Решение по дело №751/2023 на Административен съд - Стара Загора

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 64, ал. 4 и чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по жалба на О. К. против решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г., издадено от заместник-министъра на регионалното развитие и благоустройството в качеството му на Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г. (РУО на ОПРР 2014 – 2020), с което на бенефициера О. К. е отказана верификация и плащане на сторени разходи в размер на 35 980.00 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ (БФП), във връзка с подадено междинно искане за плащане по А. договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16RFOP001-8.006-0016-C01 в ИСУН, проект „Подкрепа за О. К. по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“.

В жалбата са изложени оплаквания за незаконосъобразност на оспорения административен акт, като издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие и при неправилно приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона. Навеждат се доводи за липса на конкретни мотиви, обосноваващи обжалвания отказ от верификация, респективно – че изложените такива не съответстват на предпоставките за постановения отказ от РУО на ОПРР 2014 – 2020. Поддържа се, че направените от административния орган изводи противоречат на целта на закона. Жалбоподателят смята, че в депозираното искане за междинно плащане поисканият за възстановяване разход е допустим и кореспондира изцяло с клаузите на сключения АДПБФП и Формуляра за проектно предложение, представляващ неразделна част от договора. В представени чрез процесуалния му представител писмено становище и защита поддържа жалбата и излага допълнителни аргументи за неоснователност на доводите на ответника, изложени в постъпилото от негова страна писмено становище, като обосновава, че след като О. К. е защитила процесния разход и същият е бил одобрен още на етапа на оценка на бюджетната линия по процедура на директно предоставяне № BG16RFOP001-8.006 и съгласно водената официална кореспонденция в ИСУН 2020 с Оценителната комисия на УО на ОПРР 2014 – 2020, то е абсолютно недопустимо впоследствие този разход да бъде отказан за възстановяване на бенефициера като недопустим. По тези съображения е направено искане за отмяна на оспореното решение като незаконосъобразно. Претендират се направените по делото разноски.

Ответникът – заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството в качеството му на РУО на ОПРР 2014 – 2020, чрез процесуалния си представител представя молба и писмено становище, с които оспорва жалбата като неоснователна. Твърди, че оспореният акт е издаден от компетентен орган в изпълнение на делегираните му правомощия, при спазване на установената форма и на изискванията за съдържание на административните актове, в т. ч. и за посочване на конкретни фактически и правни основания за издаването му, както и на административнопроизводствените правила, при точно прилагане на материалния закон и в съответствие с целта на закона. По подробно изложени съображения отправя искане жалбата да бъде отхвърлена. Претендира за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, като при условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, ако такова се претендира от страна на жалбоподателя.

Въз основа на представените по делото доказателства съдът приема за установено от фактическа страна следното:

Между Община Казанлък в качеството й на възложител и „Европро Консулт“ ЕООД, ЕИК *********, в качеството му на изпълнител е сключен договор № Д06-191 от 13.06.2023 г. (л. 168 и сл.), по силата на който изпълнителят следва да извърши „Анализ на разходи и обосновка на Предложение за изпълнение на инвестиция (ПИИ) във връзка с кандидатстване на О. К. по отворена схема по НПВУ (Национален план за възстановяване и устойчивост), компонент 8 „Устойчив транспорт“, Инвестиция С8.17 „Екологосъобразна мобилност – пилотна схема за подкрепа на устойчивата градска мобилност“, процедура BG-RRP-8.013 „Екологосъобразна мобилност“. Срокът за извършване на услугата е 45 работни дни, считано от датата на сключване на договора, а договореното между страните възнаграждение е в размер на 29.983.33 лв. без ДДС или 35 980.00 лв. с ДДС. От страна на ответника по делото е представена фактура № 193 от 29.08.2023 г. (л. 230), удостоверяваща възникналото за плащане задължение на О. К. към изпълнителя „Европро Консулт“ ЕООД по договор № Д06-191 от 13.06.2023 г.

Въз основа на подадено от О. К. проектно предложение „Подкрепа за О. К. по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР” (л. 231 и сл.) във връзка с процедура на директно предоставяне на БФП № BG16RFOP001-8.006 „Подкрепа за бенефициентите по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“, регистрирано в системата ИСУН 2020 с номер BG16RFOP001-8.006-0016, на 26.06.2023 г. е издадено Решение № РД-02-36-744 от 26.06.2023 г. на РУО на ОПРР 2014 – 2020 (л. 203) за предоставяне на БФП за бюджетна линия с регистрационен номер и наименование BG16RFOP001-8.006-0016 „Подкрепа за бенефициентите по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“, с което на О. К. е отпусната БФП в размер на 180 000.00 лв. В решението е отбелязано, че бюджетната линия отговаря на критериите за оценка, съгласно Насоките за кандидатстване по процедурата за предоставяне на БФП.

Видно от представените по делото оценителни листове, всички предвидени дейности и заложени разходи във формуляра за кандидатстване са допустими съгласно Указанията за бюджетната линия. Апропо, в изготвеното от бенефициера проектно предложение (формуляр за кандидатстване) е предвидено финансирането на дейност по изготвянето на анализ „Разходи – Ползи“, разработването на предпроектни проучвания и финансови анализи с гарантиране на доброто финансово планиране и управление на средствата през програмен период 2021 – 2024 г. във връзка с участието с проектни предложения по ПРР 2021 – 2027 г. В тази връзка е наблегнато, че въпросната дейност предвижда изготвянето на анализ на разходите и обосновка на ПИИ във връзка с кандидатстване на О. К. по отворена схема по НПВУ, компонент 8 „Устойчив транспорт“, Инвестиция С8.17 „Екологосъобразна мобилност – пилотна схема за подкрепа на устойчивата градска мобилност“, процедура BG-RRP-8.013 „Екологосъобразна мобилност“ (л. 234).

На 07.07.2023 г., въз основа издаденото решение за предоставяне на БФП, е сключен А. договор № РД-02-37-23 за предоставяне на БФП по ОПРР 2014 – 2020 по процедура на директно предоставяне BG16RFOP001-8.006 „Подкрепа за бенефициентите по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР” с № от ИСУН BG16RFOP001-8.006-0016-C01 (л. 42 и сл.). Договорът е сключен във връзка с постъпил финансов план за бюджетна линия № BG16RFOP001-8.006-0016 „Подкрепа за О. К. по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“, одобрен от РУО на ОПРР 2014 – 2020 с Решение № РД-02-36-744 от 26.06.2023 г. (чл. 45, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ). Одобреният финансов план включва предвидените основни дейности в представения формуляр за проектно предложение. Предмет на договора е била БФП (в размер на 100%) и максимален финансов праг от 180 000.00 лв. по ОПРР 2014 – 2020 г., Приоритетна ос 8 „Техническа помощ“, процедура BG16RFOP001-8.006 „Подкрепа за бенефициентите по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР” за изпълнение на финансов план за бюджетна линия BG16RFOP001-8.006-0016 „Подкрепа за О. К. по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“. В т. 2.5 от договора е записано, че бенефициерът изпълнява бюджетната линия съгласно одобрения финансов план, условията за кандидатстване, условията за изпълнение по процедурата, както и клаузите на договора. Съгласно чл. 19, ал. 3 и 4 от АДПБФП възстановяването на средства на бенефициера се извършва само след верификацията на дейностите, процесите и средствата по финансовия план, като УО следва да удостовери дали разходите за тези процеси и дейности, включени в съответното плащане, са допустими, като на верификация подлежат само допустими разходи.

От ответника са представени Общи условия към АДПБФП (л. 20 и сл.), както и одобрените Указания за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез бюджетна линия (финансов план) BG16RFOP001-8.006 „Подкрепа за бенефициентите по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР” по ОПРР 2014 – 2020, Приоритетна ос 8 „Техническа помощ“ (л. 144 и сл.).

На 16.10.2023 г. с рег. № 2 от 16.10.2023 г. чрез ИСУН е подадено искане за междинно плащане по АДПБФП (л. 56 и сл.), с което бенефициерът О. К. е отчел и поискал за възстановяване разходи в размер на 35 980.00 лв. Към искането са приложени и всички предвидени декларации и приложения: декларация към искане за плащане – приложение № 11.40, декларация от бенефициера за съответствие на изпълнените дейности с хоризонталните политики на ЕС – приложение № 10.3-4, приложение И-2 за размера на невъзстановимия ДДС, дневник за покупките на О. К. за м. август 2023 г., извлечение от счетоводната система на бенефициера и декларация към искането за плащане – приложение № 11.40. Приложени са още и решение № 1123 от 28.09.2023 г. на Общински съвет Казанлък и Заповед № 2000 от 26.09.2023 г. на кмета на община Казанлък, финансов отчет № 1 и технически отчет № 1 към Договора. Налично е и платежно нареждане към „Европро Консулт“ ЕООД по договор № Д06-191 от 13.06.2023 г. за сумата от 35 980.00 лв. (л. 102).

На 16.11.2023 г. е издадено и изпратено чрез ИСУН обжалваното решение на РУО на ОПРР 2014 – 2020 с № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г. (л. 16 – 17), с което на О. К. е отказана верификация и плащане на разходи в размер на 35 980.00 лв., представляващи БФП. Решението е издадено на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 64, ал. 1, 3 и 4 от ЗУСЕФСУ във връзка с постъпилото искане за междинно плащане от 16.10.2023 г. Мотивите за постановения отказ за верификация на въпросните разходи по договор № Д06-191 от 13.06.2023 г. с изпълнителя „Европро Консулт“ ЕООД се свеждат до липсата на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ (в приложима редакция – ДВ, бр. 39 от 27.05.2022 г.) условия във връзка с чл. 19, ал. 3 и 4 от Общите условия към АДПБФП, доколкото съгласно т. 10 от Насоките за кандидатстване по процедурата допустими дейности са и изготвянето на анализ „Разходи-Ползи“/финансов анализ/предпроектни проучвания във връзка с участие с проектни предложения по ПРР 2021 – 2027 г., а в случая разходените и отчетени за възстановяване разходи били насочени към кандидатстване на О. К. по отворена схема на НПВУ, което по никакъв начин не било обвързано с ПРР 2021 – 2027 г., съответно отчетените и поискани за възстановяване разходи се явявали недопустими.

На същата дата – 16.10.2023 г., е издадено и изпратено и Уведомление от РУО на ОПРР 2014 – 2020, с което на О. К. се съобщава за отказаната верификация на пълния размер на отчетените разходи в размер на 35 980.00 лв. в подаденото искане за плащане.

Решението и Уведомлението на РУО на ОПРР 2014 – 2020 са изпратени на О. К. чрез ИСУН като приложения към писмо 99-00-6-2677 от 16.11.2023 г.

По делото са представени и приети като доказателства документите, съдържащи се в административната преписка по издаване на обжалваното решение, в т. ч. и тези, относими към компетентността на административния орган. Документите са представени както на хартиен носител, така и на оптичен носител (СD) под формата на подписани с КЕП електронни документи. По делото са представени и приети като доказателства и документи, представляващи разпечатки на информация и комуникация от ИСУН във вида им, в който същите се съхраняват в системата. След извършена от съда служебна проверка се констатира, че тази част от доказателствата, които са представени под формата на електронни документи, в т. ч. и Решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г. на РУО на ОПРР 2014 – 2020, са подписани с валиден КЕП, издаден на лицата, сочени за техни издатели, по смисъла на Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги.

При така установената фактическа обстановка, като обсъди направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и извърши цялостна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 от АПК, съдът приема от правна страна следното: Жалбата е подадена срещу подлежащ на оспорване акт в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК (решението датира от 16.11.2023 г., а жалбата е постъпила в съда чрез административния орган, в чиято деловодна система е заведена на 30.11.2023 г. – л. 1) от лице, което е адресат на акта, при наличие на правен интерес от оспорването му, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.

Преди всичко друго е необходимо да се отбележи, че в ДВ, бр. 51 от 01.07.2022 г. е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИД на ЗУСЕСИФ), с §1 на който наименованието на закона се изменя на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Съгласно §70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г. съгласно §71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, а съгласно §73 законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. С оглед горното приложими към разглеждането на настоящия спор са редакциите на закона към ДВ, бр. 52 от 09.06.2020 г. и бр. 39 от 27.05.2022 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

Съгласно чл. 60, ал. 1 от ЗУСЕФСУ УО извършват авансови, междинни и окончателни плащания въз основа на нарочно искане от бенефициера. Съгласно чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕФСУ ръководител на УО е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира УО, или оправомощено от него лице. В случая РУО е министърът на регионалното развитие и благоустройството, който със своя заповед № РД-02-14-642 от 15.06.2023 г. (л. 10 – 12) е възложил на Ангелина Тодорова-Бонева – заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, да осъществява функциите на РУО на ОПРР 2014 – 2020. С оглед на изложеното съдът формира извод, че оспореното решение е издадено от компетентен административен орган.

Съдът не констатира допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при постановяване на решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г. на РУО на ОПРР 2014 – 2020, а наведените от жалбоподателя в тази насока доводи, които при това са бланкетни и неконкретизирани, се явяват неоснователни и недоказани.

По своята правна същност верификацията по чл. 62 от ЗУСЕФСУ представлява проверка на допустимостта на разходите, направени в изпълнение на сключения АДПБФП. Предвид публичния характер на правоотношението и прякото и непосредствено засягане на съответния бенефициер, направил искането за плащане по проекта, за отказа за верификация на заявени суми, съответно и за отказа за признаване на такива (собственото финансиране – СФ), намират приложение общите разпоредби на АПК. Като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, отказът за верификация и плащане на разходи, отчетени като БФП, съответно и отказът да се признаят разходи, отчетени като СФ, следва да съдържа фактическите и правните основания за възприетата от компетентния административен орган недопустимост на тези разходи. Оспореното решение на РУО на ОПРР 2014 – 2020 е издадено в изискуемата по чл. 59, ал. 1 от АПК писмена форма. Разпоредбата на алинея 2 на чл. 59 от АПК обаче изрично сочи, че когато актът се издава в писмена форма, той трябва да има точно определено съдържание. В чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК законодателят е поставил изискването актът да съдържа фактически и правни основания. Правните основания са тези, въз основа на които органът упражнява предоставеното му от държавата правомощие. Ако органът не е посочил правно основание или ако фактите, установени по делото, не съответстват на юридическите факти, визирани в сочената правна норма, органът не би могъл законосъобразно да постигне целения правен резултат. Фактическите основания са тези, които мотивират органа да упражни правомощието си като постанови съответния акт. Без фактите съдът не може да установи налице ли са условията за законосъобразно упражняване на правомощието, т. е. налице ли са визираните в правната норма юридически факти. Липсата на фактически и правни основания или тяхното пълно несъответствие на предмета на акта е съществено нарушение на изискването за форма и самостоятелно основание за отмяна на акта. От своя страна несъответствието на правните основания на фактите по делото е основание за материална незаконосъобразност на акта.

В случая обжалваният АА очевидно е издаден в предвидената от закона писмена форма – чл. 59, ал. 2 от АПК, като от формална страна определено съдържа изложени фактически и правни основания, обуславящи упражненото от органа властническо правомощие.

От правна страна постановеното от РУО на ОППР 2014 – 2020 решение за отказ да бъдат верифицирани разходите в размер на 35 980.00 лв., сторени от бенефициера Община Казанлък, се основава от една страна на разпоредбите на чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, 2 и 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 64, ал. 1, 3 и 4 от ЗУСЕФСУ, а от друга на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 във връзка с т. 10 от утвърдените Насоки за кандидатстване по процедурата, както и на конкретни разпоредби от сключения АДПБФП и Общите условия към него. Тук е мястото да се отбележи, че според съда в решението си РУО неправилно се е позовал на разпоредбата на чл. 19, ал. 3 и 4 от Общите условия към АДПБФП, доколкото съответната разпоредба от една страна е изначално неотносима към верификацията на разходи, а от друга страна същата най-малкото не съдържа отделни алинеи. Както бе посочено и по-горе, конкретни и то относими за случая разпоредби по отношение редът за верифициране на допустими разходи се съдържа в разпоредбата на чл. 19, но от самия АДПБФП, като в частност изцяло в контекста на процесното решение това са разпоредбите на чл. 19, ал. 3 и 4. Поради това съдът приема, че в случая органът е допуснал техническа грешка, като вместо да посочи чл. 19, ал. 3 и 4 от АДПБФП е изписал чл. 19, ал. 3 и 4 от Общите условия към договора. Последното не следва да се приема като съществено нарушение, поради ясно разбираемата и извлечима от изложените мотиви воля на административния орган при ангажиране на относимото за случая правно основание, послужило му за отказ за верификация. Аналогична е и ситуацията при изписване на наименованието на конкретния документ по смисъла на чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, а имено „Насоки за кандидатстване…“, вместо „Указания за предоставяне на БФП…“.

Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в Раздел II „Плащания, верифициране и сертифициране на разходи“ – от чл. 60 до чл. 68 от ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Съгласно чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕФСУ чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от УО. Според чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕФСУ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо. Разпоредбата на чл. 63, ал. 1 от закона предвижда, че УО може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициера, като съгласно чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕФСУ при неизпълнение на това задължение или в случай, че е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира. Всъщност отказът на основание чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕФСУ не е отказ поради това, че разходът е недопустим на някое от основанията по чл. 57, 58 и 59 от закона, а защото – в първата хипотеза не са налични изискуемите доказателства, въз основа на които органът може да направи обоснован извод за допустимостта или за недопустимостта му; във втория случай това е разход, при осъществяването на който вероятно е допуснато нарушение на приложимото право, поради което до установяването по надлежния начин на това обстоятелство той не трябва да бъде възстановяван.

От разпоредбите на цитираните норми става ясно, че за да бъде извършено едно междинно плащане, както е в конкретния случай, следва при условията на кумулативност да са налице следните две предпоставки по чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕФСУ: 1. извършено верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи; 2. наличие на физически и финансов напредък на проекта.

Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в глава пета, раздел първи „Общи условия и допустимост на разходите“ на ЗУСЕФСУ. Според чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕФСУ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на МС. В изпълнение на тази законова делегация е прието Постановление № 189 от 28 юли 2016 г. на МС за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 – 2020 (ПМС № 189/2016 г.), което по аргумент от чл. 2, ал. 1, т. 2 от същото е приложимо и за ОПРР 2014 – 2020. Тук е мястото да се отчете, че в производствата по Раздел II от ЗУСЕФСУ е приложима и Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество, действала към момента на сключване на процесния АДПБФП и включена в Приложение „И“ към задължителните документи за спазване от бенефициера (л. 53), но със забележката, че наредба има за предмет единствено и само регламентирането на правила за извършване на верификация, а не за определянето на правила за допустимост на разходите. Съгласно чл. 59, ал. 2 от ЗУСЕФСУ за всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на БВП и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 – 4; 3. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. Съгласно чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (ДВ, бр. 39 от 27.05.2022 г.) разходите се смятат за допустими, ако са налице едновременно следните условия: 1. разходите са за дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции и се извършват от допустими бенефициенти, съгласно съответната програма по чл. 3, ал. 2; 2. разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; 3. разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности; 4. разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 5. разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 6. за направените разходи е налична одитна следа; 7. разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи. Всички разходи, които не се включват в посочената правна норма, са недопустими и не подлежат на верификация. Законодателят не е уредил изрично въпроса в кои случаи УО може да откаже верификация на разходи, но по аргумент за противното това следва да са случаите, при които разходите са недопустими, т. е. не е налице някое от условията в чл. 57, ал. 1, т. 1 – 7 от ЗУСЕФСУ.

Следователно правилата за допустимост на разходите основно са регламентирани в глава пета, раздел първи „Общи условия и допустимост на разходите“ на ЗУСЕФСУ, в ПМС № 189/2016 г., както и в документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ – утвърдените конкретни насоки и указания по всяка програма. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 76 от Общите условия за изпълнение към процесния АДПБФП (л. 34-гръб), съгласно която без да противоречи на разпоредбите на Регламент (ЕС) №1303/2013 г. на ЕП и Регламент (ЕС) №1301/2013 г. на ЕП и на Съвета, както и на ПМС № 189/2016 г., за да бъдат признати за допустими, разходите трябва да отговарят на изискванията, предвидени в Насоките за кандидатстване по съответната процедура за предоставяне на БФП/Указанията за предоставяне на БВФ, да са разплатени за действително извършени и необходими дейности по проекта (бюджетната линия/финансовия план), и да са извършени в съответствие с европейското и националното законодателство. Подобна е и регламентацията, съдържаща се в цитираната по-горе разпоредба на чл. 19, ал. 3 и 4 от АДПБФП. В тази връзка определянето на един разход като допустим, съответно като недопустим, е регламентирано в йерархическа поредица от нормативни и др. актове, което значи, че е налице нормативна установеност на съответния допустим разход. Това означава, че всеки неверифициран разход следва да не съответства на точно определено в съответния нормативен акт изискване, за да бъде признат за допустим.

Видно от съдържанието на оспорения акт, органът е посочил като правно основание за неговото издаване чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 64, ал. 1, ал. 3 и ал. 4 от ЗУСЕФСУ, но както бе разяснено вече, така ангажираните норми само регламентират необходимостта от верифицирането на разходите с потвърждаване на допустимостта им, документите, въз основа на които се извърша верификацията, правомощията на органа да извършва проверки на място и да изисква допълнителни разяснения и документи, както и правомощието му да откаже верификацията на същите тези разходи. Тези разпоредби обаче нямат никакво отношение към правното основание, поради което един разход би могъл да бъде недопустим, доколкото именно подобна теза е възприета от РУО на ОПРР 2014 – 2020. Правното основание, на което един разход би могъл да бъде недопустим, е някоя от хипотезите на чл. 57, ал. 1, съответно чл. 57, ал. 2 или чл. 58 от ЗУСЕФСУ. В тази връзка следва да се има предвид, че основанието по чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ само по себе си не е достатъчно, за да обуслови недопустимост, защото ако органът е приел наличие на някоя от хипотезите на ал. 1 от чл. 57, той трябва да посочи точно и онези разпоредби от актовете по чл. 59 от ЗУСЕФСУ, на които смята, че конкретният разход не съответства.

В случая, за да откаже верификация и плащане на разхода в размер на 35 980.00 лв., РУО на ОПРР 2014 – 2020 се е позовал на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, съответно и на разпоредби от АДПБФП. Както вече бе посочено, съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ разходът, за да е допустим, трябва да попада в категориите разходи, включени в документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, последните от своя страна съобразени с разпоредбата на чл. 59, ал. 2 от закона. Съгласно чл. 26, ал. 1 на ЗУСЕФСУ РУО на програмата, съответно на водещата програма, утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Анализът на нормата сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2 от чл. 57, ал. 1, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая това е сторено. Органът не само е ангажирал хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, но е посочил и конкретно нарушената според него разпоредба на актовете по чл. 59, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, а именно т. 10 от утвърдените Указания за предоставяне на БФП, което в достатъчна степен на юридическа обоснованост обуславя правните съображения, послужили за формиране на окончателния извод на органа. Само за по-голяма яснота съдът намира за нужно да отбележи, че ангажирането на конкретни разпоредби от АДПБФП и/или Общите условия към него в случая не е относимо, доколкото същите определено не могат да бъдат възприети като съдържащи се в утвърдените актове по реда на чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, т. е. не са част от насоки, указания или друг документ, определящ условията за кандидатстване и изпълнение, в т. ч. и групите допустими и недопустими разходи, независимо от факта, че същите вероятно възпроизвеждат конкретни условия, съдържащи се във визираните актове по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ.

Отделно от последното е необходимо да се посочи, че решението съдържа в достатъчна степен на яснота и пълнота и фактическите основания, довели до формиране на следващите се от това правни изводи на административния орган в посока непризнаване на процесните разходи за допустими, доколкото в решението непротиворечиво е посочено, че въпросните разходи са доказано сторени по договор с външен изпълнител, чиито предмет касае изцяло извършване на анализ и обосновка на ПИИ във връзка с кандидатстването на бенефициера О. К. по отворена схема на НПВУ.

В обобщение съдът счита, че не е налице допуснато нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което да опорочава законосъобразността на оспореното решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г. на РУО на ОПРР 2014 – 2020.

Преценявайки материалната законосъобразност на административния акт въз основа на представените по делото доказателствата и приложимата правна уредба, съдът намира, че в случая същият е съответен и на материалния закон.

Съдът споделя изцяло като законосъобразен извода на административния орган, че в случая по отношение на искане с рег. № 2 от 16.10.2023 г. по АДПБФП № BG16RFOP001-8.006-0016-C01 „Подкрепа за О. К. по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“, финансиран по ОПРР 2014 – 2020 г., бенефициерът О. К. е отчел и поискал за възстановяване разходи в размер на 35 980.00 лв., които се явяват недопустими.

Както вече бе посочено, за да бъде верифициран един разход, той следва да бъде допустим, т. е. да отговаря на условията, съдържащи се в чл. 57, ал. 1, т. 1 – 7 от ЗУСЕФСУ. Съгласно представените по делото Указания за предоставяне на БФП чрез бюджетна линия (финансов план) BG16RFOP001-8.006 основната цел е подпомагане на бенефициерите по ОПРР 2014 – 2020 във връзка с предстоящия програмен период, свързан с изпълнението на Програма „Развитие на регионите“ (ПРР) 2021 – 2027, в рамките на приоритетна ос 8 „Техническа помощ“ по ОПРР 2014-2020, като финансирането е насочено изцяло с подготовката на проекти за следващия програмен период. Една от трите основни категории, към които е насочена бюджетната линия и които се явяват и основните допустими дейности (т. 10 от Указанията), е изготвянето на анализ „Разходи-Ползи“ и разработването на предпроектни проучвания и финансови анализи с цел гарантиране на доброто финансово планиране и управление на средствата през програмен период 2021 – 2024 г. във връзка с участие с проектни предложения по ПРР 2021 – 2027. В т. 11 от Указанията „Категории разходи, допустими за финансиране“ е посочено, че за допустими разходи се считат тези, които са сторени по повод дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции, одобрени от Комитета за наблюдение, и се извършват от допустими бенефициери, т. е. сторени разходи за недопустими дейности следва изначално да се приемат като недопустими разходи и спрямо тях следва да бъде отказано верифициране, съответно възстановяване, чрез плащане от страна на УО. Аргумент в подкрепа на този извод е и записаното по-натам в т. 11 от Указанията – „Допустими преки разходи“, според която финансовият план трябва да включва единствено разходи, кореспондиращи на дейности, посочени в т. 10 от същите тези Указания. В случая очевидно отчетените и заявени за плащане разходи от страна на бенефициера О. К. в размер на 35 980.00 лв. по договор № Д06-191 от 13.06.2023 г. с изпълнителя „Европро Консулт“ ЕООД са извършени в рамките на недопустима дейност, доколкото кандидатстването по отворени схеми на НПВУ не попада в обхвата на ПРР 2021 – 2027 г. – финансовото подпомагане за евентуално кандидатстване по НПВУ не е сред целите на бюджетна линия BG16RFOP001-8.006. От последното следва и логичният извод, че разходите, сторени от бенефициера във връзка със сключения договор с предмет „Извършване на „Анализ на разходи и обосновка на ПИИ във връзка с кандидатстване на О. К. по отворена схема по НПВУ, компонент 8 „Устойчив транспорт“, Инвестиция С8.17 „Екологосъобразна мобилност – пилотна схема за подкрепа на устойчивата градска мобилност“, процедура BG-RRP-8.013 „Екологосъобразна мобилност“, са недопустими за финансиране по процесната процедура за директно предоставяне на БФП.

Крайният извод на РУО на ОПРР 2014 – 2020 за недопустимост на въпросните разходи не може да бъде приет за необоснован и предвид визираната от жалбоподателя кореспондениция, разменена с РУО по повод отправено запитване на О. К. от 27.04.2023 г. (л. 241 и сл.). В отговора си заместник-министърът на регионалното развитие и благоустройството недвусмислено посочва, че изготвянето на анализ „Разходи-Ползи“ и разработването на предпроектни проучвания трябва да е насочено изцяло с оглед участието на бенефициерите с проектни предложения по ПРР 2021 – 2027, като съответните проекти следва да имат потенциал да генерират приходи и да съответстват на интегрираните градски стратегии – ПИРО и на регионалните приоритети и нужди, идентифицирани в ИТСР. Последното обаче не води до извода, до който и жалбоподателят се стреми да се домогне, че подобни проекти са и тези обхванати от НПВУ, доколкото и те могат да съответстват на приетия План за интегрирано развитие на О. К..

Тук е мястото да се посочи, че НПВУ на Република България се финансира със средства от Механизма за възстановяване и устойчивост, създаден с Регламент (ЕС) 2021/241 на ЕП и на Съвета от 12 февруари 2021 г. за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (Механизма). Общата цел на Механизма е да се насърчава икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза чрез подобряване на устойчивостта, готовността за действия при кризи, капацитета за приспособяване и потенциала за растеж на държавите членки, чрез смекчаване на социалните и икономическите последици от тази криза (в контекста на COVID-19) съобразно предвидения в чл. 3 от Регламент (ЕС) 2021/241 обхват. За постигането на тази цел основна задача на Механизма е да предоставя на държавите членки финансова подкрепа с оглед постигането на ключовите етапи и целите на реформите и инвестициите, както е посочено в техните плановете за възстановяване и устойчивост. Подкрепата по Механизма е в допълнение към подкрепата, предоставяна по линия на други програми и инструменти на Съюза. Реформите и инвестиционните проекти могат да получат подкрепа от други програми и инструменти на Съюза при условие, че тази подкрепа не покрива същите разходи. В рамките на обхвата, определен в чл. 3 от Регламент (ЕС) 2021/241, и в изпълнение на целите, посочени в чл. 4 от същия регламент, държавите членки изготвят национални планове за възстановяване и устойчивост. Тези планове определят програмата за реформи и инвестиции на съответната държава членка. Съгласно чл. 3, ал. 2 от ПМС № 157 от 07.07.2022 г. краен получател на финансиране е физическо или юридическо лице или тяхно обединение, което изпълнява конкретна инвестиция по НПВУ. Детайлните правила за предоставяне на средства на крайни получатели от Механизма за възстановяване и устойчивост се съдържат в ПМС № 114 от 08.06.2022 г. С оглед изложеното се очертават принципните, правни и финансови разлики на схемите и мерките, чрез които се предоставя финансиране на инвестиции по НПВУ от тези, финансирани по ПРР 2021 – 2027, доколкото най-малкото не е налице припокриване на финансовите източници на БФП, както на и реда и начина за предоставяне на средства. Очевидно е, най-общо казано, че са налице два различни финансови инструмента, чиито обхват, цели и изпълнение не са идентични и чиято правна уредба (европейска и национална) обуславя фундаментално различен ред за предоставяне на финансова подкрепа на бенефициерите.

Предвид изложеното следва да се приеме, че спрямо сторените от бенефициера разходи в размер на 35 980.00 лв. по договор № Д06-191 от 13.06.2023 г. с изпълнителя „Европро Консулт“ ЕООД не е налице условието за допустимост, съдържащо се в чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, доколкото тези разходи не съответстват на изискванията за допустимост, утвърдени от УО на ОПРР 2014 – 2020 в т. 10 във връзка с т. 11 от Указанията за предоставяне на БФП чрез бюджетна линия (финансов план) BG16RFOP001-8.006 – последните, представляващи документ по смисъла на чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 59, ал. 2 от ЗУСЕФСУ. В този смисъл, отказвайки верифициране на този разход с оспореното решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г., РУО на ОПРР 2014 – 2020 г. е постановил един материално законосъобразен и съответстващ на целта на закона административен акт.

По изложените съображения съдът намира, че жалбата против решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г. на РУО на ОПРР 2014 – 2020 г. се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена.

При този изход на спора искането на ответника за разноски се явява основателно и следва да бъде уважено, като на основание чл. 143, ал. 3 във връзка с чл. 144 от АПК, чл. 78, ал. 3 и 8 от ГПК и чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ О. К. следва да бъде осъдена да заплати на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, в чиято структура се намира административният орган, постановил решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г., сумата от 360.00 лв., представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Водим от горните мотиви, А. съд Стара Загора на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК

Р Е Ш И :

ОТХВЪРЛЯ жалбата на О. К. против решение № РД-02-36-1254 от 16.11.2023 г., издадено от заместник-министъра на регионалното развитие и благоустройството в качеството му на Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г., с което на бенефициера О. К. е отказана верификация и плащане на сторени разходи в размер на 35 980.00 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ, във връзка с подадено междинно искане за плащане по А. договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16RFOP001-8.006-0016-C01 в ИСУН, проект „Подкрепа за О. К. по ОПРР за ефективно и ефикасно изпълнение на ПРР“.

ОСЪЖДА Община Казанлък да заплати на Министерството на регионалното развитие и благоустройството сумата от 360 (триста и шестдесет) лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните, ведно с препис от него.