Р Е Ш Е Н И Е
№ 93
гр.Плевен, 07.03.2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито
съдебно заседание на двадесет и втори февруари две хиляди двадесет и втора
година, в състав:
Председател: Даниела Дилова
Членове: Цветелина
Кънева
Снежина Иванова
При секретаря Цветанка Дачева и с участието на прокурора
Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело
№865 по описа за 2021год. на Административен съд-Плевен и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Производството по делото е образувано по протест на
прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.15 т.3; чл.20; чл.21; чл.25
ал.6 изр. първо; чл.43 ал.5 в частта „Председателски съвет“; чл.60 ал.3
изр.второ; чл.68 ал.6 и чл.77 т.1 в частта „Председателски съвет“ от Правилника
за организацията и дейността на Общински съвет Плевен, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019г.-2023г.
В протеста се сочи, че общинските отношения, свързани
с местното самоуправление и местната администрация се уреждат със ЗМСМА, в
който закон председателски съвет не фигурира като орган на управление на
местния орган на власт. Сочи се още, че в ЗМСМА изрично са регламентирани
правомощията на председателя на общинския съвет, на заместник-председателите и
на общинските съветници. Счита се, че с въвеждане фигурата на „председателски
съвет“ с правилника, същият придобива собствена компетентност, а същевременно в
състава му са включени органи със свои законово регламентирани правомощия. Сочи
се, че с конституирането на такъв „председателски съвет“, с правилника се
делегират и предоставят права нормативно дадени от ЗМСМА на други органи.
Твърди се, че компетентността на всеки орган на власт се определя в съответствие
с материалния закон. Счита се, че законовите разпоредби, регламентиращи
компетентността на всеки орган на власт не могат да се тълкуват разширително,
поради техния изключителен характер, тъй като всяка власт се учредява изрично
със закон. От изложеното се прави заключение, че конституирането на
„председателски съвет“ в Правилника за организацията и дейността на общински
съвет Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация
за мандат 2019г.-2023г. и предоставянето му на правомощия и компетентност е в
противоречие със ЗМСМА, който е по-висок по ранг нормативен акт. Моли се за
отмяна на протестираните норми. Прави се искане за присъждане на разноски.
От ответника по делото-Общински съвет-Плевен не е
депозиран писмен отговор по протеста.
В съдебно заседание протестиращият прокурор не се
явява.
За ответника в открито съдебно заседание се явява адв.В.И.
***, който счита протеста за неоснователен. Сочи, че не съществува законова
пречка да има орган като председателски съвет, който да има съвещателен характер
и консултативни функции. Твърди, че разпоредбите на чл.15 т.3; чл.20; л.25 ал.6
изр. първо; чл.43 ал.5; чл.68 ал.6 и чл.77 т.1 касаят консултативни функции на
този орган, като той няма самостоятелни правомощия за вземане на решения, които
да обвързват общинския съвет. Сочи, че единствено в разпоредбите на чл.21 т.2 и
чл.60 ал.3 изр. първо от Правилника действително е налице нарушение, тъй като
са вменени правомощия на председателския съвет да взема конкретни решения, с
каквато компетентност същия не разполага. В заключение моли за решение в този
смисъл, като претендира присъждане на разноски.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на протеста. Поддържа искането за
присъждане в полза на прокуратурата на разноски. Прави възражение за
прекомерност на адвокатското възнаграждение.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.102/2021г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа и правна страна:
С Решение №003/12.11.2019г. по Протокол
№1/12.11.2019г. на заседание на Общински съвет Плевен е избрана Временна
комисия за изработването на проект за Правилник за организацията и дейността на
Общински съвет Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019-2023г.
Временната комисия е изработила проект на Правилник за
организацията и дейността на Общински съвет Плевен, неговите комисии и взаимодействието
му с общинската администрация за мандат 2019-2023г., който на 18.11.2019г. е
публикуван на интернет страницата на Общински съвет Плевен, като е дадена
възможност на заинтересованите лица в 30-дневен срок за предоставят становища.
С Решение №028/19.12.2019г. на Общински съвет Плевен е
приет Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Плевен, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019-2023г.
С Предложение вх.№ОбС-0003-1/16.03.2020г. във връзка с
Решение №266-МИ/04.03.2020г. на Общинска избирателна комисия и Решение
№2607/19.02.2020г. на ВАС, М.М. – Общински съветник от ПП“ГЕРБ“ е направил
предложение за приемане на Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация
за мандат 2019-2023г.
С Решение №113, взето по Протокол №09/16.03.2020г. от
заседание на Общински съвет Плевен, на основание чл.21 ал.3 от ЗМСМА, е приет
Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Плевен, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019-2023г.
На проведеното заседание от общо 41 общински съветници са присъствали и
гласували 38 общински съветници, като „за“ приемане на Правилника са гласували
35, „против“ са гласували 2, „въздържали се“ е гласувал 1.
Приетият Правилник е публикуван на 30.03.2020г. на
официалния сайт на Общински съвет Плевен, видно от доказателствата по делото.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Правилника за организацията и дейността
на Общински съвет Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019г.-2023г. е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 от АПК. Приемането му е от компетентността на Общински съвет – гр. Плевен като орган на
местната власт и местното самоуправление, съгласно чл. 138 от Конституцията на РБ и чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, който се избира от жителите на общината при условия и по
ред, определени от закона.
Предмет на протестиране са разпоредбите на
чл.15 т.3; чл.20; чл.21; чл.25 ал.6 изр.
първо; чл.43 ал.5 в частта „Председателски съвет“; чл.60 ал.3 изр.второ; чл.68
ал.6 и чл.77 т.1 в частта „Председателски съвет“ от Правилника. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното
оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава
Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет –
Плевен, е вътрешноустройствен
и организационен акт, чрез който се регулира материя, която се отнася не само
до вътрешната организация, но и до съдържанието на дейността на съвета. В този
смисъл, съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила
за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община.
Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата
разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на
РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава
процесуална легитимация за оспорване на отделни разпоредби от Правилника за
организацията и дейността на общински съвет Плевен, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019г.-2023г.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото
производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се
ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е
длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери
законосъобразността на протестираните норми на всички основания по чл. 146 от АПК.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският съвет е орган на
местното самоуправление, който се избира от населението на общината и
осъществява своите правомощия предвидени в чл.21 ал.1 от ЗМСМА и други закони, като по аргумент на алинея 2 от
горната разпоредба "в изпълнение на правомощията си по алинея 1,
общинският съвет приема правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и
обръщения". Правната форма на нормативните актове на местните органи са и
правилниците. Общинският съвет като орган на местно самоуправление на
територията на общината, решава самостоятелно въпросите от местно значение.
Съгласно
чл.8 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Плевен,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат
2019-2023г., Общински съвет Плевен
се състои от 41 общински
съветници. Съгласно чл. 13 ал.3 от Правилника, решенията на общинския съвет се
вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите
съветници. В настоящия случай Решение №113 по Протокол №09/16.03.2020г е взето
при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27 ал.2 от ЗМСМА вр.
с чл. 13 ал.2 от Правилника, а именно да присъстват повече от
половината от общия брой на общинските съветници, като приемането е
станало с гласовете на повече от половината от общия брой съветници при
поименно гласуване съгласно изискванията на ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в
решението, с което е приет Правилника е посочен видът на акта, органът, който
го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното основание за
приемане, а именно чл.21 ал.3 от ЗМСМА.
Процедурата по издаване на
действащите в страна нормативни актове е уредена в Закона за нормативните
актове. В чл. 8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава
правилници, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен
неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от
обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху
територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се
спазват изискванията, заложени в ЗНА. Съгласно
разпоредба на чл.26 ал.3 и ал.4 от ЗНА, в относимата редакция,
изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или
приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта. Последното задължение е императивно и
има за цел да гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност. В конкретния случай това изискване е изпълнено и не са допуснати
съществени нарушения на процедурата, които да са основание за отмяна на
протестираните норми.
По отношение приложението на
материалния закон съдът съобрази следното:
При приемането на
протетираните разпоредби от
Правилника, според настоящият състав
същите не са съобразени с изискванията за съответствието им с материален закон
от по-висок ранг, поради което тези норми са незаконосъобразни. Съгласно чл.7 от ЗНА, правилникът е нормативен акт, който се издава за
прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни
органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно чл.15 ал.1 от ЗНА, нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
По делото няма спор, че правилникът е приет на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА, поради което предмет на преценка в настоящото производство ще бъде
въпроса за противоречието на протестираните от него норми с материалните закони
от по-висок ранг, един от които е ЗМСМА. Предмет на протеста са разпоредбите на
чл.15 т.3; чл.20; чл.21; чл.25 ал.6 изр. първо; чл.43 ал.5 в частта
„Председателски съвет“; чл.60 ал.3 изр.второ; чл.68 ал.6 и чл.77 т.1 в частта
„Председателски съвет“ от Правилника.
С чл.15 т.3 от Правилника се въвежда фигурата на Председателския съвет.
С разпоредбата на чл.20 ал.1 е регламентирано, че Председателят на
Общинския съвет, заместник-председателите, председателите на групи съветници и
един от съветниците, които не участват в групи, определен на ротационен принцип
по азбучен ред, образуват Председателски съвет, като Председателят на Общинсикя
съвет свиква Председателския съвет за консултации по дневния ред на заседанията
на общинския съвет, както и по други въпроси от дейността на Съвета. А според
ал.2, Председателят и Председателският
съвет в цялостната си дейност се подпомагат от отдел в рамките на структурата и
щатното разписание на общинската администрация.
С чл.21 е регламентирано, че Председателският съвет подпомага
Председателя на Общинския съвет в организацията на заседанията на съвета /т.1/;
Произнася се по възраженията на комисиите относно разпределението на проектите
/т.2/ и Дава становища по въпросите, поставени за обсъждане в него от членовете
му.
С чл.25 ал.6 изр. първо е прието, че експертите и консултантите получават
възнаграждение, определено от Председателския съвет по предложение на
Председателя на Общинския съвет, в зависимост от обема и/или сложността на
извършената работа.
С чл.43 ал.5 е прието, че в отделни случаи при разглеждане на
общественозначими въпроси или проблеми на отделно населено място, заседанието
на Общинския съвет може да бъде проведено на друго място, по предложение на
Председателския съвет, група съветници или общински съветник.
Съгласно чл.60 ал.3, възражения по разпределението на проектите могат да
се правят от заинтересованите комисии и вносителя в тридневен срок от получаването
им. По тях се произнася Председателският съвет, решението на който е
окончателно.
Според чл.68 ал.6, когато питането е включено от Председателския съвет в
дневния ред на заседанието, то се предоставя на съветниците заедно с останалите
предложения и проекти.
С разпоредбата на чл.77 т.1 е прието, че Отдел „Местно самоуправление“ на
общинската администрация осигурява организационно-технически заседанията на
Общинския съвет, постоянните и временните комисии и Председателския съвет, като
уведомява общинските съветници за насрочените заседания, размножава материалите
за тях и своевременно изготвя протоколите от проведените заседания; съхранява и
опазва преписките и архивните дела.
Настоящият тричленен състав счита, че посочените норми от Правилника
противоречат на нормативни актове от по-висока степен, а именно на чл.21 ал.3
от ЗМСМА, което е в нарушение на
изискването на чл.75, ал.2, чл.76, ал.3 от АПК, чл.1а, чл.7, ал.1, пр.2 и чл. 8 от Закона за
нормативните актове.
Видно от протестираните разпоредби с формирането на Председателски съвет
се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от
правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА. Същият не е
предвиден да изпълнява тези правомощия по ЗМСМА, което е в противоречие с
разпоредбите на закона/чл. 21-25, чл. 28а, чл. 29а, чл. 48 и др. ЗМСМА/. В чл. 21, ал. 1 е прието, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и
определя техните членове, в чл. 24, ал. 1 и ал. 2 се предвижда общинските
съветници да изберат от своя състав председател и зам. -председатели. Не е
предвидено в състава на Общинските съвети да съществуват други органи, а с
приетия Правилник не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни
органи със съответните правомощия, като се има предвид че с част от
разпоредбите се създават задължения за Председателския съвет, каквито не са предвидени в закона.
Предвид изложеното, протестираните разпоредби от Правилника на Общински
съвет –Плевен са незаконосъобразни, като
противоречащи на нормативен акт от по-висока степен - ЗМСМА, поради което
следва да бъдат отменени.
При този изход на делото и с оглед направеното искане,
на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят направените деловодни разноски в размер на 20
лв. за публикация на обявлението в ДВ.
Воден от горното, Административен съд-Плевен
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ чл.15 т.3; чл.20; чл.21;
чл.25 ал.6 изр. първо; чл.43 ал.5 в частта „Председателски съвет“; чл.60 ал.3
изр.второ; чл.68 ал.6 и чл.77 т.1 в частта „Председателски съвет“ от Правилника
за организацията и дейността на общински съвет Плевен, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019г.-2023г.
ОСЪЖДА Община – Плевен да заплати на Окръжна
прокуратура – Плевен направените деловодни разноски в размер на 20 лв. за
публикация на обявлението в ДВ.
РЕШЕНИЕТО подлежи на оспорване, чрез Административен
съд Плевен, пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Плевен се представят доказателства пред Административен
съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЧЛЕНОВЕ:1./п/ 2./п/