Решение по дело №108/2020 на Административен съд - Видин

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВИДИН

Р Е Ш Е Н И Е № 153

гр. Видин,10.08.2020 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд – Видин,

Четвърти административен състав

в открито заседание на тридесети

тридесети юли

през две хиляди и двадесета година в състав:

Председател:

Биляна Панталеева

при секретаря

Вержиния Кирилова

и в присъствието

на прокурора

като разгледа докладваното

от съдия

Биляна Панталеева

Административно дело №

108

по описа за

2020

Година

и за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по чл.145 и сл. от АПК във вр. с чл.76,ал.1 от ЗПКОНПИ.

Образувано е по жалба на Б.М.И. *** против Решение № РС-898-19-032/08.04.2020г. на КПКОНПИ, с което е установен конфликт на интереси по отношение на същия като общински съветник  и Председател на Общински съвет-Белоградчик и в това си качество лице , заемащо висша публична длъжност, за това , че в качеството си на общински съветник е участвал в гласуването на Решение № 05 от 18.11.2019г.  по протокол № 2 от 18.11.2019г. на Общински съвет Белоградчик относно определяне на работното си време , основно месечно възнаграждение , коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит на Председателя на Общински съвет Белоградчик и Решение № 06 по протокол №2 от 18.11.2019г. относно определяне на платения годишен отпуск на Председателя на Общински съвет , в свой частен интерес , в нарушение на разпоредбите на чл.56 от ЗПКОНПИ и му е наложена глоба в размер на 5000 лв на основание чл.171,ал.1 от ЗПКОНПИ, а на основание чл.81,ал.1 от ЗПКОНПИ е отнета в полза на общината сумата от 38,78 лв.

Сочи се , че решението е постановено в нарушение на административно-производствените правила, а именно извън преклузивния срок по чл.74,ал.1 от ЗПКОНПИ, който срок е преклузивен , както при липса на мотиви относно направените от него възражения. Сочи се , че не е взето предвид направеното от него възражение , че на практика се намалява размера на възнаграждението му като функция от намаляването на работното време, поради което съответно отсъства частен интерес. Сочи и че не може да се приеме , че точно неговият глас е изиграл решаваща роля при приемането на решението , поради което не е налице умисъл за извличане на облага. Твърди се , че решението е постановено и в нарушение на материално-правни разпоредби.  Сочи, че не са налице всички необходими предпоставки съгласно чл.52 от ЗПКОНПИ, а именно частен интерес и възможност този частен интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Сочи се , че не е упражнил нито едно от правомощията си по чл.25 от ЗМСМА, а обективираните волеизявления в решенията по чл.26 от ЗМСМА представляват актове на вътрешноорганизационна дейност на колективен орган , като могат да се разглеждат и като такива с трудово-правен характер и като такива не могат да повлияят на обективното  и безпристрастно изпълнение на задълженията на председателя или на упражняване на правомощията му в качеството му на общински съветник.

Сочи и че по същия начин се определят с решение на общинския съвет , съответно с решение на народното събрание , възнагражденията и на общинските съветници , съответно народните представители, като при направен отвод от тяхна страна едва ли би било възможно постигането на мнозинство относно приемането на решение.

Иска се от съда да отмени изцяло оспореното решение. Претендират се и разноските за производството.

Ответната по жалбата страна , чрез процесуалния си представител , оспорва жалбата като неоснователна. Сочи , че е трайна практиката на съдилищата , че срокът за произнасяне на КПКОНПИ е инструктивен . Сочи , че фактическата обстановка  е безспорно установена, като направените възражения в жалбата за нарушение на материалния закон са неоснователни, както и че жалбоподателят е упражнил свои правомощия по служба в свой частен интерес в нарушение на чл.56 от ЗПКОНПИ. Претендира се ю.к. възнаграждение и се прави възражение за прекомерност на изплатеното такова от жалбоподателя.   

Съдът, като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното от фактическа страна:

Производството по ЗПКОНПИ е образувано въз основа на подаден сигнал с рег.№ ЦУ01/С-898/27.11.2019г. от лице с установена самоличност, срещу Б.М.И., в който са изложени данни за наличие на конфликт на интереси , като е посочено , че на редовно заседание на Общински съвет Белоградчик, проведено на 18.11.2019 г., по т. 4 и по т. 5 от дневния ред, Б.И., Председател на Общинския съвет, е участвал в обсъждането и приемането на решения в негов материален интерес.

Във връзка с твърденията в сигнала Комисията е извършила проверка по реда на чл.72,ал.1 от ЗПКОНПИ, като е изискала необходимата информация и документи от Председателя на Постоянната комисия по чл. 72, ал. 2, т. 3 от ЗПКОНПИ към Общински съвет Белоградчик.  

От събраните в административното производство доказателства се установява , че Б.М.И. е избран за общински съветник в Общински съвет Белоградчик за мандат 2019 г. - 2023 г. и е встъпил в длъжност като такъв, видно от приложения подписан клетвен лист на 11.11.2019г. , а с Решение № 1/11.11.2019 г., по Протокол № 1/11.11.2019 г. на заседание на Общински съвет Белоградчик, е избран за Председател на Общински съвет Белоградчик.

На проведеното заседание на 18.11.2019г. на Общински съвет Белоградчик , видно от Протокол № 2/18.11.2019 г., Б.М. е присъствал и участвал в гласуването на решение № 04 по т. 3 от дневния ред, за определяне на основно месечно възнаграждение, коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж на кмета на община Белоградчик. Установено е от Комисията , че Общинският съвет е взел решение № 04 по внесеното основано предложение /на кмета на Община Белоградчик/ , с което е определил основно възнаграждение на кмета на Община Белоградчик в размер на 2000 лв , с 8 гласа „за“, 3 „против“ и 1 „въздържал се“, гласувано е и предложение на общински съветник да бъде определено възнаграждение в размер на 1000 лв , но същото  е отхвърлено . Гласуването не е поименно.

На проведеното заседание т. 4 от дневния ред е била и приемане на решение  относно определяне на работното време , основно месечно възнаграждение , коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит на председателя на общинския съвет. След прегласуване с поименно гласуване е взето Решение № 05 на Общински съвет Белоградчик , с което е определено на председателя на общинския съвет основното месечно възнаграждение в размер на 90 % от основното месечно възнаграждение на кмета на община Белоградчик, продължителност на работното време на същия - 4 часа дневно, както и 1,2 % коефициент за допълнително възнаграждение за всяка година придобит трудов стаж и професионален опит. Решението е прието със 7 гласа „за“, 4 „против“ и 1 „въздържал се“, като Б.М.И. е гласувал с „да“.

Съгласно т.5 от дневния ред с 12 гласа „за“, 0 „против“ и 0 „въздържал се“ е взето и Решение №6 , с което на председателя на Общинския съвет е определен размера на основания и допълнителен платен годишен отпуск съответно по чл.155 и чл.156а от КТ.

На основание чл. 72, ал. 5 от ЗПКОНПИ жалбоподателят е поканен с покана с изх. № ЦУ01/1252 от 23.01.2020г., да бъде изслушан пред Комисията, като в същата му е указана и възможността да се запознае със събраните доказателства и да направи възражение. Жалбоподателят се е явил и е изслушан на проведеното заседание на комисията на 05.02.2020г., като е изложил обстойно възраженията си .

При установяване на горните обстоятелства Комисията е приела, че с участието си в гласуването на Решение № 05, по Протокол № 2 от 18.11.2019 г., относно определяне на работното си време, основното месечно възнаграждение, коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит на Председателя на Общински съвет Белоградчик, където неговият глас е бил решаващ, както и на Решение № 06, по Протокол № 2 от 18.11.2019 г. относно определяне на платения си годишен отпуск като Председател на Общински съвет Белоградчик, жалбоподателят , в качеството му на общински съветник, на проведеното на 18.11.2019 г. заседание на Общински съвет Белоградчик, е упражнил свои правомощия по служба, произтичащи от разпоредбата на чл. 33, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА, в негов частен интерес, в нарушение на чл. 56 от ЗПКОНПИ и е постановила процесното решение , с което е установила конфликт на интереси по отношение на Б.М.И.-общински съветник и Председател на Общински съвет - Белоградчик и като такъв лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, за това, че в качеството си на общински съветник е участвал в гласуването на Решение № 05 от 18.11.2019 г., по Протокол № 2 от 18.11.2019 г. на Общински съвет Белоградчик относно определяне на работното си време, основното месечно възнаграждение, коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит на Председателя на Общински съвет Белоградчик и Решение № 06, по Протокол № 2 от 18.11.2019 г. относно определяне на платения годишен отпуск на Председателя на Общинския съвет, в свой частен интерес, в нарушение на разпоредбата на чл. 56 от ЗПКОНПИ.

С решението е наложена глоба в размер на 5000 на основание чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ, за извършеното нарушение на разпоредбата на чл. 56 от ЗПКОНПИ, и е постановено отнемане в полза на общината сума в размер на 38,78 лева., представляващо полученото дневно възнаграждение за 18.11.2019 г., като получено от деянието, породило конфликт на интереси, на основание чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ.

В съдебно заседание съдът е констатирал, че подаденият сигнал не е анонимен. Представени са и доказателства за предприети законодателни промени от съществено значение за делото.

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:

Жалбата е допустима, като подадена от лице, за което е налице правен интерес да оспорва издаденото решение . Същата е подадена срещу подлежащ на обжалване административен акт съгласно чл.76,ал.1 от ЗПКОНПИ от адресат на акта в законоустановения 14-дневен срок за оспорване-жалбата е подадена на 05.05.2020г., а оспореното Решение е съобщено на жалбоподателя на 04.05.2020г., видно от приложеното по делото известие за доставяне.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Оспорваното решение е издадено от компетентен орган-Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество, в рамките на неговите правомощия, съгласно чл.71-74 от ЗПКОНПИ и структура съгласно чл.7,ал.1 във вр. с чл.8,ал.1 от ЗККОНПИ.

Процесното решение е издадено в предвидената от закона форма и съдържа необходимите реквизити. Изложени са конкретни съображения на органа . Видно от същото е изложена подробно възприетата фактическа обстановка и направените въз основа на нея правни изводи.

Решението е издадено и при спазване на административно- производствените правила. Съгласно чл.71,ал.1 от ЗПКОНПИ производството е отпочнато въз основа на подаден сигнал, който не е анонимен , събрани са относимите доказателства , на лицето съобразно чл.71,ал.6 от ЗПКОНПИ е дадена възможност да се запознае със събраните доказателства и в съответствие с ал.5 същото е изслушано от комисията.  Постановено е извън срока по чл.74,ал.1 от ЗПКОНПИ , но същият  е инструктивен.

Решението обаче е постановено в нарушение на материалния закон и целта на закона-основание за неговата отмяна по чл146,т.4 и т.5 от АПК.

ЗПКОНПИ дава легални дефиниции на понятията „конфликт на интереси“, „частен интерес“ и „облага“. Съобразно чл.52 от Закона конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо висша публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Съобразно чл.53 от закона „частен“ е всеки интерес, който води до облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо висша публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение. Съобразно чл.54 от ЗПКОНПИ „облага“ е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, получаване на привилегия или почести, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие.

На жалбоподателя е вменено нарушение на чл.56 от закона. Разпоредбата вменява забрана на лице , заемащо висша публична длъжност, при изпълнение на задълженията си да гласува в частен интерес. В този смисъл е и разпоредбата на чл.37,ал.1 от ЗМСМА по отношение на общинския съветник .

Съобразно горните законови разпореди  фактическият състав на конфликта на интереси изисква кумулативното наличие на три материално-правни предпоставки, както е прието и от административния орган, а именно : лице, което заема публична длъжност по смисъла на чл. 6,ал.1 от ЗПКОНПИ; частен интерес на това лице по см. на чл. 53 във вр. с чл.54 от ЗПКОНПИ ; възможност този частен интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията на лицето, заемащо публична длъжност, или на задължението му по служба.

Конфликт на интереси може да има единствено, ако съответният частен интерес на лицето, заемащо публична длъжност, е във връзка с упражняването на неговите властнически правомощия.  

Жалбоподателят безспорно е лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ-общински съветник и председател на общински съвет. При гласуването на процесните решения обаче общинският съвет , в частност общинският съветник, не упражнява властнически правомощия, тъй като дейността по конституиране на органите няма външна насоченост и не представлява властническо волеизявление на органа. В правомощията на общинския съвет съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), е определянето на размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба, съгласно чл.26,ал.1 от ЗМСМА определянето на размера на възнаграждението на председателя на съвета, в зависимост от определената продължителност на работното му време, както и съобразно чл.34 от ЗМСМА определяне на възнагражденията на общинските съветници за участие в съдебни заседания и комисии, но при упражняването на тези правомощия общинските съветници не упражняват правомощия в частен интерес , а законово регламентирана дейност по конституиране на органа и определяне на правата на членовете им. Участването в гласуването е резултат на качеството на общински съветник, което същите са придобили в резултат на избор и упражняване на законово предоставени правомощия. Във връзка с горното следва да се отбележи , че всеки общински съветник участва в гласуването на решение за възнагражденията си за участие в заседанията на общинския съвет и неговите комисии. Приемането , че при упражняването на същите законови правомощия Председателят на общинския съвет ги  упражнява в нарушение на чл.56 от ЗПКОНПИ и чл.33 от ЗМСМА, води до нарушение на други законови разпореди , а именно на чл.4,ал.1 от Закона за защита от дискриминация. Според тълкуването на разпоредбите от КПКОНПИ, в нарушение на чл.56 от ЗПКОНПИ и чл.33 от ЗМСМА би следвало да е и упражняването на правомощието по чл.34 от ЗМСМА от всеки един общински съветник , поради което всеки един от тях следва да не участва в гласуването, което на практика би довело до невъзможност за вземане на решение по чл.34 от ЗМСМА. Не такъв е смисълът на ЗПКОНПИ. Същият визира упражняването на властнически правомощия , а действията по конституиране на общинския съвет , неговите органи, вкл. и помощни такива , правилата за работа на общинските съвети и неговите органи , не представляват властнически волеизявления , а имат организационен характер, сходен с този на вътрешнослужебните актове , които обаче имат законова регламентация и правна рамка в ЗМСМА. Визираните от Комисията решения са такива по определяне на елементи на трудовото правоотношение на председателя, които, предвид характера на основанието за възникване-избор, имат специфична законова регламентация и се определят от Общинския съвет в границите , разписани в ЗМСМА. Двустранният характер на възникващото правоотношение въз основа на избор също не изключва участието на председателя в гласуването на елементите на възникналото трудово правоотношение, доколкото липса разписано друго в специалния закон.

В съответствие с горното тълкуване на разпоредбите е приета разпоредбата на чл.37,ал.2 от ЗМСМА - ДВ, бр. 70 от 2020 г., в сила от 07.08.2020 г., съобразно която за общинския съветник, включително за председателя на общинския съвет, не е налице конфликт на интереси при участие в подготовката, обсъждането и приемането на бюджета на общината и на възнаграждението на кметовете, на председателя на общинския съвет и на общинските съветници, с което законодателно е преодоляна неяснотата при прилагането на визираните от Комисията разпоредби. Съобразно  §.5 от ПЗР на ЗИДЗМСМА започнатите производства по установяване на несъвместимост или на конфликт на интереси за общински съветници, които не са приключили до влизането в сила на този закон, се приключват при условията на този закон.

С оглед гореизложените съображения и приетата изрична законова разпоредба-чл.37,ал.2 , в сила от 07.08.2020г. , приложима и в настоящето неприключило производство, жалбоподателят в качеството си на общински съветник и председател на общинския съвет , като е участвал в обсъждането и гласуването на Решение № 05 от 18.11.2019 г., по Протокол № 2 от 18.11.2019 г. на Общински съвет Белоградчик относно определяне на основното месечно възнаграждение и коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит  , не е извършил нарушение на чл.56 от ЗПКОНПИ , тъй като не е налице конфликт на интереси, вкл и относно определяне на работното време , тъй като определянето на трудовото възнаграждение е в съответствие с определеното работно време.

Липсва изрична законова регламентация налице ли е конфликт на интереси при участие на общинския съветник , респ. неговия председател, в обсъждането и гласуването на другите решения на общинския съвет , свързани с конституиране на органите и определяне на другите елементи на трудовото правоотношение на председателя /видно е, че приетото изменение касае единствено трудовото възнаграждение/, поради което по изложените по-горе съображения относно характера на тези актове , съдът намира , че не е налице нарушение на чл.56 от ЗПКОНПИ, по смисъла на ЗПКОНПИ, извършено от жалбоподателя и при гласуването на решение №06.

Освен всички гореизложени съображения за характера на акта, допълнителен аргумент е и приетата нова разпоредба , тъй като след като не е налице конфликт на интереси при гласуване на възнагражденията , то по аргумент на по-силното основание не е налице конфликт на интереси и при гласуването на другите елементи на трудовото правоотношение на председателя. В този смисъл е чл.46,ал.2 от ЗНА ,  съобразно която разпоредба когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. В случая е безспорна целта на новата приета разпоредба, а именно да уреди по безспорен начин липсата на конфликт на интереси при посоченото разглеждане , обсъждане и гласуване , но казуистичният подход на законодателя следва да бъде преодолян по реда на чл.46,ал.2 от ЗНА в горния смисъл. Предвид горното, не е налице конфликт на интереси и при упражненото право на глас от страна на жалбоподателя като общински съветник при определяне на размера на отпуска на председателя на общинския съвет.

Липсата на установения конфликт на интереси обуславя извод за липсата на основание за налагане на глоба по чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ и определяне на нейния размер с решението по чл. 74 от ЗПКОНПИ, както и за липса на основание за прилагане на санкционните последици на чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ, предвиждаща че възнаграждението, получено от правоотношението или деянието, породило конфликт на интереси, за периода, през който конфликтът на интереси е бил укрит, се отнема в полза на държавата или общината.

 Предвид горното жалбата е основателна. Обжалваното решение е незаконосъобразно по смисъла на чл.146,т.5 и т.6 от АПК като противоречащо на разпоредбите на ЗМСМА, ЗПКОНПИ и целта на същите, поради което следва да бъде отменено.

На основание чл.143,ал.1 от АПК на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените по делото разноски за д.т. и адвокатско възнаграждение. От процесуалния представител на ответника е направено възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение, което следва да бъде уважено. Видно от представените по делото доказателства-извлечение от сметка, жалбоподателят е заплатил за адвокатска защита сумата от 1200 лв и 240 лв ДДС , или общо 1440 лв с ДДС на 11.05.2020г. в съответствие с приложения по делото договор от 05.05.2020г. С оглед липсата на фактическа и правна сложност на делото /фактическата обстановка не е спорна/ и проведено съдебно производство в две съдебни заседания, съдът намира възражението за основателно , като съобразно чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 8,ал.3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения , следва да бъде определено възнаграждение в размер на 800 лв , като следва да бъде възстановена на жалбоподателя сумата от 960 лв предвид заплатеното ДДС. Следва да бъде присъдена и заплатената държавна такса за делото в размер на 10 лв.

Воден от горното и на основание чл.172, ал.2 от АПК Административен съд  Видин

                        Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ изцяло Решение № РС-898-19-032/08.04.2020г. на КПКОНПИ, с което е установен конфликт на интереси по отношение на Б.М.И. като общински съветник  и Председател на Общински съвет-Белоградчик и в това си качество лице , заемащо висша публична длъжност, за това , че в качеството си на общински съветник е участвал в гласуването на Решение № 05 от 18.11.2019г.  по протокол № 2 от 18.11.2019г. на Общински съвет Белоградчик относно определяне на работното си време , основно месечно възнаграждение , коефициент за допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит на Председателя на Общински съвет Белоградчик и Решение № 06 по протокол №2 от 18.11.2019г. относно определяне на платения годишен отпуск на Председателя на Общински съвет , в свой частен интерес , в нарушение на разпоредбата на чл.56 от ЗПКОНПИ , наложена му е „глоба“ в размер на 5000 лв на основание чл.171,ал.1 от ЗПКОНПИ за осъществен конфликт на интереси и на основание чл.81,ал.1 от ЗПКОНПИ е отнета в полза на общината сума в размер на 38,78 лв, представляваща получено от деянието дневно трудово възнаграждение, като НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНО.  

ОСЪЖДА Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество-гр.София ,  да заплати на Б.М.И. *** направените по делото разноски в размер на 970/ деветстотин и седемдесет/ лв , от които 10 лв, заплатени за държавна такса по делото, и 960 лв, заплатени за адвокатско възнаграждение за защита по делото.

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от решението да се изпрати на страните.

                              Административен съдия: