). С него ЧЕЗ се е
задължил да присъедини към собствената си електроразпределителна мрежа
електрическата централа, която Р. е щял да изгради в с. Блато, общ. Бобов дол,
област Кюстендил (договора, л. 70-84).
[9] На 11.03.2011 г.
Р. е сключил с Ф. договор за отпускане на финансова помощ по мярка 311 от
програмата за развитие на селските райони. С договора Ф.се е задължил да
предостави безвъзмездна финансова помощ от 80 % от одобрените и реално
извършени разходи по осъществяването на проект 10/311/00123 от 15.06.2010 г.
(договора, л. 57-62).
[10]
Р. е вложил 448 512,00 лева за изграждането на фотоволтаичната централа. От тях
358 809,60 лева са били получени от Ф., а 89 702,40 лева са били
собствени средства на Р. (стр. 9 от заключението на вещото лице Х., л. 364-375).
[11]
Не се спори, че фотоволтаичната централа на Р. е била присъединена към
електропреносната мрежа. Не се спори и, че Р. е имала договор за продажба на
електрическа енергия, по който е продавал такава на цена от 699,11 лв/мвч.
[12] На 24.07.2015 г. е било обнародвано
изменение на Закона за енергетиката (ЗЕ). В пар. 18, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗЕ е било
предвидено, че са се прилагали цените по чл. 31, ал. 8 от Закона за енергията
от възобновяеми източници (ЗЕВИ), които последно са били определени с решение
на Комисията за енергийно и водно регулиране към датата на влизането в сила на
ЗЕВИ, за производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници чрез
енергийни обекти, които:
- са
били изградени със средства от национална или европейска схема за подпомагане и;
- по
отношение на които заявления за подпомагане са били постъпили до влизането в
сила на ЗЕВИ. Ако през периода август 2015 - ноември 2016 г. електрическата
енергия, произведена от Р., се е изкупувала на цена от 699,11 лв/мвч, а не на
намалената цена, предвидена с изменението в ЗЕ, Р. би получил 100 576,82
лева с ДДС повече (стр. 8 от заключението на вещото лице Х., л. 364-375).
[13] Р. е заплатил: 25,00
лева държавна такса (л. 170, 279); 400,00 лева за депозит за вещо лице (л. 327);
1 300,00 лева за адвокат (договор за правна помощ и платежни нареждания,
л. 14-17). Държавата не е направила разноски за производството. Тя е била представлявана от юрисконсулт.
III. ПРИЛОЖИМО КЪМ СПОРА ПРАВО, СЪОТНАСЯНЕ НА УСТАНОВЕНИТЕ ФАКТИ КЪМ
ПРИЛОЖИМОТО ПРАВО И РЕШЕНИЕ ПО ДЕЛОТО
[14] Р. е предявил иск по чл. 2в, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата
и общините за вреди (ЗОДОВ). Искът е неоснователен и съдът го отхвърля.
1.
По иска по чл. 2в, ал. 1 от ЗОДОВ
[15] Съгласно чл. 2в, ал.
1 от ЗОДОВ, държавата отговаря за вредите, причинени на граждани и на
юридически лица от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС.
Следователно предпоставките за уважаването на иска са: 1. държавата да е
нарушила правото на ЕС; 2. това нарушение да е съществено; 3. от това нарушение
Р. да е претърпял вреди; 4. държавата да не е изплатила на Р. обезщетение за
тези вреди.
[16] Твърденията
на Р. са, че с приемането на пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ държавата е нарушила : 1.
чл. 16, чл. 17 и чл. 20 от Хартата на основните права на ЕС; 2. принципите на
пропорционалност, правна сигурност и оправдани правни очаквания.
1.1. По твърдението за нарушение на чл. 16 от Хартата на основните права на
ЕС
[17]
Твърденията на Р. са, че той е формирал воля да предприеме инвестицията в
изграждане на електроцентрала, като е имал предвид актуалните разпоредби на
законодателството към онзи момент, а те впоследствие са били променени. Съгласно
чл. 16 от Хартата, свободата на стопанската инициатива се признава в
съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики. Разпоредбите
Хартата се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при
зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите-членки, единствено
когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват
принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции
и при зачитане на компетенциите на Съюза, предоставени в Договорите (чл. 51,
пар. 1 от Хартата).
[18] С приемането на
пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ производителите на енергия от възобновяеми източници
(ВИ), които са подали заявление за подпомагане преди влизането в сила на ЗЕВИ,
са били приравнени на останалите производители, които са подали заявление за
подпомагане след влизането в сила на ЗЕВИ. ЗЕВИ въвежда изискванията на
Директива 2009/28 на Европейския парламент и на Съвета. Затова предвидената в
Хартата степен на защита на основните права трябва да бъде постигната при
транспонирането на Директивата, независимо от свободата на преценка, с която
разполагат държавите членки при това транспониране (Решение на СЕС по съединени
дела C 798/18 и C 799/18, т. 31).
[19] Закрилата, която
посоченият член 16 дава, включва свободата да се упражнява икономическа или
търговска дейност, свободата на договаряне и свободната конкуренция (решение от
22 януари 2013 г., Sky Österreich, C 283/11, EU:C:2013:28, т. 42 и
цитираната съдебна практика). Свободата на договаряне по смисъла на член 16 от
Хартата включва по-конкретно свободния избор на икономически партньор, както и
свободното определяне на цената за конкретна услуга (решение от 20 декември
2017 г., Polkomtel, C 277/16, EU:C:2017:989, т. 50).
[20] В случая
свободата на договаряне се свежда до това да се приемат условията, предварително
определени от държавата и залегнали в договорите с електроразпределителните
дружества. Затова принципът за свобода на договарянето не е приложим към
настоящият случай (Решение на СЕС по съединени дела C 798/18 и C 799/18, т.
59-61). Ето защо с пар. 18, ал. 1 ПЗР от ЗИДЗЕ не е бил нарушен чл. 16 от
Хартата и принципа на свободна стопанска инициатива.
1.2. По твърдението за нарушение на чл. 17 от Хартата на
основните права на ЕС
[21]
Твърденията на Р. са, че той е лишен от сигурни бъдещи вземания, както и от
собствеността върху изградената от него централа, тъй като тя не би могла да
функционира при така определените нови условия. Съгласно чл. 17 от Хартата, всеки
има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил
законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може
да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените
със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за
понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до
степен, необходима за общия интерес.
[22] Предвидената в
Хартата степен на защита на основните права трябва да бъде постигната при
транспонирането на Директива 2009/28 на Европейския парламент и на Съвета,
включително и при приемането на пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ (по-горе, пар. 29).
[23] Съгласно
съображение 25 към Директива 2009/28 на Европейския парламент и на Съвета,
Държавите членки имат различен потенциал по отношение на енергията от
възобновяеми източници и прилагат различни схеми на национално равнище за
подпомагане в областта на енергията от възобновяеми източници. За да
функционират добре националните схеми за подпомагане, е изключително важно
държавите членки да могат да контролират ефекта и разходите на националните схеми
за подпомагане в зависимост от техния различен потенциал. Всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми
източници в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е
най-малко равен на нейната обща национална цел за дела на енергията от
възобновяеми източници през тази година, посочен в третата колона на таблицата
от приложение I, част А. (чл. 3, пар. 1 от Директива 2009/28). За
България този дял е 16 %.
[24] Държавите членки въвеждат
ефективно определени мерки, предназначени да гарантират, че делът на енергията
от възобновяеми източници се равнява на или надвишава посочения дял в
индикативната крива, съдържаща се в приложение I, част Б. (чл. 3,
пар. 2 от Директива 2009/28). За да постигнат целите държавите
членки може, inter alia, да прилагат схеми за подпомагане (чл. 3, пар. 3 от
Директива 2009/28).
[25] Държавите
членки не са длъжни да приемат схеми за подпомагане, за да насърчат
използването на енергия от възобновяеми източници. Действително, те разполагат
с право на преценка относно мерките, които считат за подходящи за постигането
на задължителните общи национални цели, определени в член 3, параграфи 1 и 2 от
тази директива във връзка с приложение I към нея. Такава свобода на преценка
означава, че държавите членки са свободни да приемат, изменят или отменят схеми
за подпомагане, стига тези цели да са изпълнени (решение от 11 юли 2019 г.,
Agrenergy и Fusignano Due, C 180/18, C 286/18 и C 287/18, EU:C:2019:605, т.
27).
[26] Когато приемат по такъв
начин мерки, чрез които прилагат правото на Съюза, държавите членки трябва да
спазват общите принципи на това право, сред които се числят по-специално
принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
(решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due, C 180/18, C 286/18 и C
287/18, EU:C:2019:605, т. 28 и цитираната съдебна практика). Член 3, параграф
3, буква а) от Директива 2009/28 допуска национална правна уредба, с която се
изменя схема за подпомагане, като се намаляват тарифите и се изменят редът и
условията за плащане на насърчения за производство на електроенергия от
фотоволтаични инсталации, при условие че тази правна уредба зачита тези
принципи (Решение на СЕС по съединени дела C 798/18 и C 799/18, т. 30).
[27] Защитата, предоставена
по чл. 17 от Хартата, не се отнася до обикновени интереси или възможности от
търговско естество, чиято несигурност се обуславя от самата същност на
икономическата дейност, а до права с имуществена стойност, от които от гледна
точка на правния ред възниква едно придобито правно положение, позволяващо
самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител (решения
от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C 283/11, EU:C:2013:28, т. 34 и от
21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи), C 235/17,
EU:C:2019:432, т. 69).
[28] Понятието
„имущество“ има самостоятелно значение, което не се изчерпва със собствеността
върху материални вещи. Определени други права и интереси, представляващи
активи, могат също да се считат за „имуществени права“ (ЕСПЧ, 22 юни
2004 г., Broniowski/Полша, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, пар. 129).
При определени условия понятието „имущество“ може да обхваща имуществена
стойност, включително вземания (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 28 септември 2004 г.,
Kopecký/Словакия (CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, пар. 35).
[29] За да може
правото на получаване на насърчения да попадне в обхвата на закрилата,
предоставена от член 17 от Хартата, то следва да представлява придобито
правно положение (вж. по аналогия решение от 22 януари 2013 г., Sky
Österreich, C 283/11, EU:C:2013:28, т. 36). Бъдещият доход може да се
смята за „собственост“, която би могла да се ползва от закрилата по член 17 от
Хартата, само ако вече е бил спечелен, ако е бил обект на сигурно вземане или
ако са налице особени обстоятелства, които могат да създадат у заинтересованото
лице оправдани правни очаквания да получи имуществена стойност.
[30] Всеки
икономически оператор, у когото национален орган е породил основателни надежди,
може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Когато
обаче предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да
предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси, той не
може да се позове на принципа за защита на оправданите правни очаквания, когато
тази мярка бъде приета. Икономическите оператори не могат да възлагат оправдани
правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде
променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка
(решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due, C 180/18, C 286/18 и C
287/18, EU:C:2019:605, т. 31 и цитираната съдебна практика). Това важи с
особена сила за цели, за постигането на които са необходими постоянни корекции,
които да отразяват промените в икономическите условия (Решение на СЕС по дело
C-104/97, т. 52 и Решение по съединени дела C-37/02 и C-38/02, т. 70).
[31] Положението на
икономическо предимство не е съвкупност от придобити права за стопанските
субекти, които са поставени в него единствено по преценка на държавата.
Предоставеното предимство може да бъде оттеглено от държавата, когато прецени,
че това е обществено потребно и социално оправдано (Решение № 5 от 11.05.2017
г. по к.д. № 12/2016 г. на КС).
[32] Същевременно
развитието на технологиите за производство на енергия от възобновяеми източници
е толкова бързо, че налага чести изменения на законодателството. Такива чести
изменения са факт както на уредбата на национално, така и на ниво ЕС. Целта на
законодателя е да бъде създаден функциониращ пазар на енергия, произведена от
възобновяеми източници. Затова са предвидени цели за държавите членки и
възможности за подпомагане на инвеститорите, както в процеса на изграждане на
електрически централи от ВИ, така и при оперирането им. Това се е налагало
поради новата и скъпа в началото технология, но с цел в един момент стимулите
да бъдат оттеглени и производителите да бъдат конкурентноспособни. Целта е да
се осъществи плавен преход към пазарно ориентирани схеми за насърчаване
производството на енергия от ВИ до отказ от непазарни такива в съответствие с
изискванията на европейските правни изисквания в сектора, разглеждани в
цялостния правен контекст, в който действат (Решение № 5 от 11.05.2017 г. по
к.д. № 12/2016 г. на КС).
[33] Производството на енергията от ВИ дълго време се базира
на нова технология, нуждаеща се от държавна подкрепа за развитието си. С
намаляването на инвестиционните разходи за енергийни обекти за енергия от ВИ и
повишаване на тяхната продукция много държави – членки на ЕС, започват да
реформират своите схеми за подпомагане и въвеждат различни пазарно ориентирани
схеми (в този смисъл е и предписанието в пункт 107 и 108 от Насоките за
държавна помощ 2014 – 2020 г.).
[34] Такава мярка за
ограничаване прилагането на схемата на преференциални цени като непазарна по
своето естество е и пар. 18 ПЗР ЗИДЗЕ. Тя е мотивирана от съществуващото за
немалък период от време "двойно подпомагане" на тези от
производителите на енергия от ВИ, които са извън обхвата на пар. 11 ПЗР ЗЕВИ (в
сила от 3.05.2011 г.). Преодоляването на това положение е посочено като
легитимна цел на промените в мотивите към проекта на ЗИДЗЕ (№ 554-01-124). То е
било обсъждано както на заседанията на Комисията по енергетика и Комисията за
наблюдение дейността на ДКЕВР (протоколи от заседанията от 09.07.2015 г. и
20.07.2015 г.), проведени преди първо и второ гласуване в 43-то Народно
събрание (НС), така и в пленарна зала при приемането на оспорените текстове
(протокол от заседание от 14 юли 2015 г. и от 22 юли 2015 г.) (Решение № 5 от
11.05.2017 г. по к.д. № 12/2016 г. на КС).
[35] Ето защо
приемането на пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ е направено с цел да отрази измененията в
икономическата среда. То попада в област, в която законодателят има право на
преценка за това какви мерки да предприеме за постигане на целта, заложена с
директивата. Затова тази разпоредба не нарушава правото на собственост.
1.3. По твърдението за нарушение на чл. 20 от Хартата на основните права на
ЕС
[36] Твърденията на Р. са, че законодателят е приел разпоредба, която създава
дискриминационни условия към него и останалите производители на енергия от ВИ,
които попадат в приложното поле на пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ. Съгласно чл. 20 от
Хартата, всички хора са равни пред закона. Същият принцип е прогласен и в Конституцията
на Република България (чл. 6 ал. 2 КРБ). Законът създава и гарантира на всички
граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като
предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава
потребителя (чл. 19, ал. 2 от КРБ).
[37] Икономиката,
основана на свободната стопанска инициатива, не изключва държавната
интервенция, но тя се свежда до създаване на регулаторната рамка и контрола за
нейното спазване, гарантираща еднакво подходящи условия за работа на
стопанските субекти, като се отчита крайното удовлетворяване на обществените
потребности. Въвеждането, както и изменението на специален режим за определена
група икономически субекти, не е противоконституционно, ако законодателят по
този начин гарантира всички субекти в съответната група да бъдат третирани
еднакво (Решения на КС № 5 от 2002 г. и № 3 от 2012 г.). Конституционният
принцип на равенството пред закона не изключва диференциация, когато признакът
за разграничаване е недискриминационен – т.е. Основният закон изисква да бъде
отстранена необоснованата диференциация, без да изключва диференциран подход на
законодателя. Гаранцията от закона на еднакви правни условия за стопанска
дейност означава, че за всички субекти в дадена група следва да се предоставят
еднакви гаранции и условия за стопанска дейност (Решение № 13 от 2014 г. на
КС).
[38] Всички
инвеститори в обхвата на пар. 18, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗЕ са обединени в една и
съща група – производители на електроенергия от ВИ. В посочената разпоредба не
се прави разграничаване между тях по някакъв признак, в т.ч. и с оглед
собствениците на капитала в съответните енергийни дружества. Самото изграждане
на енергийните обекти чрез национална или европейска схема за подпомагане е
своеобразен привилегирован режим, създаващ икономическо предимство за тези,
които са се възползвали от него. Той е преценен като поносим за обществото и е
допуснат от законодателя с оглед постигане на определени цели и резултати за
определен период от време, които цели и резултати са от общ интерес за
европейския интеграционен процес – постигане на напълно функциониращ
електроенергиен пазар.
[39] В настоящия
случай стопанските субекти в обхвата на пар. 18, ал. 1 на ПЗР от ЗИДЗЕ са
производители на енергия от ВИ, които са имали значителни възможности не само
да възвърнат техните инвестиции, но и да реализират неочаквано висока печалба.
Едновременното финансиране на един проект чрез покриване на 80 % от разходите
за него и високото ниво на преференциалните цени за изкупуване на енергията е
поставило едни субекти в положение на икономическо предимство. То се основава
на преценката на законодателя, че това е оправдано от целта да бъде насърчено
производството на енергия от ВИ и бъде изпълнена националната цел за 16 % дял
на тази енергия от крайното брутно потребление на електроенергията в страната.
[40] До промяната, и
то за немалък период от време преди нея, субектите по пар. 18, ал. 1 от ПЗР на
ЗИДЗЕ са били третирани с предимство, което държавата им е предоставила по
преценка за целесъобразност. Държавата е тази, която единствено може да реши да
оттегли предимството.
[41] Свободна
стопанска инициатива съществува в условията на реално функциониращ пазар. В
регулирания сегмент на пазара предоставените от законодателя предимства по
негова преценка не се превръщат в придобити права.
[42] Производителите
на енергия от ВИ по ал. 1, пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ са имали възможност да
изберат да продават изцяло на свободния пазар, но те са предпочели
гарантираната от законодателя печалба с ясното съзнание, че не е възможно
политиката на държавата в сектор енергия от ВИ никога да не бъде променяна.
Всеки добросъвестен и разумен инвеститор преценява и пазарните, и непазарните
рискове, които поема. Инвеститорските интереси и движението на капитали,
свързано с икономическа активност на стопанските субекти в ЕС, са важни, но
справедливото разпределение на финансовите тежести, произтичащи от преференциалните
цени за производителите на енергия от ВИ и заплащаното задължение към
обществото от индустрията, поемани от крайния потребител, е съществен публичен
интерес и той е в основата на обособяване на посочената група производители на
енергия от ВИ на пар. 18, ал. 1 на ПЗР от ЗИДЗЕ.
[43] Предвидената с пар.
18, ал. 1 ПЗР ЗИДЗЕ промяна в мярката за насърчаване (относно размера) не
надхвърля пределите на законодателното усмотрение. Тя е в съответствие с
легитимната цел на законодателя да се избегнат неочаквано големите печалби на
обществените и частните инвеститори, за да се контролират сметките за енергия,
без да се подкопава инвестиционният климат в България, тъй като се укрепва
доверието на всички инвеститори за еднаква закрила от закона на техните интереси.
[44] Групата производители на енергия
от ВИ, които попадат в обхвата на пар. 18, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗЕ са били
поставени в положение на икономическо предимство преди приемането на тази
разпоредба. След това тяхното положение е приравнено на
останалите производители, които са подали заявление за подпомагане след
влизането в сила на ЗЕВИ (03.05.2011 г.) (Решение № 5 от 11.05.2017 г. по к.д.
12/2016 г. на КС). Така е осигурено ефективно реализиране на принципа за
гарантиране на равни условия за стопанска дейност на всички икономически
активни субекти. Затова не е налице нарушение на принципа, че всички са равни
пред закона (чл. 20 от Хартата).
1.4. По твърденията за нарушение
на принципите на правото на ЕС на пропорционалност
[45]
Р.
твърди, че с пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ съществено са били изменени условията, при
които той произвежда и продава електрическа енергия. В резултат продължаването
на неговата дейност не е възможно.
[46]
Съгласно
чл. 5, пар. 4 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), по силата на принципа на
пропорционалност, съдържанието и формата на дейност на Съюза не надхвърлят
необходимото за постигане на целите на Договорите. Институциите на Съюза
прилагат принципа на пропорционалност в съответствие с Протокола относно
прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.
[47]
Принципът
на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да са годни да
постигнат легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, и да не
надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на тези цели
(Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights и др., C-293/12 и С-594/12,
EU:C:2014:238, т. 46).
[48]
Принципът
на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза, които трябва
да бъдат зачитани от националното законодателство, попадащо в приложното поле
или въвеждащо това право (вж. в този смисъл Решение от 18 февруари 1982 г. по
дело Zuckerfabrik Franken, 77/81, Recueil, стр. 681, точка 22, Решение от 16
май 1989 г. по дело Buet и EBS, 382/87, Recueil, стр. 1235, точка 11, Решение
от 2 юни 1994 г. по дело Exportslachterijen van Oordegem, C‑2/93, Recueil, стр. I‑2283, точка 20 и Решение от 2 декември
2010 г. по дело Vandorou и др., C‑422/09, C‑425/09 и C‑426/09). При спазване на принципа на
пропорционалност ограничения може да бъдат налагани само ако са необходими и
ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на
необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора (чл. 52, пар. 1
от Хартата).
[49] Държавите
членки не са длъжни да приемат схеми за подпомагане, за да насърчат
използването на енергия от възобновяеми източници. Те разполагат с право на
преценка относно мерките, които считат за подходящи за постигането на
задължителните общи национални цели. Такава свобода на преценка означава, че
държавите членки са свободни да приемат, изменят или отменят схеми за
подпомагане, стига тези цели да са изпълнени.
[50] В случая
българският законодател е създал стимули за изграждането на централи за
производство на енергия от ВИ, за да се постигне националната цел за 16 % дял
на възобновяема енергия от крайното брутно потребление в страната. Затова е
предвидено, че инвестиращите в изграждане на електрически централи за
производство на енергия от ВИ ще бъдат подпомагани като им се поемат до 80 % от
разходите им за изграждането на електрическите централи и след въвеждането им в
експлоатация ще имат гарантирани дългосрочни договори за изкупуване на
произведената от тях енергия на преференциална цена. Така за кратко време
държавата е достигнала и преизпълнила националната си цел.
[51]
С
приемането на пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ е била намалена преференциалната цена, на
която се е изкупувала електроенергията произведена от възобновяеми източници.
Законодателят не е премахнал напълно тази мярка за подпомагане, която
продължава да се прилага. Изменението е прието след като целта на акта на
правото на ЕС е била изпълнена. То е в рамките на свободата на законодателя да
прецени какви мерки да предприеме, за да постигне заложената национална цел.
[52] Освен това,
причина за изменението е, че цената се поема от крайния потребител. Така при
разрастване на мощностите от възобновяеми източници цената за обществото става
значителна. Затова изменението е предприето за защита и на интересите на останалите
членове на обществото. Това е легитимна цел на законодателната уредба. Ако се
запази помощта с преференциални цени на нивото до промяната, има реален риск тя
да бъде непропорционална на целите на самия ЗЕВИ, както и на целите според
европейската правна рамка в сектора (Решение № 5 от 11.05.2017 г. на КС по к.
д. № 12/2016 г.).
[53]
Ето
защо приемането на пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ не е непропорционална мярка. Затова искът,
основан на това твърдение, не е основателен.
1.5. По твърденията за нарушение на принципите на правото на ЕС на правна
сигурност и оправдани правни очаквания
[54]
Р.
твърди, че приетият пар. 18 от ПРЗ на ЗИДЗЕ нарушава принципа на правна
сигурност, защото: 1. не отговаря на изискванията за яснота и точност на
правните норми; 2. действа с обратна сила за заварени правоотношения. Освен
това държавата не била дала основание да се предполага промяна на уредбата,
поради което приетото от НС изменение нарушавало принципа на оправдани правни
очаквания.
[55]
Общите
принципи на правото на ЕС, включително и принципът на равенство, принципът на
пропорционалност, принципът за правна сигурност и защитата на оправданите
правни очаквания, принадлежат към категорията, която може да бъде извлечена от
принципа на върховенството на правото („Националните съдилища и правото на ЕС”,
Национален институт на правосъдието, 2018 г., стр. 24).
[56] Принципът на
върховенство на правото възниква и се развива в различен контекст в държавите
членки на ЕС и поради това се отличава с определена специфика във всяка от тях.
Въпреки това Съдът на ЕС (СЕС) извежда редица негови съществени измерения –
законност и зачитане на правната йерархия, правна предвидимост и сигурност,
забрана за обратно действие, закрила на правата и легитимните очаквания,
възприети и на национално ниво, отчитайки потребностите на общностното право.
Националните законодателства на държавите членки, също както и институциите на
ЕС, са обвързани с изискванията на принципа на правовата държава и отчитат
целите от общ интерес за Съюза, включително и в сектор електроенергия от ВИ
(Решение № 5 от 11.05.2017 г. на КС по к. д. № 12/2016 г.).
[57] Принципът на
правна сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите
правни очаквания, изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и
точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти,
особено когато могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и
предприятията. По-специално посоченият принцип изисква дадена правна уредба да
позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на
задълженията, които тя им налага, както и да могат да се запознаят по
недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях
(решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18,
EU:C:2019:605, т. 29 и 30 и цитираната съдебна практика).
[58] Всеки
икономически оператор, у когото национален орган е породил основателни надежди,
може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Когато
обаче предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да
предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси, той не
може да се позове на принципа за защита на оправданите правни очаквания, когато
тази мярка бъде приета. Също така икономическите оператори не могат да възлагат
оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може
да бъде променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка
(решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due, C 180/18, C 286/18 и C
287/18, EU:C:2019:605, т. 31 и цитираната съдебна практика). Това важи с
особена сила за цели, за постигането на които са необходими постоянни корекции,
които да отразяват промените в икономическите условия (Решение на СЕС по дело
C-104/97, т. 52 и Решение по съединени дела C-37/02 и C-38/02, т. 70).
[59] Промените в
националната правна рамка в сектор енергия от ВИ са предприемани от българския
законодател последователно, основават се на системни анализи от компетентните
институции на национално ниво и са в съответствие с общностната цел за
постигане на вътрешен енергиен пазар и трайно очертаваща се тенденция в
регулаторната уредба на ЕС за свеждане до минимум на прякото ценово подпомагане
и интегриране на производителите на енергия от ВИ на конкурентния пазар. Затова
промените, въведени с пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ, не могат да бъдат квалифицирани
като нарушаващи правната предвидимост и доверието в стабилността на правната
рамка за сектор енергия от ВИ.
[60] Правната сигурност
се проявява като съществен елемент на върховенството на правото както на
национално, така и на общностно ниво. Принципът на правна сигурност не може да
се идентифицира с абсолютно недопускане на промяна в действащата законодателна
рамка на дадена сфера на обществени отношения. Всеки законодател разполага с
определена дискреционна власт, включително и по отношение мерките за
осъществяване на политиката в сектор енергия от ВИ.
[61]
Разпоредбата
на пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ актуализира режима на подпомагане на производителите
на енергия от ВИ и промените се основават на обективни, прозрачни и
недискриминационни критерии. Законодателят може да прави промени в тази
материя, за да приведе правната уредба в съответствие с променящите се
икономически и социални условия в страната, включително и с цел стабилизиране
на регулирания сектор, при условие че инсталациите за енергия от ВИ, предмет на
специален режим, няма да бъдат възпрепятствани за възвръщане на техните
инвестиции в рамките на дългосрочните договори.
[62] Цените за
изкупуване на енергия от ВИ не са предмет на свободно договаряне, а се
определят от формиран от държавата национален регулатор при условията и по ред,
посочени в закон. Намаляването на цените за изкупуване на енергията от ВИ е
средство за справедливо разпределение на разходите в обществото между тези,
които в определена степен са привилегировани за своите приходи и следва да
понесат и полагащите им се тежести. […] Когато със законодателната промяна се
преследва легитимна цел, за постигането на която са предвидени разумно
обосновани средства, преценката за правилността на такова решение е изцяло на
законодателя.
[63] Стопанските
субекти, които държавата е поставила в положение на икономическо предимство за
постигане на цели от обществена полза, не могат да разчитат, че законодателят
няма да преоцени размера на предоставената облага. Те нямат основание да
претендират придобити права въз основа на едно предоставено привилегировано
положение, произтичащо от преценката за целесъобразност на законодателя към
даден момент.
[64] Очакванията на
правните субекти да не се променя законодателството не са конституционно
защитени, особено когато става дума за уредба на непазарни механизми при
условията на ясна цел за изграждане на конкурентен вътрешен електроенергиен
пазар в ЕС. Във всеки случай промените, въведени с пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ,
преследват легитимната цел да предотвратят неадекватно високата финансова
тежест, която се поема от потребителите на електроенергия.
[65]
Корекцията
на цената, която пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ предвижда, се прилага за същите едва
след изтичане на срока по ал. 2 от пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ. В действителност
правилото на пар. 18, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗЕ става приложимо от този момент към
договорни правоотношения, възникнали преди влизане в сила на ЗЕВИ (3.05.2011
г.), но които правоотношения продължават да се развиват и върху тях правилото
се разпростира за вбъдеще. Хипотезата на прилагане на новия закон към заварено
правоотношение не е равнозначно на обратно действие на новия закон (Решения на
КС: № 12 от 11.11.2010 г.; № 9 от 1996 г.; № 10 от 2011 г.).
[66]
Действието
на правилото на пар. 18, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗЕ е занапред. Корекцията не засяга
вече изплатените насърчения, а се прилага едва от влизането в сила на този закон
и единствено към предвидените, но все още недължими насърчения. Следователно,
тази мярка няма обратно действие (Решение на СЕС по съединени дела C 798/18 и C
799/18, т. 52).
[67]
Освен
това разпоредбата на пар. 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ е ясна и точна. Тя не се нуждае от
тълкуване. Всеки заинтересован може да разбере какво означава тя и да съобрази поведението
си с нея.
[68] Ето защо не са
основателни оплакванията за нарушение на принципите на правна сигурност и на
оправдани правни очаквания. Затова съдът отхвърля иска на Р..
2.
По разноските
[69] Съгласно чл. 78,
ал. 3 ГПК, ответникът има право да иска заплащане на направените от него
разноски съразмерно с отхвърлената част от иска. Съдът отхвърля иска на Р..
Затова право на разноски има единствено държавата. Тя не е направила разноски
за производството, но е била представлявана от
юрисконсулт. Затова ѝ се дължи възнаграждение, което съдът определя на
300,00 лева (чл. 78, ал. 8 ГПК, връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ, връзка
с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ). Ето защо съдът
Р Е Ш И:
[70] ОТХВЪРЛЯ иска по чл. 2в, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) на „Р.2.“ ЕООД
против държавата за заплащане на 99 654,28 лева с ДДС обезщетение за вреди
от 01.08.2015 г. до 31.12.2016 г. от приемането на пар. 18 от Преходните и
заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на
Закона за енергетика (ЗЕ) поради противоречието му с правото на Европейския
съюз.
[71] ОСЪЖДА „Р.2.“ ЕООД да заплати на
държавата 300,00 лева на основание чл. 78, ал. 8 ГПК юрисконсултско
възнаграждение. „Р.2.“ ЕООД е със съдебен адрес - адвокат И.Ц.,***, офис 4.
Държавата е представлявана от министъра на финансите, който е с адрес в гр.
София ул. *****.
[72] Решението може да бъде обжалвано с въззивна
жалба пред САС в двуседмичен срок от връчването му. Ако ищецът обжалва изцяло
решението, с въззивната си жалба той следва да представи доказателство,
удостоверяващо внасянето на 12,50 лева държавна такса по сметка на САС. При
неизпълнение съдът ще върне въззивната жалба.
Съдия: