РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ПЛОВДИВ
Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 2273
12.11.2019 г.
гр. Пловдив
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд-Пловдив, ХVІ състав, в открито заседание на осемнадесети
октомври през две хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЗДРАВКА ДИЕВА
ЧЛЕНОВЕ: НЕДЯЛКО БЕКИРОВ
АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ
при секретаря Р. А. и при участието на прокурора Тодор
Павлов, като разгледа АХД № 2085 по описа на съда за 2019 г., докладвано от
СЪДИЯТА МИТРЕВ, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест
от прокурор в Окръжна Прокуратура – Пловдив против следните разпоредби на
Наредбата за чистотата и обществения ред на територията на Община Първомай,
приета с Решение № 454 от 30.11.2006г., взето с протокол № 45, изменена и
допълнена с Решение № 131 от 30.09.2008г., взето с протокол № 15, изменена и
допълнена с Решение № 628 от 16.10.2015г., взето с протокол № 56, изменена и
допълнена с Решение № 104 от 31.08.2016г., взето с протокол № 13, изменена и
допълнена с Решение № 207 от 27.04.2017г., взето с протокол № 21, на Общински
съвет Първомай, а именно: чл.2, ал.1, т.13 с
изключение на думата „жилищни“, чл.2, ал.4 и ал.5 вр.
с чл.2 ал.1 т.13 в частта „т.13 на
виновните физически лица се налага глоба в размер от 250 до 500 лева“ (за ал.4)
и „т.13 на едноличните търговци и юридическите лица се налага имуществена
санкция в размер от 250 до 500 лева, а при повторно нарушение имуществена
санкция в размер от 1000 до 3000 лева“
(за ал.5) и чл.5 ал.3. В протеста се поддържа, че оспорените разпоредби са
в противоречие с нормативни актове от по – висока степен. Предлага се протестираните
разпоредби да бъдат отменени. Претендират се направените от Прокуратурата
разноски по делото.
В съдебно заседание протестът се поддържа от
участващият прокурор, който моли съшият да бъде уважен.
Ответникът
по протеста не взема становище.
Административният съд, като взе предвид наведените доводи от страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното:
Протестът е подаден от надлежна страна, по смисъла на чл. 186, ал. 2 от АПК, поради което е допустим.
Разгледан по същество, той е основателен.
По
делото няма спор, че оспорената Наредбата за чистотата и обществения ред на
територията на Община Първомай е приета с Решение № 454 от 30.11.2006г. (лист
69 по делото), взето с протокол № 45 на
Общински съвет Първомай. Същата е изменяна и допълвана, както следва: с Решение
№ 131 от 30.09.2008г., взето с протокол № 15; с Решение № 628 от 16.10.2015г.,
взето с протокол № 56; с Решение № 104 от 31.08.2016г., взето с протокол № 13; с
Решение № 207 от 27.04.2017г., взето с протокол № 21, на Общински съвет
Първомай.
Тук
е мястото да се отбележи, че оспорените разпоредби са изменени и допълнени с Решение
№ 104 от 31.08.2016г., взето с протокол № 13 на
заседание на Общински съвет Първомай.
По
делото е приложена Докладна записка вх.№ 53-0-180 от 01.08.2016г. до Председателя на
Общински съвет гр.Първомай от Н. М.– заместник кмет на община Първомай (лист 54-55)
относно приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за чистотата
и обществения ред на територията на община Първомай, приета с Решение № 454 от
30.11.2006г., взето с протокол № 45, изменена и допълнена с Решение № 628 от
16.10.2015г., взето с протокол № 56.
По
делото е приложена разпечатка от официалния сайт на Община Първомай,
удостоверяваща датата на публикацията на проекта на Наредбата, а именно 14.06.2016г.
(лист 56), както и мотивите за приемане на Наредбата.
По
така направената публикация на проекта на Наредбата и мотивите, не са постъпили
възражения, становища и предложения от заинтересованите лица, което е отразено
в Акт за постъпили/ не постъпили възражения от 04.07.2016г. (лист 57).
На
31.08.2016 г. е проведено заседание на Общински съвет Първомай при присъствали 21
общински съветника при общ брой на съветниците - 21.
На заседанието с Решение № 104 Общински съвет Първомай, с 21 гласа “за” е приел
Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за чистотата и обществения ред
на територията на община Първомай, приета с Решение № 454 от 30.11.2006г.,
взето с протокол № 45, изменена и допълнена с Решение № 628 от 16.10.2015г.,
взето с протокол № 56. Като основание за приемане на Наредбата са посочени
чл.21, ал.2 във вр. с чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА,
чл.76 ал.3 и чл.77 от АПК, чл.8 от ЗНА.
Протестираните
в настоящото производство разпоредби на приетата Наредба са със следното
съдържание:
Чл. 2 (1) За недопускане на действия, противни на добрите нрави и
обществения ред се забранява:
т.13 (Нова – Решение №104/31.08.2016г. на ОбС
Първомай) поставянето на външни
озвучителни уредби извън туристическите и други жилищни и нежилищни обекти, с което се нарушава обществения ред и
спокойствието на гражданите.
Чл.2 (4) (Нова – Решение №104/31.08.2016г. на ОбС
Първомай) При нарушение по ал.1, т.3, т.4, т.11, т.12 и т.13 на виновните физически лица се налага глоба в размер от 250 до 500
лева, а при повторно нарушение глоба в размер от 500 до 1000 лева.
Чл. 2 (5) (Нова – Решение №104/31.08.2016г. на ОбС
Първомай) При нарушение по ал.1, т.3, т.4, т.11, т.12 и т.13 на едноличните търговци и юридическите лица се налага имуществена
санкция в размер от 250 до 500 лева, а при повторно нарушение имуществена
санкция в размер от 1000 до 3000 лева.
Чл. 5 (3) (Изм. – Решение №104/31.08.2016г. на ОбС
Първомай) Собствениците и ползвателите
на питейни и увеселителни заведения, желаещи да работят с удължено работно
време, са длъжни да осигурят охранително-пропускателния режим в заведенията,
съгласувано с органите на Районно управление на МВР – Първомай и при
съобразяване с изискванията, посочени в чл. 30 от Закона за частната
охранителна дейност;
Така установената
фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:
След като е сезиран с
оспорване, при служебния и цялостен контрол върху законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата, съгласно чл.168,
ал.1 от АПК, приложима субсидиарно по силата на
чл.196 от АПК, съдът провери най-напред тяхната валидност. Това се налага
поради служебното начало в административния процес, съгласно принципа за това,
въведен с нормата на чл.9 от АПК.
Оспорените текстове на Наредбата
за чистотата и обществения ред на територията на община Първомай са приети на
основание чл.21, ал.2 във вр. с ал.1, т.23 от ЗМСМА.
Съгласно чл.21 ал.1 т.23 от ЗМСМА, Общинският съвет решава и други въпроси от
местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи,
включително за обявяване на определен ден за празничен и неприсъствен на
територията на общината, района, кметството или населеното място по предложение
на кмета на общината след съгласуване с областния управител, а съгласно ал.2, в
изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Тук следва да се съобрази
и разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от АПК с която е въведено изискването, с
наредбите на общинските съвети да се уреждат неуредени с нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение, която разпоредба е
идентична на чл. 8 от ЗНА. Съгласно чл. 10, ал.1 и 2 от ЗНА, приложим на
основание чл. 80 от АПК, с един акт следва да се уреждат обществени отношения
от една и съща област, а когато вече е издаден нормативен акт, да се уреждат с
неговото изменение и допълнение, а не с отделен акт. Недопустимо и в
противоречие с чл. 75, ал. 2, чл. 76, ал. 1 и 2 от АПК, идентични с
разпоредбите на чл. 8, чл. 7, ал. 2, чл. 3, ал. 1 и чл. 2 от ЗНА във връзка с
чл. 80 от АПК, е с наредба, издадена от общински съвет, да се преуреждат или цялостно уреждат обществени отношения,
уредени с нормативен акт от по-висока степен, тъй като компетентността да се
издават подзаконови нормативни актове е непрехвърлима.
При приемането на
Наредбата не са допуснати нарушения на административнопроизводствените
правила. Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 ЗНА в приложимата редакция (ДВ,
бр. 46 от 2007 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при
зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
В ал.2 е предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване
или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта. Както бе посочено по-горе в мотивите на
настоящото решение по делото е представена разпечатка от официалния сайт на
Община Първомай, удостоверяваща датата на публикацията на проекта на Наредбата
и мотивите, а именно 14.06.2016г. Заседанието на Общински съвет Първомай, с което са приети
протестираните разпоредби на Наредбата е проведено на
31.08.2016г., следователно е спазен и 14-дневния срок за предложения и
становища по проекта.
По отношение на оспорването
на чл.2, ал.1, т.13 от Наредбата, с изключение на думата „жилищни“, следва да
се отбележи, че същата противоречи на разпоредби от Закона за защита от шума в
околната среда. Съгласно чл. 1, т. 1 от ЗЗШОС, този закон урежда оценката,
управлението и контрола на шума в околната среда, причинен от автомобилния,
железопътния, въздушния и водния транспорт, както и от промишлените инсталации
и съоръжения, включително за категориите промишлени дейности по приложение № 4
към чл. 117, ал. 1 от Закона за опазване на околната среда, и от локални
източници на шум. А в чл. 1, т. 5 от ЗЗШОС е посочено, че се уреждат
компетенциите на държавните органи и органите на местното самоуправление,
правата и задълженията на юридическите лица и едноличните търговци, свързани с
оценката, управлението и контрола на шума в околната сред. Съгласно чл. 3, ал.
1 от ЗЗШОС, този закон се прилага за шума в околната среда, на който хората са
изложени в урбанизираните територии, в парковете и градините или в други тихи
зони в урбанизираните територии, в тихите зони извън урбанизираните територии
или в районите в близост до детски и лечебни заведения, училища и
научноизследователски организации. По силата на чл. 3, ал. 2 от ЗЗШОС, този
закон не се прилага за шума: предизвикан от лицето, подложено на неговото
въздействие; предизвикан от домашни дейности; предизвикан от съседи в жилищни
сгради; на работните места; в транспортните средства и в зони на военни
действия.
Тук е мястото да се
отбележи,че съгласно чл. 3, ал. 5 от
ЗЗШОС, изискванията към шума, предизвикан от домашни дейности и от съседи в
жилищни сгради, се определят с наредби на общинските съвети, приети по реда на
Закона за местното самоуправление и местната администрация. Така законодателят
по категоричен начин е установил, че в правомощията на органите на местното
самоуправление е единствено регулирането на шума, предизвикан от домашни
дейности и от съседи в жилищни сгради.
Протестиратаната разпоредба на чл.2,
ал.1, т.13 от Наредбата на Община Първомай, предвижда, че се забранява поставянето на външни озвучителни уредби
извън туристическите и други жилищни
и нежилищни обекти, с което се нарушава обществения ред и спокойствието на
гражданите. С тази разпоредба Общински съвет Първомай е въвел правила за
поведение, свързани с шума, предизвикан от дейности, които излизат извън
предметния обхват на чл. 3, ал. 5 от
ЗЗШОС - домашни дейности и шум от съседи в жилищните сгради. Поради изложеното чл.2,
ал.1, т.13 от Наредбата за чистотата и обществения ред на територията на община
Първомай, с изключение на думата „жилищни“ следва да бъде отменена, като
противоречаща на нормативен акт от по-висока степен.
Що се отнася до протестираните разпоредби на чл.2, ал.4 и ал.5 вр. с чл.2 ал.1 т.13 и то само в частта „т.13 на виновните
физически лица се налага глоба в размер от 250 до 500 лева“ (за ал.4) и „т.13
на едноличните търговци и юридическите лица се налага имуществена санкция в
размер от 250 до 500 лева, а при повторно нарушение имуществена санкция в
размер от 1000 до 3000 лева“ (за ал.5),
съдът счита следното:
На първо място съдът
констатира, че в прокурорския протест се твърди противоречие на тези норми от
Наредбата с чл.33 ал.2 и ал.3 от ЗЗШОС. Но в протеста са цитирани текстово чл.33
ал.2 и ал.3 от ЗЗШОС в редакцията им в ДВ, бр. 74 от 2005 г., в сила от
1.01.2006 г., а имено: ал.2 - За
нарушенията на този закон, които не съставляват престъпления, физическите лица
се наказват с глоби от 100 до 300 лв., а на юридическите лица и на едноличните
търговци се налагат имуществени санкции в размер от 200 до 2000 лв. ; ал.3- При
повторно нарушение по ал. 1 и 2 физическите лица и длъжностните лица се
наказват с глоби от 500 до 1000 лв., а на юридическите лица и на едноличните
търговци се налагат имуществени санкции от 2000 до 5000 лв. Според протеста
противоречието между разпоредбите на подзаконовия нормативен акт, с изключение на предвидената санкция при
повторно нарушение на физическите лица, и тези на закона е в размера на
предвидените санкции. С ДВ, бр. 52 от 2019 г., цитираните от прокурора норми на
чл.33 ал.2 и ал.3 от ЗЗШОС са претърпели промени. В сегашната редакция са със
следното съдържание: ал.2 - За
нарушенията на този закон, които не съставляват престъпления, физическите лица
се наказват с глоби от 200 до 700 лв., а на юридическите лица и на едноличните
търговци се налагат имуществени санкции в размер от 500 до 3000 лв.; ал.3 -
При повторно нарушение по ал. 1 и 2
физическите лица и длъжностните лица се наказват с глоби от 700 до 1500 лв., а на юридическите лица и на едноличните
търговци се налагат имуществени санкции от 3000 до 7000 лв. Следователно
предвидените размери на глобите, съответно на имуществените санкции в протестираните норми, несъответстват на предвидените такива
в ЗЗШОС и в сегашната им редакция. Същото се отнася и до предвидената санкция
при повторно нарушение и протестираната Наредба
следва да се отмени, но само в частта за повторно нарушение за едноличните
търговци и юридическите лица, тъй като е оспорена само в тази част. Съдът не
следва да се произнася за чл.2 ал.4 от Наредбата, в частта за глобата
предвидена при повторно нарушение на физически лица, тъй като не е сезиран с
такова искане. Ето защо оспорените текстове на чл.2, ал.4 и ал.5 от протестираната Наредба, само в частта „т.13 на виновните
физически лица се налага глоба в размер от 250 до 500 лева“ (за ал.4) и „т.13
на едноличните търговци и юридическите лица се налага имуществена санкция в
размер от 250 до 500 лева, а при повторно нарушение имуществена санкция в
размер от 1000 до 3000 лева“ (за ал.5) също следва да се отменят, като
незаконосъобразни.
По отношение на протестирания текст на чл.5 ал.3 от Наредбата за чистотата
и обществения ред на територията на Община Първомай, съдът счита, че същата
противоречи на нормативни актове от по – висока степен.
Според посочената като
нарушена в протеста разпоредба на чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД, при административно
регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните
органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и
тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. А съгласно
чл.4 ал.2 от същия закон всички изисквания, необходими за започването и за
осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна
сделка или действие, се уреждат със закон. Според ал. 3 на същия член, с
подзаконов нормативен акт, посочен в закон, могат да се конкретизират
изискванията по ал. 2, като се осигури спазването на чл. 3, ал. 3.
Допълнително следва да
се отбележи, че приложим в случая е Закона за туризма, който регламентира
изискванията към осъществяване на търговска дейност в заведения за хранене и
развлечение, като в чл.3 ал.2 т.2 от същия е посочено, че туристически обекти
са заведенията за хранене и развлечения (самостоятелни и прилежащи
към места за настаняване) - ресторанти, заведения за бързо обслужване, питейни заведения, кафе-сладкарници и
барове. Приложима е и Наредбата за
изискванията към местата за настаняване и заведенията за хранене и развлечения
и за реда за определяне на категория, отказ, понижаване, спиране на действието
и прекратяване на категорията /приета с ПМС № 217 от 17.08.2015 г., обн., ДВ, бр. 65 от 25.08.2015 г. /, издадена по силата на законовата
делегация по чл. 121, ал. 5 от Закона за туризма. В Закона за туризма и
приложимата наредба не се съдържат изисквания за осигуряване на охранително - пропусквателен режим в питейните и увеселителни заведения,
желаещи да работят с удължени работно време, нито пък изисквания за съгласуване
с районните управления на МВР.
Нещо повече, според
посочената като нарушена в протеста разпоредба на чл.24 ал.1 от Закон за
частната охранителна дейност /ЗЧОД/, охраната на обекти – недвижими имоти, е
дейност по осигуряване на пропускателен режим в охранявания обект, по опазване
на телесната неприкосновеност на физически лица, пребиваващи в обекта, и
физическа защита от противоправни посегателства на
имуществото, находящо се в него, както и по тяхното
предотвратяване. А съгласно чл. 25, ал. 2 възложител по договор за охрана по чл. 24 е и
едноличният търговец или юридическото лице, собственик или ползвател на законно
основание на недвижимия имот, в който са обособени дискотеки, питейни или
развлекателни заведения, игрални или компютърни зали, притежаващ разрешение от
местен орган за извършване на търговската дейност и/или лиценз, издаден от
Държавната комисия по хазарта. Съгласно чл. 52, ал. 2 от ЗЧОД за всеки обект
лицето, извършващо частна охранителна дейност, организира и контролира
изготвянето и съхранението на документацията, определена с наредбата по чл. 5,
ал. 4. Условията и редът за организацията и извършването на видовете частна
охранителна дейност са регламентирани в Наредба № 8121з-611 от 11.06.2018 г. за
условията и реда за организация и извършване на видовете частна охранителна
дейност по чл. 5, ал. 1 от Закона за частната охранителна дейност и за
определяне на примерна типова класификация на обектите, на които се осъществява
охрана по чл. 5, ал. 1, т. 2 и 3 от Закона за частната охранителна дейност.
Съгласно чл. 13, ал. 2, т. 2 от цитираната наредба, за всеки обект, поет за
охрана, лицето извършващо частна охранителна дейност, организира и контролира
изготвянето в 14-дневен срок от сключването на договора за охрана или от датата
на поемането за охрана на обекта, когато тя е изрично указана в договора за
охрана, на план за охрана, който отразява спецификата на конкретния обект
съгласно чл. 6, ал. 1, като съгласно ал. 5 на чл. 13 от Наредбата препис на плана
след изготвянето и утвърждаването му от лицето, извършващо частната охранителна
дейност, се съхранява в охранявания обект и се представя за проверка на
компетентните контролни органи. От изложеното следва, че охраната на питейните
и увеселителни заведения не е задължителна и ако е налице такава, то тя се
осъществява на доброволен принцип чрез сключване на договор, а в ЗЧОД и
подзаконовите актове по прилагането му липсва изискване планът за охрана на
конкретен обект да се съгласува с полицейските служби и органи. Поради
изложеното, настоящият съдебен състав намира за основателен доводът от протеста
за противоречие на чл.5 ал.3 от Наредбата за чистотата и обществения ред на
територията на Община Първомай с разпоредби от по-висок ранг, поради което
същата следва да се отмени. Протестираната разпоредба
противоречи и на чл.3, ал.3 от ЗОАРАКСД, тъй като вмененото в тежест на собствениците
и ползвателите на питейни и увеселителни заведения, задължение не се обосновава
с необходимостта от постигане на целите на закона, а последните са именно
улесняване и насърчаване извършването на стопанската дейност чрез ограничаване
до обществено оправдани граници на административното регулиране и
административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от
органите на местното самоуправление. Изискванията към търговците, извършващи
дейност в питейни и увеселителни заведения, са уредени в Закона за туризма и
Наредбата за изискванията към местата за настаняване и заведенията за хранене и
развлечения и за реда за определяне на категория, отказ, понижаване, спиране на
действието и прекратяване на категорията, а изискванията свързани с евентуална
охрана на обектите – в ЗЧОД и Наредба № 8121з-611 от 11.06.2018 г. за условията
и реда за организация и извършване на видовете частна охранителна дейност по
чл. 5, ал. 1 от Закона за частната охранителна дейност и за определяне на
примерна типова класификация на обектите, на които се осъществява охрана по чл.
5, ал. 1, т. 2 и 3 от Закона за частната охранителна дейност. Ето защо общинският
съвет не може да регламентира нови изисквания за осъществяване на дейността,
предвид задължението за съответствие на Наредбата с Конституцията и другите нормативни
актове от по-висока степен, уредено в чл. 15, ал. 1 от ЗНА.
Предвид изложеното, настоящият
състав приема, че протестираните текстове на чл.2,
ал.1, т.13 с изключение на думата „жилищни“, чл.2, ал.4 и ал.5 вр. с чл.2 ал.1 т.13 в частта „т.13 на виновните физически
лица се налага глоба в размер от 250 до 500 лева“ (за ал.4) и „т.13 на едноличните
търговци и юридическите лица се налага имуществена санкция в размер от 250 до
500 лева, а при повторно нарушение имуществена санкция в размер от 1000 до
3000 лева“ (за ал.5) и чл.5 ал.3 от
Наредбата за чистотата и обществения ред на територията на Община Първомай,
като приети в противоречие с материалноправни норми
от по-висок ранг следва да бъдат отменени.
С оглед изхода на спора,
на основание чл. 143, ал. 1от АПК, в полза на протестиращата страна се дължат
сторените разноски по производството, които се констатираха в размер на 20 лв.
Воден от горното, на
основание чл. 193, ал. 1, предложение четвърто от АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.2, ал.1, т.13 с изключение на думата
„жилищни“, чл.2, ал.4 в частта „т.13 на виновните физически лица се налага
глоба в размер от 250 до 500 лева“, чл.2 ал.5 в частта „т.13 на едноличните
търговци и юридическите лица се налага имуществена санкция в размер от 250 до
500 лева, а при повторно нарушение имуществена санкция в размер от 1000 до 3000 лева“ и чл.5 ал.3 от Наредбата за чистотата и
обществения ред на територията на Община Първомай.
ОСЪЖДА Общински съвет Първомай да заплати на Окръжна прокуратура
– Пловдив сумата в размер 20 лв., представляваща заплатени разноски по делото.
Решението подлежи на
касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщението за изготвянето му пред
Върховния административен съд на Република България.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.