Решение по дело №38/2024 на Административен съд - Смолян

Производството по реда на чл. 145 АПК вр.чл. 45 ЗМСМА.

Образувано е по жалба на М. М. Я. - Кмет на община Златоград срещу Решение № И 40/15.01.2024 г. по Протокол № 7/2024г. на Общински съвет [община], с което е взето решение към Приложение № 3 към чл. 107, ал.13 Прогнозен размер на капиталови разходи по Инвестиционна програма за общински проекти, към Закона за държавния бюджет на [държава] за 2024г., да се включат за проектиране улици в [община] (в [населено място], [населено място] река, [населено място] и [населено място]). По съображения за незаконосъобразност и неправилност на решението, в жалбата се иска неговата отмяна. Твърди се, че решението е взето на извънредно заседание, като не са били налице предпоставките за такова; решението е немотивирано; взето е по предложение на общински съветници, а не по предложение на кмета, който преценя кои са приоритетите за дадена община. Твърди се, че решението е нищожно, тъй като противоречи на Закона за държавния бюджет за 2024г., в който законодателят е опеделил обектите и йерархията на нормативните актове не позволява Общинския съвет да приеме решение, което да противоречи на закона. Твърди се, че с посоченото решение се ограничават правомощията на кмета, тъй като се изземват негови функции, но също и му се възлагат функции по контрол на изпълнението, което противоречи на закона. Иска се отмяна на решението на Общинския съвет или обявяването му за нищожно.

В съдебно заседание жалбоподателят – кмета на О. З. редовно призован не се явява и не изпраща представлява. Депозирана е писмена молба вх.№ 318/ 08.02.2024г /л.79/, с която се иска отмяна на решението като незаконосъобразно. Прави се възражение за прекомерност на разноските на насрещната страна. Не се претендират разноски /вж. молба на л.79 от делото/.

Ответникът - Общински съвет З. в съдебно заседание се представлява от пълномощника си, който пледира за отхвърляне на жалбата с доводи, че е неоснователна. В писмено становище вх.№ 429 от 19.02.2024г. /л.81 и сл./ се излагат съображения за недопустимост на жалбата и се иска оставянето и без разглеждане и прекратяванена производството. В съдебно заседание пълномощникът излага подробни доводи и съображения за неоснователност на жалбата и претендира разноски.

Установени по делото релевантни факти и обстоятелства, и доказателствата за тях:

С Решение № И 40 от извънредно заседание на 15.01.2024 г. по протокол № 7, Общински съвет [община], на основание чл.21, ал.1, т.6 и т.8 от ЗМСМА и чл.5, т.5 и т.7 от Правилника за организацията на дейността на общински съвет [община], неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, е решено следното: К. П. № 3 към чл. 107, ал. 13 Прогнозен размер на капиталови разходи по Инвестиционна програма за общински проекти, към Закон за държавния бюджет на [държава] за 2024 година, да се включат за проектиране следните улици за [община]:

За [населено място], улици: „А.", "А.", "А."А.",“Р.“, "Б.”, „Б.". "В. Т.", "В. [община]", "В. Ю.", "В.", "В.", „В.“, "Г.". „Д.“ ,Д.“, "Е.", "Л.", "Л.", "[община]", "М.", "Н. Г.", "П.”, "[община]", "С.", „[населено място]“, "[община]", "[населено място]’’, „Х. Б.“, "Ш.", "Я. З.", „Я.“.

За село [населено място] улици: "А.”, "А.", "Б.", „В. [община]”, "[област]", Т. М.", "З.", "З.", "И.", "К. и М.", "К.", "К.", "Л. К.", "Л.". "Л.", "М.", "О.", "П.Т.", "П. Б.", "П. П.", "П.”, "С.", "Т.", "Т.", "[населено място]", улицата към "О.".

За [населено място] река, улици: "В.", "[община]", "И.", "И.", "[община]", "Хр. Б.".

За [населено място], улици: "В. [община]", "З.”, "И.", "К.", „Л.“, "М.", "О.", "П.”.

За [населено място], улици: „В. [община]“, ,Л.“, улицата от кметството към В. Ч. до К. К., улината от къщата на А. К. до главния път.

С точка 2 от решението е разпоредено за изпълнението му да бъдат предприети необходимите действия в срок до 20 дни, а с т.3 се възлагат контролни правомощия на кмета по изпълнението му.

На 21.11.2023г. министърът на финансите уведомява кметовете на общините, че във връзка с разработване на проекто-бюджета за 2024г. е необходимо да изпратят формуляр за капиталови разходи на приоритетни обекти от техническата инфраструктура и/или съоръжения, представляващи публича общинска собственост. Посочено е, че обектите следва да са за основен ремонт и реконструкция на улици и общински пътища, на ВиК мрежи и на сгради публична общинска собственост, като за обектите трябва да има разрешение за строеж.

С Решение №И 14 от 18.12.2023г. /л.28/ е сформирана Временна комисия за определяне на приоритетните обекти, които да се влючат в списъка. Комисията е сформирана на осн.чл. 21 ал.1 т. 1 ЗМСМА и чл. 50 от Правилника на Общински съвет Златоград за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с Общинската администрацията.

На 12.01.2024г. се е състояло заседание на Временната комисия на Общински съвет [община]. Съставен е Протокол №2 от 12.01.2024г. /л.36 и сл./ от заседанието на Временната комисия, видно от който е докладвано предложението на групата общински съветници. То е да отпаданат определени обекти като неприоритетни, други като недопустими и да се включат в списъка за проектиране конкретни улици от [населено място] и населените места около него. Временната комисия е излезнала с Решение /л.37/ да се предложат за включване в списъка с приоритетните обекти, посочените в молбата-предложение улици от града и населените места около него.

Предложението е на група общински съветници и е направено с молба –предложение от 11.01.2024г. /л.6, л.7/. Общинските съветници предлагат да отпаднат като неприоритетни изграждането на кооперативния пазар и парка; да отпаднае като неотговарящ на условията подобект „Външен водопровод“; да се актуализира проектирането на моста при старата воденица; да се включат в списъка за изпълнение улици от [населено място], селата С., А., Е. и Д..

На 12.01.2024г. е изпратена покана до членовете на общинския съвет, кмета, областния управител, прокурор и всички заинтересовани лица. С поканата се канят да участват в извънредно заседание на Общинския съвет Златоград на 15.01.2024г., свикано на основание чл. 24 ал.2 ЗМСМА и чл. 55 ал.2 и ал.3 т. 2 и чл. 18 ал.4 т.1 от Правилника с обявен дневен ред: Определяне на приоритетни обекти, които да се включат в списъка за финансиране в Държавния бюджет на РБ за 2024г.

Видно от Протокол №7 на Общинския съвет от 15.01.2024г. /л.40 и сл./ е, че са присъствали 15 общински съветници, от които 9 са гласували „да“, 5 „въздържал се“ и 0 „против“. Взето е решение, към Приложение №3 към чл. 107 ал.13 Прогнозен размер на капиталови разходи по Инвестиционна програма за общински проекти към ЗДБ на РБ за 2024г., да се включат за проектиране конкрпетни улици за [община] /посочени са по-горе/.Решението е обявено на кмета на община З. на 17.01.2024г. и е обжалвано в законовия срок, с жалба от 29.01.2024г.

Правни изводи.

По допустимостта на оспорването. Съдът счита, че оспорването е направено от кмета на община Златоград в предвидения от закона срок, като същият е активно-легитимиран съобразно правомощията му по чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА. Според посочената норма кметът може да оспорва незаконосъобразните актове на общинския съвет като той има процесуалната легитимация да оспорва пред административния съд всички юридически актове по отношение на тяхната законосъобразност. Това правомощие е израз на залегналата в чл. 144 от Конституцията на РБ възможност, централните държавни органи и техните представители по места да осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното самоуправление, когато това е предвидено със закон. Издателят на решението по чл. 21, ал. 1 ЗМСМА и обстоятелството, че то е взето при изпълнение на управленски функции е достатъчно, за да е налице годен за оспорване акт на общинския съвет от страна на кмета на общината / ТР № 5/10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на ОС на ВАС/. Оспореното решение е акт, с който се правят изменения в бюджета и Общинския съвет се е позовал на чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА. Или, става дума за обекти на територията на общината и решението се отназя за преразпределяне на средства от общинския бюджет. Това засяга интересите на общината, като според чл. 44, ал. 1, т. 1 и т. 15 ЗМСМА кметът ръководи изпълнителната дейност в общината и я представлява пред съда, поради което жалбата му се явява допустима.

По същество съдът счита жалбата за основателна, поради следното:

В Закона за Държавния бюджет за 2024г., има няколко относими разпоредби. Според чл. 107 ал.1 ЗДБ за 2024г.министърът на регионалното развитие и благоустройството сключва с кметовете на общините споразумения, със срок на изпълнение и въвеждане в експлоатация до 31 декември 2026 г., за финансиране на проектиране, строителство, основен ремонт и реконструкция. Според ал. 13 на посочената разпоредба, се определят приоритетни проекти по Инвестиционна програма за общински проекти с прогнозен размер и обхват съгласно приложение № 3. Според чл. 53 т.1 от ЗДБ за 2024г. се приемат размерите на бюджетните взаимоотношения между централния бюджет и бюджетите на общините за 2024 г., в т. ч. субсидия за делегираните от държавата дейности, трансфери за местни дейности, трансфер за зимно поддържане и снегопочистване на общински пътища, целева субсидия за капиталови разходи.

В Закона за публичните финанси, чл. 94 ал.2 се сочи, че общинския съвет приема с решение бюджета на общината по показателите по чл. 45, ал. 1 в срок до 15 работни дни от внасянето му от кмета. Съгласно чл. 94, ал. 3, т. 6 от ЗПФ с решението по ал. 2 общинският съвет одобрява и разчетите за финансиране на капиталови разходи, включително разпределението на целевата субсидия за капиталови разходи, определена със закона за държавния бюджет за съответната година, по обекти за строителство и основен ремонт, за придобиване на материални и нематериални дълготрайни активи и за проучвателни и проектни работи, включително за съфинансиране и за плащания по заеми за капиталови разходи.

Оспореното решение е взето от компетентен орган, тъй като е в правомощията на Общинския съвет да приема общинския бюджет, в това число и поименния списък на капиталовите разходи. По делото се установява, че предложението е направено от група общински съветници с молба-предложение №ОС-845/ 11.01.2024г., като Общинският съвет не е задължен да възприеме както предложеното на общинските съветници, така и предложението на кмета на общината за разпределение на субсидия. Евентуалното приемане на решение, което е с различно съдържание от това на предложението, няма да е недопустимо, нито ще съставлява незаконосъобразно изменение на проекто-бюджета. Това е така, защото общинския съвет има законово регламентирана компетентност по този въпрос. Това произтича от разпределението на компетентности между кмета и общинския съвет, възложена на тези органи по чл. 21 и чл. 44 от ЗМСМА и от специалния Закон за публичните финанси. Кметът разработва проект на общински бюджет, представя го за предложения пред обществеността и го внася за разглеждане от общинския съвет. Общинският съвет е този, който приема бюджета, като е задължен да спазва изискванията на нормативните актове. След внасяне на проекта в общинския съвет, общинските съветници имат право да правят предложения за изменението му, без тези предложения да се представят повторно на публично обсъждане. Това правомощие произтича от разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, съгласно която общинският съвет има изключителното правомощие да приема и изменя годишния бюджет на общината, да осъществява контрол и да приема отчета за изпълнението му. Горното важи в пълнота и относно процесното решение за разпределение на капиталовите разходи по обекти. Въпреки, че в случая предложението не изхожда от кмета, а от общински съветници, то е внесено във Временната комисия, която го обсъжда и прави прави предложението до Общиския съвет. П оделото е представен Правилника за организацията на дейността на общински съвет [община], неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация (л.63 и следв), приет с решение № З 295 от заседание на ОбС-[община], проведено на 19.05.2021 г., (л.60-62). Съгласно чл. 5, ал.1 от П. О. съвет създава постоянни и временни комисии с мнозинство от повече от половината от общия брой съветници. Предвид горното, съдът счита, че Общинският съвет е валидно сезиран. При разпределянето на обекти и средства за капиталови разходи, общинският съвет действа не при условията на обвързана компетентност, а при условията на оперативна самостоятелност /ТР № 2/16.04.2013 г. на ОСК на ВАС по т. д. № 4/2011 г. /, поради което в правомощията му е да приеме решение за разпределение на капиталовите разходи, дори с различно от предложеното му съдържание.

По отношение на мотивираността на оспореното решение, съдът счита, че същото няма мотиви, което е порок във формата. От протокола от 15.01.2024г. не става ясно защо именно посочените от Временната комисия улици е необходимо да бъдат включени в списъка по Приложение 3. Посочено е, че улиците имат проектна готовност съгласно официален отговор от Общинска администрация /л.41/, но въпреки указаната съдопроизводствена тежест такъв отговор не е представен по делото.Става ясно от протокола, че съветниците считат, че за обществеността е по –важно да се направят улиците, вместо паркове и пазари /л.44/. Става ясно още, че има подпорни стени, които не са укрепени, че хората ходят с ботуши по улиците, че искат оправени канализации, а не пазари. Като резултат от анализа за наличие на мотиви, съдът счита, че такива липсват. Предлагат се конкретни улици, без мотиви за избора им, за дължината, големината на улиците, чиято реконструкция се предлага. В Решението, в молбата –предложение на съветниците, която е от 11.01.24г., в протокола на временнат акомисия, не се съдържат съображения относно избора на улиците, които се иска да се включат в списъка. Списъкът с обекти не е придружен с каквато и да финансова, техническа или друга обосновка на средствата по обекти, още по-малко е направена обосновка за необходимостта от включването именно на посочените обекти за финансиране /Реш. № 6262 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12573/2019 г./.Изключително право на общинския съвет е да разпредели разходването на капиталови разходи по обекти, но същото следва да е мотивирано и да обосновава нуждата и приоритетността на едните спрямо другите. Само въз основа на икономическа обосновка може да се направи извод дали съответният разход е необходим и пропорционален за предвидените цели. Затова и обосновката не е последваща приемането на решението дейност, а част от него. Изискването за мотивиране на акта важи в пълнота и за решенията на Общинските съвети. Съобразно ТР № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите могат да бъдат извлечени и от съпътстващите издаването на акта документи. В случая обаче мотивите не могат да бъдат извлечени нито от предложението на временната комисия, нито от предложението на общинските съветници, нито от оспореното решение.

При оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, каквото е процесното решение, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. В случая общинският съвет е разполагал с оперативна самостоятелност, но е нарушил изискванията за законосъобразност на акта, а именно същият не е мотивиран, тъй като няма необходимото съгласно чл. 59 от АПК съдържание.

Относно процедурата, константна е практиката на ВАС, че при обжалване на решенията на общинския съвет за преценка на изискванията за процесуална законосъобразност се взема предвид разпоредбата на чл. 27 от ЗМСМА - кворума, при който следва да бъдат проведени заседанията на общинския съвет, както и начина и необходимото мнозинство за приемане на решенията. Всякакви други елементи на процедурата по вземане на решенията не влияят върху тяхната законосъобразност, освен ако не са предвидени изрично в закона.В случая, общинските съветници са 17 на брой, от тях са присъствали 15 човека, гласували са 14, от които 9 „за“, 5 „въздържал се“ и 0 „против“. При тазу установеност, заседанието е било законно, тъй като са присъствали повече от половината от общия брой на съветниците. В гласуването са участвали повече от половината от общия брой, тъй като гласувалите "за" са 9, а останалата част от общия брой на общинските съветници е 8. В този смисъл нарушения на чл. 27 ЗМСМА няма.

Съдът счита, че не са били налице предпоставките за извънредност на заседанието, регламентирани в чл.55 ал.3 от Правилника. Според тази норма причина за свикване на извънредно заседание може да бъде настъпване на непредвидими обстоятелства – природни бедствия, промишлени аварии със значителни щети, обществени и социални проблеми, които изискват спешно вземане на решение, както и спазването на законоустановен срок, който не позволява прилагането на установената процедура. В оспореното решение е посочена последната хипотеза, която според съда не е налице. При извънредните заседания се решават неотложини въпроси, като не е необходимо да се спази срока по чл. 55 ал.1 от Правилника, а именно заседанието да се проведе не по-рано от 5 дни преди да се информира обществеността. Извънредните заседания могат да се проведат най-рано на следващия ден – чл. 55 ал.2 от Правилника. В случая обществеността е информирана на 12.01.2024г., а заседанието е на 15.01.2024г., като ответникът за неспазения 5-дневен срок се позовава на това, че заседанието е извънредно. Съдът констатира по този повод, че искането на министъра за представяне на формуляр за финансиране на капиталови разходи е от 21.11.2023г. То е адресирано до кмета, за който няма данни да е подал предложение в изпълнение на указанието. Временната комисия е създадена на 18.12.2023г.; предложението на общинските съветници е от 11.01.2024г.; заседанието на временната комисия е на следващия ден, 12.01.24г. и от тази дата е поканата; решението е взето на 15.01.2024г. В решението е посочена нормата на чл. 55 ал.3 т.2 от Правилника, която сочи, че причина за свикване на извънредно заседание може да е спазването на законосъобразен срок, който не позволява прилагането на установената процедура. Не става ясно от решението и от материалите към него, кой срок не може да се спази и кои са обстоятелствата, които не позволяват прилагането на установената процедура. Принципното становище на ответната страна, че въпросите по бюджета имат спешен характер, не удовлетворява изискванията на закона заседанието да е неотложно само при посочените в чл. 55 ал.3 от Правилника обстоятелства, каквито в случая не се установява да са налице. По делото няма доказателства, сочещи на неотложност на случая, поради което оспореното решение е постановено при неспазване от Общинския съвет на приетите от същия орган процесуални правила, които не са самоцелни, а нормативна гаранция за постановяване на законосъобразни актове.

Като има предвид изложеното съдът счита, че решението следва да се отмени поради нарушение на процесуалния и материалния закон.

Разноски не се претендират от страна на жалбоподателя /л.79/, поради което такива не следва да се присъждат.

Водим от горното Административен съд [област]

 

Р Е Ш И

 

ОТМЕНЯ Решение № И 40 от 15.01.2024г. на Общински съвет - З. по Протокол № 7 от 15.01.2024г.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщението.