№……………………….., гр. Варна
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ГР.ВАРНА-
VІІІ касационен състав, в открито съдебно заседание на двадесет и пети октомври
две хиляди и осемнадесета година в
състав:
Председател: Мария Ганева
Членове: Веселина Чолакова
Ралица Андонова
като разгледа докладваното от
председателя адм. дело № 1684 по описа за 2018 год. , за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по
чл.185, ал.2 във вр. с ал.1 и следващите от АПК.
Образувано е по жалба на П.Т. ***,
действащ като родител и законен представител на малолетния П.П.Т.,
срещу приета с решение № 579-11/ 20.12.2016 г. от Общински съвет
Варна Наредба за условията и реда за
записване, отписване и преместване на деца в общински детски градини,
полудневни и целодневни подготвителни групи към училищата на територията на
Община Варна, включително и приложение №1 на тази наредба - Правила за условията и редът за записване,
преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на
Община Варна .
В жалбата и в депозирана
уточняваща молба / л. 22-26 от делото/
се релевира съществено нарушаване на административнопроизводствени правила . Не са спазени изискванията на чл. 26 от ЗНА. Няма публикуване на проекта на
Наредбата на интернет страницата на ОбС
Варна. Няма проведени консултации. Не е
изготвена предварителна оценка . Не е спазен
30- дневния срок от публикуване
на проекта до внасяне на същия за разглеждане от Общинския съвет. Изготвените мотиви на проекта по своето
съдържание не кореспондират с предписанието на чл.28, ал.2 от ЗНА и това се
заявява като неспазена форма на адм. акт .
Твърди се некомпетентност на кмета на Община Вран по утвърждаване
на Правилата за условията и редът за записване,
преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на
Община Варна . Според подателя на жалбата разпоредбата на чл. 10 от Правилата ,
вменяваща задължение за представяне на заверено копие на годишна данъчна декларация
от чл. 45 от ЗДДФЛ или по чл. 92 от ЗКПО не съответства на преследваната цел на Закона за предучилищно и
училищно образование / ЗПУО/.
На изложените основания се
отправя искане към съда за цялостна отмяна на атакувана наредба , включително
нейното приложение № 1-Правилата за условията и редът за записване, преместване
и отписване на деца в общински детски градини на територията на Община Варна .
Претендира се присъждане на направените съдебно-деловодни разноски.
В открито съдебно заседание
жалбата се поддържа на изложените в нея основания . По повод искане на ответника за присъждане на
разноски под формата на адв. хонорар , се излага позиция , че такива не следва
да бъдат определени съобразно Наредба № 1/ 2004 г. , понеже Община Варна и
Общински съвет Варна имат назначени юрисконсулти.
Ответникът – Общински съвет
Варна, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Твърди ,че е спазена
административната процедура по приемане на оспорения адм. акт . Навеждат се
доводи за съобразяване с регламентацията на ЗПУО. С нормативно въведените
правила по Наредбата не се ограничава равният достъп до качествено образование,
няма неравнопоставеност или дискриминация при прием на деца в ОДЗ. Отправя се искане за присъждане
на направените разходи по повод образуваното съдебноадминистративно
производство.
Прокурорът при Окръжна
прокуратура гр. Варна изразява
становище за основателност на жалбата
предвид събраните доказателствени данни за
неспазване на чл. 20 и чл. 28 от ЗНА.
С протоколно определение от съд.
заседание на 27.09.2018 г. съдът прекрати производството по жалбата в частта на
чл.10 , т. 4, 5 и 6 и чл. 39 от
Правилата за условията и реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на Община Варна по
приложение №1 към Наредбата за определяне условията и реда за записване,
отписване и преместване на деца от общински детски градини, полудневни и
целодневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Варна е
изпратен на дирекция / л. 237-239 /
Съдът , след като обсъди доводите
на страните и прецени по реда на чл. 171 във вр. с чл. 196 АПК представените по
делото доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна
следното:
С
писмо от 20.10.2016 г. на директора на
дирекция „Образование и младежки дейности“ при Община Варна изготвен проект на
Наредба за определяне условията и реда за записване, отписване и преместване на
деца от общински детски градини, полудневни и целодневни подготвителни групи
към училищата на територията на Община Варна е изпратен на дирекция „Правно
-нормативно обслужване “ на същата община за становище / л. 40 /и след даване
на положително такова проектът е публикуван на интернет страницата на Община Варна на 11.11.2016 г. / л. 37 /.
Проект
на дневен ред на заседанието на ОбС Варна
на 20 и 21.12.2016 г. е оповестен в бр. 2367 от 15.12.2016 г. на в. „Черно море“ / л. 122 от делото/. Покани до общинските съветница
са изпратени по електронен път на 07.12.2016 г./ л.236-245 от том 1 /.
Съдебноизвестен факт е, че с
решение № 1018/09.06.2017 г по адм. дело № 683/2017 г. по писа на АС –Варна , е
постановена отмяна на чл.10 , т. 4, 5 и
6 и чл. 39 от Правилата за условията и
реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на Община Варна ,
което решение е обжалвано пред ВАС / л. 231-236 от делото/.
Изложената
установеност налага следните правни изводи:
Подадената жалба е процесуално допустима предвид
правната регламентация на чл. 187 , ал. 1 от АПК за безсрочно оспорване на подзаконовите нормативни актове , а разгледана по същество е
основателна .
Общинският съвет е
орган на местното самоуправление и решава самостоятелно всички въпроси от
местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност (чл. 17, ал.1
и чл. 18 от ЗМСМА).
В изпълнение на
правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА
той приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
Съгласно чл. 8 от Закона за
нормативните актове, общинският съвет може да издава наредби, с
които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от
тях обществени отношения с местно значение.
Тази правна норма кореспондира с
разпоредбата на чл. 76, ал.3 от АПК, според която общинските съвети издават нормативни актове , с които
уреждат съобразно нормативите актове от
по-висока степен обществени отношения с
местно значение.
В раздел ІІ на ЗПУО и по-специално в чл. 59 , ал.1 от този закон е
разписано, че условията и
редът за записване, отписване и преместване в общинските детски градини се
определят с наредба на общинския съвет, а разпоредбите
на този раздел се прилагат съответно и в случаите, в които задължителното предучилищно
образование се осъществява от училище / чл. 61 /.
Предвид
цитираната правна уредба се налага
извод, че атакуваната част от Наредбата
изхожда от орган с материална, териториална компетентност и такава по степен. Жалбоподателят твърди
некомпетентност на кмета на Община Варна по издаване на Правилата за условията
и редът за записване , преместване и
отписване на деца в общински детски градини на територията на Община Варна, но
цитираните правила са приложение №1 към Наредбата, респективно нейна неразделна част . След като Наредбата е
приета с решение № 579-11/20.12.2016 г. на Общинския съвет, това е
административният орган приел и посочените правила, а не кмета на Общината.
Объркването
на оспорващото лице се дължи на факта, че в чл. 37 от Наредбата е разписано , че кметът на Община Варна утвърждава правила за прием в общинските детски
градини и по-специално сроковете за
обявяване на свободни места, регистриране, за обявяване на резултати, за
записване. Не се касае за идентични правила
поради тяхното различно съдържание и обхват . Правилата в приложение № 1
на Наредбата дават уредба на режима не само по записване, но и отписване и
преместване на деца в общинските детски градини.
Колективният административен
орган е постановил валидно решение , тъй като същото е взето с мнозинство и при
кворум съобразно разпоредбите на чл. 27, ал. 2
и ал.3 от ЗМСМА
, формирано от гласовете на повече от половината присъстващи общински
съветници.
Разпоредбата
на чл. 80 от АПК препраща към регламентацията на
Закона за нормативните актове относно неуредените въпроси по издаване на нормативни административни
актове.
Преди приемане на
Наредбата на 20.12.2016 г. с ДВ бр. 34 от 03.05.2016
г., в сила от 04.11.2016 г. , ЗНА е изменен , но съгласно § 9 от същия закон
изработените и съгласувани до влизането в сила на този закон проекти на
нормативни актове се одобряват и приемат по досегашния ред.
Проектът на Наредбата
е изработен и съгласуван преди 20.10.2016 г. с
Дирекция „ Образование и младежки дейности “ при Община Варна - орган, чиито правомощия са свързани с предмета на
регулиране на предлагания акт и който е задължен да го прилага / чл. 27 , ал.1 ЗНА/ . В тази връзка съдът следва да проконтролира спазването на
регулацията по ЗНА в неговата относима редакция с ДВ бр. 46/2007 г.
Съобразно
разпоредбата на чл. 26 , ал.2 от този
нормативен акт преди
внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния
орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на
съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта.
В конкретния случай проектът на Наредбата
е публикуван на 11.11.2016 г. на интернет страницата на Община Варна заедно
с неговите мотиви, но изработените
мотиви на проекта по своя обхват не съответстват на законовите изисквания на
чл. 28 , ал.2 от ЗНА. Посочената правна норма гласи, че мотивите, съответно
докладът, съдържат:
1. причините, които
налагат приемането;
2. целите, които се
поставят;
3. финансовите и
други средства, необходими за прилагането на новата уредба;
4. очакваните
резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз.
Приложените към
проекта мотиви дават информация единствено за причините , налагащи неговото
изработване - влизане в сила на Закона
за предучилищно и училищно образование . В този си вид мотивите нямат законовия норматив за
съдържание по чл. 28 ал.2 от ЗНА. Няма изложение на целите, които се поставят;
на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; на
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Отсъствието на четири
задължителни компонента на мотивите на нормативен акт от общо пет законово
въведени такива съдът приравнява на липса на мотиви на проекта. При този
вариант на изготвени мотиви не е следвало да се пристъпва към внасяне на
проекта за негово разглеждане от Общинския съвет, тъй като съгласно относимата
редакция на чл. 28 , ал.3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са
приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се
обсъжда от компетентния орган. Това законодателно решение свидетелства за
важността по изработване на мотиви в
процеса по издаване на нормативните актове.
В обобщение
настоящият съдебен състав счита, че не е спазена формата на административния
акт - отменително основание по чл. 146, т.2 от АПК.
Съдебната проверка установи и допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствени правила, рефлектиращи върху законосъобразността на нормативния акт .
Проектът на Наредба
не е включен като част от публикувания на 15.12.2016 г. проект на дневен ред на
заседанието на 20 и 21.12.2016 г. на ОбС Варна. Той е внесен като предложение
от председателя на постоянната комисия „
Наука и образование“ на 19.12.2016 г., 14.35 ч.
Съгласно правилото на
чл. 51 , ал.4 от Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет – Варна , неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация / наричан по-нататък Правилника/, когато извънредни
обстоятелства налагат това, кметът на
общината или общински съветник могат да внесат при председателя на общинския съвет предложение
за включване на въпроси в дневния ред
на предоставящото заседание до
12.00 ч. на предхождащия заседанието ден като в този случай предложението и материалните се изпращат
незабавно на общинските съветници
по електронен път.
Проектът на Наредбата
е разгледан и приет с решение от ответника на 20.12.2016 г. , въпреки че
предложението за подобна точка от дневния ред е направено след 12.00 ч. на
19.12.2016 г. , а именно – 14.35 ч.
Въпреки дадените
изрични указания по чл. 171, ал.4 от АПК в съд. заседание на 27.09.2018 г.
административният орган не ангажира доказателства за съществуването на
извънредни обстоятелства и за незабавно изпращане по електронен път на проекта
на Наредбата на всички общински съветници. Недоказаните юридически факти съдът е длъжен да приеме за
неосъществени. В тази връзка при отсъствие на извънредни обстоятелства , при
внесено предложение след 12.00 ч. на
предхождащия заседанието на ОбС Варна ден , както и при бездействие на
ответника по незабавното изпращане на общинските съветници на проекта на
Наредбата е взето решение по приемане на Наредбата . Административният орган не
е спазил чл. 51, ал.4 от Правилника , което съдът квалифицира като съществен
процесуален пропуск на разписаната от самия
ответник процедура по внасяне,
обсъждане и приемане на решения и други актове. В конкретния случай се касае
за порочно проведено производство по
приемане на нормативен акт - административен акт, който е с многократно правно
действие и който действа спрямо неограничен брой адресати.
Освен това процесната наредба дава правна регулация на значими
обществени отношения , включително гарантиране
правото на предучилищно образование. Упражняването на това субективно
право полага
основите за учене през целия живот, осигурява физическото, познавателното, езиковото,
духовно-нравственото, социалното, емоционалното и творческото развитие на
децата / чл. 55 от ЗПУО/.
Бързината по въвеждане на правна
регламентация в тази област на обществения живот в нарушение на процедурните
правила е дала отражение върху нейната материална законосъобразност, защото с
решение № 1018/09.06.2017 г по адм. дело № 683/2017 г. Административен съд гр.
Варна е отменил чл. 10 , т. 4, 5 и 6 и
чл. 39 от Правилата за условията и
реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на Община Варна /
приложение №1 на Наредбата/.
Предвид краткия срок между
внасяне на проекта на Наредбата и
приемането му , довел до невъзможност за запознаване на общинските
съветници с неговото съдържание , видно от протокола на заседанието от
20.12.2016 г. , не е имало изказано нито едно мнение от общински съветник по
проекта, не е била проведена дискусия
нито на целия предложен вариант на подзаконов нормативен акт, нито на негови
отделни текстове. Веднага след доклада на вносителя се е пристъпило към
гласуване . Липсата на обсъждане на проекта се дължи на неинформираност на
членовете на Общинския съвет за съдържанието на внесения за разглеждане проект.
При осигуряване на възможност за
запознаване с проекта преди неговото
разглеждане, би могло да се проведе
ефективна , задълбочена и всеобхватна дискусия за законността на
предложения вариант на подзаконов
нормативен акт. Процедурните правила не са самоцелни. Те имат задачата да
гарантират постановяването на законосъобразен финализиращ производството
административен акт. Ако в случая бе предоставена възможност на общинските
съветници да получат изработения проект на Наредбата и им бе осигурено технологично време за
индивидуален и колективен анализ на проекта преди гласуване , би могло да се
стигне до различно съдържание на подзаконовия нормативен акт.
Същественото нарушаване на
административнопроизводствените правила е самостоятелно основание за оспорване
на административните актове по чл. 146 , т. 3 от АПК . В тази връзка и с оглед
изложените по-горе правни разсъждения и за неспазена форма на адм. акт е
необходимо постановяване на отмяна на частично оспорената част на Наредбата за
условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общински
детски градини, полудневни и целодневни подготвителни групи към училищата на
територията на Община Варна,
С оглед изхода на правния спор съдът следва да
удовлетвори своевременно направеното искане на жалбоподателя за присъждане на
съдебно-деловодни разноски: заплатена държ. такса от 10 лв. и такса от 20 лв.
за публикуване на оспорването в ДВ / л. 28 и 29 от делото/.
Мотивиран от изложеното и на
основание чл. 193, ал.1 предложение 3 от АПК съдът
Р
Е Ш И:
ОТМЕНЯ по
жалба на П.Т. ***, действащ като родител и законен представител на
малолетния П.П.Т. , приета с решение № 579-11 по протокол № 14 /
20.12.2016 г. от Общински съвет Варна
Наредба за условията и реда за записване, отписване и преместване на
деца в общински детски градини, полудневни и целодневни подготвителни групи към
училищата на територията на Община Варна, включително и приложение №1 на тази
наредба - Правила за условията и редът
за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на
територията на Община Варна с изключение
на чл. 10 т.4, т.5 и т.6 и чл. 39 от тези правила.
ОСЪЖДА Общински съвет Варна да заплати на П.П.Т. съдебно-деловодни разноски
в размер на 30 / тридесет / лева.
РЕШЕНИЕТО след
влизането му в законна сила на основание чл. 194 от АПК да се обнародва по
начина, по който е била обнародвана Наредбата.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване пред Върховен административен съд с касационна жалба в
14-дневен срок от съобщението до страните.
Председател :
Членове : 1.
2.