Р Е Ш Е Н И Е
№945/18.12.2019г.
гр.
Пазарджик, 18.12.2019 г.
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ПАЗАРДЖИК, XII
състав, в открито съдебно заседание на четвърти
декември две хиляди и деветдесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Мариана Шотева
ЧЛЕНОВЕ: 1. Георги Видев
2.
Красимир Лесенски
при секретаря А. М. и с участието на прокурора
Паун Савов, като разгледа докладваното от съдия Лесенски административно дело №
1238 по описа на съда за 2019 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.
Делото е
образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура гр. Пазарджик подаден
против чл.7, чл.33, ал.1, чл.35, ал.1 в частта им „събиране, транспортиране“,
чл.31, ал.1, чл.36, ал.1, чл.37, ал.1 в частта им „събиране“ и чл.53, ал.1 и
ал.2 от Наредба за определяне условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци на територията на Община Пазарджик, приета с Решение №
147/30.07.2014 г. на Общински съвет Пазарджик. Излагат се подробни доводи и се
твърди противоречие на атакуваните разпоредби на Наредбата с нормативни актове
от по-горна степен – ЗУО, ЗОАРАКСД и ЗНА, поради което същите се явяват
незаконосъобразни и се иска тяхната отмяна, както и присъждане разноски по
делото.
В съдено заседание, представителят
на Окръжна прокуратура Пазарджик поддържа протеста, като моли за отмяна на
атакуваните разпоредби като незаконосъобразни или обявяването им за нищожни,
като им се присъдят разноски по делото.
Ответникът
по делото - Общински съвет Пазарджик, не изпраща законен или процесуален
представител в съдебно заседание. Постъпило е писмено становище от председателя на Общински съвет Пазарджик, чрез
адвокат И.., в което се оспорва протеста, сочат се доводи за законосъобразността на атакуваните текстове от
Наредбата и моли да се постанови решение, с което се отхвърли протеста като
неоснователен.
Настоящия
съдебен състав, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171,
във вр. с чл. 196 АПК
представените по делото доказателства, прие за установено от фактическа и
правна страна следното:
Приложимата процедура за настоящото
съдебно производство е тази по дял трети, глава десета, раздел ІІІ „Оспорване на
подзаконови нормативни актове“ на АПК, като съгласно разпоредбата на чл. 196 АПК
за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на
индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 152, ал. 3; чл. 173
и чл. 178. Съгласно чл. 186, ал.
1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати
или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, а
съгласно ал.2 на същия член прокурорът може
да подаде протест срещу акта. Съгласно разпоредбата на чл. 187, ал.1
от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето, поради което съдът намира, че протестът е подаден в
срок. След извършена служебна проверка, съдът намира, че протестът, като
подаден от надлежна страна в законоустановения срок, е редовен, поради което
следва да бъде разгледан по същество.
Съгласно
чл. 168, ал.1
от АПК, приложим по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът следва да обсъди и провери освен посочените от оспорващия
основания и законосъобразността на акта по всички посочени в чл. 146 АПК
основания.
Обществените отношения, свързани с
местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито
разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като
орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие
на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение,
както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията
си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения. Редът за издаване на
нормативни административни актове е регламентиран в нормите на чл. 75
- 80 от АПК,
като в чл. 80 от АПК
е предвидено субсидиарно прилагане на Закона за нормативните актове за неуредените в този раздел
въпроси. В чл.22 от Закона за управление на отпадъците пък е посочено, че общинският съвет приема наредба, с която определя
условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното,
транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови
и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно
изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му,
както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за
местните данъци и такси, като с наредбата се уреждат и изискванията към
площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в
т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на
отпадъци на площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11 ЗУО. Посочено е също така, че общинският
съвет публикува на своята интернет страница и подлага на обществено обсъждане
проекта за наредба, като в обсъждането могат да участват всички заинтересовани
лица, органи и неправителствени организации.
От тази гледна точка съдът
констатира при проверка на материалите, съдържащи се в административната
преписка, че при приемане на Решение
№ 147/30.07.2014 г. на Общински съвет Пазарджик, с което е приета Наредба за определяне условията и
реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията
на Община Пазарджик са спазени разпоредбите, регламентиращи подробно
процедурата за приемане на подзаконовия нормативен акт. При
преценка на законосъобразността на оспорените разпоредби на Наредбата настоящият съдебен състав намира, че при приемане на
оспорения нормативен акт не са допуснати нарушения на административно-производствените
правила от естество да обусловят отмяната му.
Разгледан
по същество обаче протестът се явява основателен.
На
първо място следва да се обсъди протестът по отношение разпоредбите на
Наредбата, касаещи чл.7,
чл.33, ал.1, чл.35, ал.1 в частта им „събиране, транспортиране“ и чл.31, ал.1,
чл.36, ал.1, чл.37, ал.1 в частта им „събиране“, тъй като незаконосъобразността
им в атакуваните части се извежда от идентично противоречие на Наредбата с
разпоредбите на ЗУО. Това е така въз основа на следните доводи:
Законът за управление на
отпадъците въвежда два режима при извършване на дейности, свързани с отпадъците
– разрешителен и регистрационен режим. Разрешителният режим се изисква за
извършване на дейности по третиране на отпадъци. Това се извежда от
разпоредбата на чл.35, ал.1 ЗУО, съгласно която: „За извършване на дейностите
по третиране на отпадъци, включително за дейности по рециклиране на кораби по
смисъла на Регламент (ЕС) № 1257/2013, се изисква: 1. разрешение, издадено по
реда на глава пета, раздел I, или 2. комплексно разрешително, издадено по реда
на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда“. Съгласно §
1, т.44 от ДР на ЗУО: „Третиране на отпадъците“ са дейностите по
оползотворяване или обезвреждане, включително подготовката преди
оползотворяване или обезвреждане“. Видно
е, че законодателят е изключил от дейностите по третиране на отпадъци тези,
свързани със събирането и транспортирането на отпадъци. За извършването на
събиране и транспортиране на отпадъци, съгласно чл.35, ал.2 ЗУО разрешение не
се изисква: „Разрешение не се изисква за: 1. събиране и предварително
съхраняване на отпадъци на мястото на образуване, включително на отпадъци от
черни и цветни метали (ОЧЦМ); 2. събиране и транспортиране на отпадъци по
смисъла на § 1, т. 41 и 43 от допълнителните разпоредби“. Отново съгласно §1,
т.41 от ДР на ЗУО: „Събиране“ е натрупването на отпадъци, включително
предварителното сортиране и предварителното съхраняване на отпадъци, с цел
транспортирането им до съоръжение за третиране на отпадъци“, а съгласно §1, т.43
от ДР на ЗУО: „Транспортиране“ е превозът на отпадъци, включително
съпътстващите го дейности по товарене, претоварване и разтоварване,
когато се извършва от оператора като самостоятелна дейност“. Категорична е
волята на законодателя да извърши ясно разграничение между дейностите по
събиране и транспортиране на отпадъци, за които не се изисква разрешение и
дейностите по третиране на отпадъци, за които такова разрешение се изисква. В
тази насока е и разпоредбата на ал.3 на чл.35 ЗУО, съгласно която: „За
извършване на дейностите по ал. 2, т. 2 - 5 се изисква регистрация и издаване
на документ по реда на глава пета“ , като съгласно ал.5 на същия член:
„Регистрационният документ за дейности по ал. 2, т. 2 се издава самостоятелно
от останалите разрешителни и регистрационни документи“, дори когато лицата
извършват едновременно и дейности по събиране, транспортиране и третиране на
отпадъци. Бърз преглед именно на глава Пета от ЗУО сочи ясно различията между
разрешителния и регистрационен режим и техния обхват и цели. Точно тези
разграничения обаче не са направени в текстовете на атакуваната Наредба, а
именно чл.7, чл.33,
ал.1, чл.35, ал.1, чл.31, ал.1, чл.36, ал.1, чл.37, ал.1. В тях Общинския съвет
е извършил своеобразно приравняване на тези два режима – регистрационен и
разрешителен, като е посочил, че дори дейности по събирането и транспортирането
на отпадъци могат да извършват само лица, които притежават съответното
разрешително по чл.35, ал.1 и чл.67 ЗУО. Именно поради това и атакуваните разпоредби
в частта им, в която се изисква разрешение за събиране и транспортиране на
отпадъци съгласно чл.35, ал.1 и чл.67 ЗУО, а не само регистрация по чл.35, ал.3
ЗУО, се явяват в противоречие със закона. По този начин Общинският съвет
Пазарджик е въвел изисквания за получаване на разрешително за дейности, за
които такова не е необходимо, свързани със събирането и транспортирането на
отпадъци. Ето защо протестът по отношение на разпоредбите на чл.7, чл.33, ал.1,
чл.35, ал.1 в частта им „събиране, транспортиране“ и чл.31, ал.1, чл.36, ал.1,
чл.37, ал.1 в частта им „събиране“ на Наредбата се явява основателен.
Разпоредбите в атакуваната им част се явяват незаконосъобразни, поради което
следва да бъдат отменени именно в тази им част.
Основателен се явява и протестът по
отношение на разпоредбите на чл.53, ал.1 и ал.2 от Наредбата. С тези разпоредби
Общинският съвет Пазарджик е определил санкции за нарушения на Наредбата, извън
посочените в чл.49-52 от същата. Настоящият съдебен състав намира, че определяйки
тези санкции, Общинският съвет Пазарджик е излязъл извън рамките на чл. 22, ал.1
от ЗУО. Последната разпоредба предвижда, че общинският съвет приема
наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на Закона за
местните данъци и такси. Съгласно чл. 22, ал. 2
от ЗУО, с наредбата се уреждат и изискванията към площадките за
предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т. ч. условията
за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на
площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11. Тоест в ЗУО се съдържа правното
основание за издаване на процесната Наредба (по смисъла на чл. 75, ал. 4 АПК). Тъй като Законът за управление на отпадъците, приложим в
случая, е специален закон по отношение на общия Закон за местното
самоуправление и местната администрация, специалният закон дерогира
приложението на общия. В конкретния случай Общинският съвет Пазарджик не е
материално компетентен да издаде процесните разпоредби на чл.53, ал.1 и ал.2 от
Наредбата, тъй като предметът им излиза извън рамките, определени от
законодателя с разпоредбата на чл. 22, ал. 1
и 2 от ЗУО
и засяга материя, уредена в Закона за управление на отпадъците, за която
Общинският съвет Пазарджик няма правомощия да приема наредба. Правомощията на
Общинския съвет по чл. 22 ЗУО не включват и правомощия по приемане на наредба, в
която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с
управление на отпадъците. В случая Законът за управление на отпадъците въвежда административнонаказателни
разпоредби, свързани с контрола по изпълнение на дейностите по управление на
отпадъците и определя административнонаказващите органи. Дори да се приеме, че
е налице законово определено широко правомощие на общинския съвет да уреди чрез
приемане на наредба правоотношения свързани с управление на отпадъците, то в
рамките на тези правоотношения категорично не се поставят и правоотношенията,
свързани с налагане на наказания за извършени нарушения във връзка с
управлението на отпадъците, които като материя са вече уредени изчерпателно и
ясно в Закона за управление на отпадъци и Закона за
административните нарушения и наказания. В
случая липсва законова делегация Общинският съвет Пазарджик да регламентира
въпросите, свързани с административнонаказателната дейност във връзка с
установени административни нарушения на ЗУО. Съгласно чл. 76, ал. 1
от АПК нормативните актове се издават от изрично овластени от Конституцията
или закон органи, а компетентността за това не може да се прехвърля.
Следователно недопустимо е с наредба на Общинския съвет Пазарджик да се уреждат
обществени отношения, регламентирани с актове от по-висока степен и за
регламентирането, на които не е налице законова делегация на общински съвет.
След като не разполага с изискуемата законова компетентност да издава нормативен
акт, уреждащ спорните правоотношения, общинският съвет е приел нищожна
разпоредба, чиято нищожност следва да бъде прогласена от съда. Следва изрично
да бъде отбелязано, че само по себе си правомощието на общински съвет да
регламентира обществени отношения с местно значение посредством реализиране на
правомощия, свързани с определяне на условията и реда за изхвърлянето,
събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването,
оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително
биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя
територия, разработена съгласно изискванията на ЗУО и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на Закона за
местните данъци и такси не му предоставя правомощие да изземва
изключителната компетентност на други органи и да преурежда обществени
отношения, уредени с нормативен акт от по-висока степен, какъвто е ЗУО. В тази
насока е налице и трайна съдебна практика, обективирана в Решение № 15898 от
19.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5466/2018 г., VI о., докладчик съдията Л.
Гайдов, Решение № 6149 от 10.10.2016 г. на АдмС - София по адм. д. № 7802/2015
г. и други. Ето защо посочените разпоредби на чл.53, ал.1 и ал.2 от Наредбата
се явяват нищожни, а протестът – основателен и в тази му част.
По
делото са представени доказателства за реализирани разноски от Окръжна
прокуратура Пазарджик в размер на 20,00 лв., поради което следва да бъде осъден
ответникът да заплати същите с оглед изхода на делото.
Решението
след влизането му в сила подлежи на обявяване по реда, по който е обявена Наредба за определяне условията и
реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията
на Община Пазарджик, приета с Решение № 147/30.07.2014 г. на Общински съвет
Пазарджик.
По
изложените съображения и на основание чл.193, ал.1
от АПК, Административен съд Пазарджик
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ като незаконосъобразни чл.7,
чл.33, ал.1, чл.35, ал.1 в частта им „събиране, транспортиране“ и чл.31, ал.1,
чл.36, ал.1, чл.37, ал.1 в частта им „събиране“ от Наредба за определяне
условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното,
транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови
и строителни отпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци
на територията на Община Пазарджик, приета с Решение № 147/30.07.2014 г. на
Общински съвет Пазарджик.
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ разпоредбите
на чл.53, ал.1 и ал.2 от Наредба за определяне условията и реда за
изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията
на Община Пазарджик, приета с Решение № 147/30.07.2014 г. на Общински съвет
Пазарджик.
ОСЪЖДА Общински съвет Пазарджик да
заплати на Окръжна
прокуратура Пазарджик
сумата в размер на 20 (двадесет) лева, представляваща сторени по делото
разноски.
Решението може да се обжалва с касационна
жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
На основание чл. 194 от АПК, при неподаване на касационни жалби или протест или ако те са
отхвърлени, решението да се разгласи по реда предвиден в чл. 78, ал.3
от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/
ЧЛЕНОВЕ:
1./П/
2./П/