ПРОТОКОЛ
2019 г., град Ловеч
Административен съд, ІV
административен състав в публично заседание на 13.06.2019
г. в състав:
Председател: Димитрина Павлова
секретар Десислава Минчева
прокурор Светла Иванова
разгледа докладваното от съдия Павлова
адм. д. № 66 по описа за 2019 г.
На именното повикване в 11:29 часа се явиха:
ОСПОРВАЩИЯТ Община Ловеч, представлявана
от К.Д.М.– Кмет на Община Ловеч,
редовно призован, не се явява, представлява се от юк.В.К., с пълномощно по
делото.
ОТВЕТНИКЪТ административният орган, издал оспорения акт - Общински съвет
гр. Ловеч, представляван от Председателя, редовно призован, се явява
председателя П.Ц..
ЗА
ОКРЪЖНА ПРОКУРАТУРА ГР.ЛОВЕЧ, редовно призована, се явява прокурор Светла
Иванова.
ПО ДАВАНЕ ХОД НА ДЕЛОТО:
ЮК.К.:
Да се даде ход на делото.
ОТВЕТНИКЪТ: Да се даде ход на делото.
ПРОКУРОРЪТ: Да се даде ход на делото.
Съдът намира, че не са налице процесуални пречки за
даване ход на делото, с оглед на което
ОПРЕДЕЛИ:
ДАВА ХОД НА ДЕЛОТО и го докладва:
Производството е по реда на чл.145 от
Административно процесуалния кодекс /АПК във връзка с чл.45 ал.5 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Административното дело е образувано по жалба
от Община Ловеч с адрес: гр.Ловеч 5500, ул. Търговска № 22, представлявана от К.Д.М.–
Кмет на Община Ловеч, срещу Решение № 893/28.12.2018 година на Общински съвет
Ловеч, с искане съдът да го обяви за нищожно, алтернативно да го отмени като
незаконосъобразно.
Изложените в жалбата доводи са, че
оспореното решение на Общински съвет - Ловеч е нищожно, защото е прието без да е спазена,
предвидената в чл. 59 АПК форма, както и при грубо нарушаване на
административнопроизводствените правила.
С изх. №
ОС-18-/2/01.02.2019 година на ОбС-Ловеч жабата
е изпратена на АдмС-Ловеч, без да е комплектована цялата преписка по
обжалваното Решение в цялост, поради което с определение от з.з. на 01.02.2019
година съдът е изискал допълването й служебно.
С
писмо вх. № 530/12.02.2019 година на АдмСЛ по делото са постъпили под опис исканите
документи.
С определение от 12.02.2019 година, съдът е
счел жалбата за процесуално допустима, като подписана и подадена в срок, от
лице с активна процесуална легитимация с пряк и непосредствен интерес – адресат
на оспорения акт, пред родово и местно компетентния съд и отговаряща на
изискванията на чл.150 и чл.151 АПК. Със същото определение е
конституирал служебно страните по делото и е дал указания относно разпределение
на доказателствената тежест в процеса за установяване на факти и обстоятелства,
релевантни за правния спор.
В
предходното съдебно заседание, съдът е изискал
служебна справка от деловодството на
АдмСЛ, затова дали в същото е постъпил чрез Общински съвет – Ловеч протест
изготвен от Окръжна прокуратура - Ловеч по преписка №1924/2018 година на същата
прокуратура срещу чл.32 изречение първо, в частта „постоянна част“ и срещу
цялата т.1 на същия текст от Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цените на услуги на територията на община Ловеч.
В изпълнение на протоколно определение на съда е представена по делото справка от деловодството на АдмСЛ и съдебно удостоверение изх.№66/2019 година от 17.04.2019
година, намиращи се от л.287 до л.290 включително по делото.
В изпълнение разпореждане на съда от
17.04.2019 година, е постъпило становище вх.№23.04.2019 година на АдмСЛ от Кмета
на Община Ловеч, ведно с приложени към него заверени копия на документи,
намиращи се от л.295 до л.313 включително по делото. В същото се сочи, че
Съдът предоставя
възможност на страните за становища по доклада и дадените указания, както и
възможност за становища и искания по доказателствата.
ЮК.К.: Уважаема госпожо съдия, поддържам жалбата срещу
процесното решение, като поддържам също така и депозираното становище вх.№1474/23.04.2019
година на АдмСЛ, което е по повод изпълнение на разпореждане на съда от
17.04.2019 година, като правя само едно уточнение. Със становището бяхме
приложили заверено копие от проект за изменение и допълнение на Наредбата за
определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги на територията
на Община Ловеч, като уточнението ни е, че тази Наредба заедно с мотивите и
приложените към нея документи не е приета от Общински съвет – Ловеч на
последното заседание на 30.05.2019 година. Заявявам, че поддържам изложеното в
жалбата и становището. Да се приемат представените доказателства.
ОТВЕТНИКЪТ: Уважаема госпожо съдия,
не оспорваме изложеното от жалбоподателя, че в сесията на 30.05.2019 година, не
бе приет внесения проект за изменение на Наредбата съгласно искането на прокуратурата, тъй като не беше постигнато
необходимото мнозинство. По съществото на жалбата, за мен е трудно да формулирам
категорично становище, тъй като съгласно разпоредбата на чл.45 от ЗМСМА след
връщане на едно решение от Кмета на общината, ОбС е длъжен да осъществи едната
от трите хипотези по чл.45, а именно да приеме повторно върнатият акт, да отмени
върнатия акт или да го измени. В конкретният случай ОбС отказа да изпълни това
свое задължение и не се произнесе изобщо по върнатия акт, с което не формулира
свое конкретно становище дали държи на този акт, при което трябваше да го
приеме повторно или го счита за порочен, при което да го отмени, което
изменение не беше внасяно. Така, че за мен е много трудно да кажа, какво всъщност
искам, тъй като ОбС не каза какво иска, за да предам неговото становище. Все
пак това решение е било прието с изискуемото от закона мнозинство, аз оспорвам
жалбата. Да се приемат представените доказателства.
ПРОКУРОРЪТ: Уважаема
госпожо съдия, моля да се приемат
представените с административната преписка писмени доказателства, свързани с
издаването на оспорения административен акт. Аз също споделям доводите, които
са изложени и в жалбата на Кмета, а и тези, които бяха изразени от Председателя
на ОбС в днешното съдебно заседание, че не е завършена процедурата, която е
разписана в чл.45 ал.9 от ЗМСМА, като ОбС е можел да отмени, да измени или да
приеме повторно върнатия за ново обсъждане акт, който е Решение №893/28.12.2018
година. При това положение, аз считам, че липсва произнасяне от административният
орган, по точно е налице изричен отказ по смисъла на чл.197 от АПК да разгледа
по същество отправено до него искане в
процедурата по чл.45 ал.9 от ЗМСМА, т.е. аз считам, че в настоящото производство
този отказ следва да бъде отменен, като се върне административната преписка на административният
орган, какъвто се явява ОбС – Ловеч, за да се произнесе с акт по Решение №893/28.12.2018
година, какъвто липсва.
Съдът, като
съобрази становището на страните, както и разпределената доказателствена тежест
в процеса, счита че следва да приеме по делото писмо вх.№408/01.02.2019 година
на АдмСЛ от ответника, ведно с приложените към него писмени документи за
доказателства по делото, намиращи се от л.2 до л.61 включително по делото,
писмо вх.№530/12.02.2019 година на АдмСЛ от ответника, ведно с приложените към
него писмени документи за доказателства по делото, намиращи се от л.65 до л.236
включително по делото, представляващи
административната преписка по оспорения акт, писмо
вх.№930/13.03.2019 година на АдмСЛ от ответника, ведно с приложените към него
писмени документи за доказателства по делото, намиращи се от л.245 до л.281
включително по делото, справка от деловодството на АдмСЛ и съдебно удостоверение
изх.№66/2019 година от 17.04.2019 година, намиращи се от л.287 до л.290
включително по делото, както и становище вх.№23.04.2019 година на АдмСЛ от
Кмета на Община Ловеч, ведно с приложени към него заверени копия на документи,
намиращи се от л.295 до л.313 включително по делото, като допустими, относими и необходими за изясняване на
спора от фактическа страна.
Водим от горното, съдът
ОПРЕДЕЛИ:
ПРИЕМА и ВЛАГА в делото,
посочените в обстоятелствената част писмени доказателства.
Съдът, като взе предвид становищата на
страните и всички писмени доказателства, съдържащи се в административната
преписка, приета по делото, намира от фактическа страна за установено следното:
На
56-тото заседание на Общински съвет - Ловеч е взето Решение № 893/28.12.2018 година,
с което е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредба за определянето и
администрирането на местни такси и цени на услуги на територията на Община
Ловеч /приета с решение № 5/20.11.2015 година; публикувана на 30.11.2015 година
във в- к „Ловеч прес”. бр. 92/30.11.2015 година и на интернет страницата на
Община Ловеч на 01.12.2015 година, в сила от 01.12.2015 година; изм. и доп. с
решение № 202 от 12.07.2016 година, публ. на 28.07.2016 година, в сила от
28.07.2016 година; изм. и доп. с решение № 211/28.07.2016 година, публ. па
15.08.2016 година, в сила от 15.08.2016 година; изм, и доп, с решение №
274/24.1 1.2016 година, публ. па 15.12.2016 година, в сила от 15.12.2016 година
/, като: § 1. Чл.32 се изменя, както следва: Чл. 32. За ползване на детски ясли
и детски градини родителите или настойниците не заплащат месечни такси.
На
основание чл.45, ал.5 ал.6 и ал.7 от ЗМСМА и във връзка с чл.127 от Правилника
за организацията и дейността на Общински съвет Ловеч, неговите комисии и
взаймодействието с общинската администрация за мандат 2015-2019 година, във вр.
с чл.26 и чл.28 от ЗНА, с писмо изх.№ ОбС Р-ОС-12/11.01.2019 година, получено
от Председател на Общински съвет на същата дата, Кметът на Община Ловеч връща
за ново обсъждане Решение № 893/28.12.2018 година на Общински съвет - Ловеч с
доводи, че е незаконосъобразно, поради
неспазване на установената форма и наличие на съществено нарушение на
административнопроизводствените правила /на лист 41 от делото/.
Видно
от протокола от 58-то заседание на Общински съвет - Ловеч, новото обсъждане на
върнатия акт се е състояло на заседание на 25.01.2019г.
Посочено
е, че заседанието е извънредно, тъй като е налице върнато решение, което трябва
да се разгледа в 14-дневен срок от връщането му. И по тази причина дневния ред
е една единствена точка: ново обсъждане на Решение № 893/28.12.2018 година на
Общински съвет - Ловеч, върнато от кмета на Община Ловеч. На основание чл. 45,
ал. 9 ЗМСМА на гласуване е било подложено изменение на върнатото Решение №
893/28.12.2018 година Изменението не е прието от Общински съвет.
На
заседанието са присъствали посочените общински съветници, съгласно списък за
присъствието в началото 24 общински съветници и 24 общински съветници, съгласно
списък за присъствието в края на заседанието (двата списъка се прилагат към
протокола). След новото обсъждане е
предложено на основание чл.45, ал.9 , чл.21, ал.2 от ЗМСМА ОбС да реши: Изменя
решение № 893/28.12.2018 година на Общински съвет-Ловеч, както следва: Приема
наредба за изменение и допълнение на Наредба за определянето и администрирането
на местни такси и цени на услуги на територията на Община Ловеч, приета с
решение №5/20.11.2015 година, както следва:
§1. Чл. 32 се изменя както следва:
чл. 32. За ползване на детски ясли и детски градини родителите или настойниците
не заплащат месечни такси.
§ 2. Чл. 33 се отменя.
§ 3. Чл. 34 се отменя.
§ 4. Чл. 54, ал. 3, т. 5 се отменя.
2. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба за определянето
администрирането на местни такси и цени на услуги изменя същата /подробностите
кога е публикувана, кога е обнародвана не се посочват.
Видно
от същия Протокол, след проведено гласуване, общинските съветници са гласували
„За” - 12, „против” - 1, „въздържали се” – 10, при което е отразено, буквално
цитирано: „Не се приема”.
С
жалба вх.№ ОС-18/1/, Кметът е атакувал на практика отказа на административния
орган да се произнесе по направеното предложение, респ. решението, с което
предложението не е одобрено. По повод на същата е образувано настоящото
производство.
При
така установеното от фактическа страна, съдът прави следните изводи:
В
съответствие с разпоредбата на чл.45, ал.7 от ЗМСМА, Кметът на Общината е
упражнил правомощието си на вето, като е върнал решението на Общински съвет за
ново гласуване, получено от Председател на Общински съвет на 11.01.2019 година, като от следващия
ден започва да тече посочения в текста на нормата 14 дневен срок да прегласува
оспорения текст, който в конкретния казус изтича на 25.01.2019 година. Видно от
доказателствата по делото Председател на
Общинския съвет е изпълнил задължението си да внесе за повторно гласуване
Решението в указания законов срок, а именно в заседание на Общински съвет,
насрочено за 25.01.2019 година, което обаче не е прегласувано. Такова прегласуване касае само решение №
893/28.12.2018 година. За Кмета на Община Ловеч възниква правото в 7 дневен
срок от изтичането на този срок по чл.45, ал.7 от ЗМСМА, именно 01.02.2019 година
да сезира компетентния Административен съд. След като жалбата е подадена на
31.01.2019 година, то същата се явява подадена в горепосочения преклузивен
срок, от оправомощено лице по силата на чл.45, ал.7 от ЗМСМА - Кмет на
Общината, срещу акт на Общински съвет, с който не се приема негово предложение,
респ. отказва се да се издаде акт, за който съществува нормативно задължение да
бъде издаден в съответствие с лимитивно изброеното съдържание в нормата на
чл.45 ал.9 от ЗМСМА, а именно - отменен, изменен или да се приеме повторно.
С
оглед на така изложеното жалбата се явява процесуално допустима. В този смисъл
определение № 2901/25.2.2011 година на ВАС. В подкрепа на становището на
настоящия състав за допустимост на оспорването по реда на чл.45 ал.5 от ЗМСМА
на решението на общинския съвет за определяне размера на таксите, като с
наредбата по чл.9 от ЗМДТ се определя и реда, по който лицата, се освобождават
от заплащането на съответната такса, по аргумент на чл. 8, ал. 5 от ЗМДТ, е и
практиката на Върховния административен съд, при която са постановени решения
по същество по дела, при които първоинстанционният съд е разгледал по същество
и се е произнесъл по законосъобразността на решения на общинския съвет, взети
на основание чл.21, ал.1 от ЗМСМА.
Такова произнасяне несъмнено предполага извод относно допустимост на
оспорването като абсолютна процесуална предпоставка за разглеждане на спора по
същество. В този смисъл са решение № 7567/08.06.2010 година по адм. дело № 15090/2009
година, решение № 8341/21.06.2010 година по адм. дело № 15091/2009 година,
решение № 10405/09.08.2010 година по адм. дело № 15825/2009 година, решение №
709/23.01.2007 година по адм. дело № 7284/2006 година, решение №
7078/12.06.2008 година по адм. дело № 9775/2007 година и др., всички на трето
отделение/.
Изрично
обаче в разпоредбата на чл.45, ал.5 от ЗМСМА е предвидена алтернативната
възможност на Кмета на Общината да върне решението за ново гласуване от
Общински съвет или да го атакува пред съответния Административен съд. След като
Кметът на Община Ловеч е упражнил даденото му право в съответствие с
гореизложеното като е върнал за ново разглеждане Решение № 893/28.12.2018 година
на Общински съвет - Ловеч, за Общински съвет Ловеч възниква задължение да
прегласува решението си с правомощията по чл.45, ал.9 от ЗМСМА - да го отмени,
измени или да го потвърди. Следва да се отбележи, в какъвто смисъл е и трайната
практика на ВАС, че се касае за едно особено производство, за атакуване на
решение на Общински съвет, взети на основание правомощията му по чл.21 от ЗМСМА, при което след като Кметът избере да упражни т. нар. право на вето, за
Общинския съвет възниква задължението да прегласува това предложение, при което
последният действа в условия на обвързана компетентност, и няма право на
преценка, дали да извърши прегласуване или не. Както се посочи съобразно
горецитираната практика на ВАС, без значение за спора е дали Общински съвет в
качеството си на собственик, или в качеството си на административен орган,
който издава общи или индивидуални административни актове, достатъчно е с
посочените решения, същият да е упражнил правомощията си по чл.21 от ЗМСМА.
Всичко това е още един аргумент за допустимост на търсената от Кмета на Община
защита в настоящото производство. След като на проведеното извънредно заседание
на Общински съвет на практика не е прегласувано решението в законоустановения
срок, то за Кметът на Община Ловеч възниква правото да сезира със спора
Административен съд Ловеч на основание чл.45, ал.8 от ЗМСМА.
За
да бъде основателна жалбата решението следва да противоречи на закона или да
нарушава интересите на Общината. Тълкувайки нормата на чл.45, ал.5 и сл. от ЗМСМА се налага изводът, че Кметът може да оспори законосъобразността на
решение на Общински съвет пред съд, само по начин и в границите посочени от
ЗМСМА. Въз основа на дадените му указания с разпоредителното заседание на съда,
Кметът на Община Ловеч е заявил, че поддържа аргументите си, посочени и в
жалбата си за нищожност, алтернативно за незаконосъобразност на това решение,
което противоречи на чл.8, ал.1 от ЗМДТ, чл.28, ал.2 т.3 и т.4 от Закона за
нормативните актове /ЗНА/, както и че атакувания акт няма мотиви, изложение на
фактическите и правни основания за издаване на акта.
Настоящата
инстанция обаче намира, че по същността си оспорването е срещу отказа на ОбС да
разгледа по същество отправеното до него искане да се издаде общ административен акт по смисъла на чл.197 от АПК, приложим
не само за индивидуалните административни актове. При което не е завършен
фактическият състав, създадена е една висящност на върнатото решение, което е
недопустимо в правния мир. Доколкото Общински съвет Ловеч не е одобрил
предложението на Кмета, не се е и
произнесъл по същество, след като за него съществува задължение на основание
чл.8 ал.1 от ЗМДТ да определя размера на таксите при спазване на посочените в
три точки принципи, съгласно чл.6, ал.1, б. „в“ от ЗМДТ, общините събират
местна такса за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини, специализирани
институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития и други
социални услуги, като с наредбата по чл.9 от ЗМДТ се определя и реда, по който
лицата, неползващи услугата, през съответната година или през определен период
от нея, се освобождават от заплащането на съответната такса, по аргумент на чл.
8, ал. 5 от ЗМДТ. В този смисъл е превръзката на нормата на чл.45, ал.5 от ЗМСМА в настоящият казус с нормата на
чл.197 от АПК. Чл. 81 от ЗМДТ регламентира, че „за ползване на детски ясли и
детски градини се събират от родителите или настойниците месечни такси.“ С
оглед на това, посещаването на детски ясли и детски градини по своето естество
представлява административна, респективно социална услуга по чл.6, ал.1, б. „в“
от ЗМДТ. Безспорно е, че предоставянето на услугата е възмездно, като таксата е
дължима при реалното й предоставяне. Гореизложеното,
налага необходимостта подзаконовият нормативен акт - в лицето на Наредбата за
определяне и администрирането на местни такси и цени на услуги на територията
на Община Ловеч да е в съответствие с подзаконовите нормативни актове от
по-висока степен, каквито се явяват ЗМДТ и Закона за предучилищното и
училищното образование /ЗПУО/.
В производството по чл.197 и сл. АПК се разглежда жалбата
срещу изричен отказ на административния орган за разгледа по същество отправено
до него искане за издаване на индивидуален административен акт. По делото се
изследва само дали са налице или не предпоставките за произнасяне от
административния орган по направено искане, а не и по съществото на искането,
което става с административния акт.
В
чл.9, ал.1 от АПК се установява задължението на административния орган да
започне, проведе и приключи административно производство с надлежен акт, ако са
налице предвидените в закона предпоставки. С това се установява правото на
административно производство, насочено към този орган. Това преобразуващо
субективно право е насочено към административния орган и принадлежи на всяко
лице, което иска административен акт с определено съдържание. Именно то е предмет на защита по реда на раздел Четвърти
/чл.197-чл.201/ от АПК. Ако са налице административно процесуалните предпоставки
за допустимост на искането по чл.27, ал.2 от АПК, органът е длъжен да се
произнесе по същество на искането, т.е. по неговата основателност, което
практически означава да издаде искания акт или да откаже издаването на акта. В
конкретната хипотеза, съгласно съществуващото нормативно задължение на Общински
съвет Ловеч да определя таксите, Общински съвет не може да откаже да издаде
акт, дори същият да не отговаря на предложението на Кмета на Общината и
съществено да се различава от него. Доколкото не е допустим в конкретната
хипотеза отказ да се издаде акт, то настоящата инстанция намира, че е налице
хипотезата на чл.197 от АПК и следва да отмени отказа да постанови акт по
върнатото от Кмета Решение на ОбС и върне
преписката на административния орган за постановяване на акт по съществото на
спора.
С
оглед на така очертаната правна рамка и в съответствие с процедурата по чл.45,
ал.5 от ЗМСМА, Общински съвет следва да разгледа повторно предложението на
Кмета на Община Ловеч, за което законът не му дава възможност за преценка.
Както се посочи по - горе при повторното гласуване Общински съвет има
правомощията по чл.45, ал.9 от ЗМСМА да вземе същото решение, да го измени или
да го приеме повторно.
По
изложените съображения и на основание чл.200, ал.1 , предложение трето от
Административно процесуалния кодекс /АПК/, четвърти състав на Административен
съд Ловеч,
ОПРЕДЕЛИ:
ОТМЕНЯ
отказа да издаде акт по смисъла на чл.197 от АПК на Общински съвет Ловеч относно решение № 893 от 28.12.2018
година на Общински съвет Ловеч по протокол № 56 от проведено заседание на
Общинския съвет.
ВРЪЩА
преписката на Общински съвет Ловеч за постановяване на акт по съществото на
спора съобразно указанията, съдържащи се в мотивите на настоящото определение.
Определението
е окончателно и не подлежи на ожалване.
Протоколът
се води в съдебно заседание, което приключи в 11:50 часа.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
СЕКРЕТАР: