Р Е Ш Е Н И Е
№ 161
гр. Русе, 13 юни 2023 г.
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Русенският административен съд, в публичното
заседание на 17
май 2023 година в състав:
Съдия: ДИАН
ВАСИЛЕВ
при секретаря …… Наталия Георгиева………и в присъствието на прокурора …… като
разгледа докладваното от …
съдията …… административно дело № 122…… по описа за 2023 година, за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по реда на чл. 124 от ЗДСл (Закон за държавния служител),
вр. с чл. 145 и сл.
по глава X от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано
по повод постъпило в съда оспорване от Г.Н.Г. ***, чрез адв. В.В. против
Заповед № 97 от 07.02.2023г., издадена от управителя на НОИ гр. София. Със
заповедта е прекратено служебното правоотношение между органа по назначаването
в НОИ и жалбоподателя, изпълняващ длъжността старши инспектор по осигуряването
в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел „Краткосрочни плащания и
контрол“, с ранг III младши, считано от 16.02.2023г. поради получена възможно
най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността – „Неприемливо
изпълнение“, съгласно формуляр за оценка на изпълнението.
В жалбата, в
съдебно заседание и в допълнителна писмена защита адвокатът-пълномощник се
позовава на незаконосъобразност на заповедта поради противоречие с материалния
закон, допуснати съществени нарушения на процесуалните правила в производството
по издаването й и несъответствие с целта на закона. Сочи се, че поставената оценка в годишното оценяване
„Неприемливо изпълнение“, дала основание за издаване на заповедта на Министъра
на образованието и науката е неправилна. Причината - опорочена процедура по
оценяването, като се сочат конкретно нарушени разпоредби от Наредба за условията
и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА).
Твърди се, че не е спазено правилото на чл.9, ал.1 от Наредбата, според
което „Изготвянето и съгласуването на индивидуалния работен план се извършват
съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като се отчитат основната
цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в
длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания“, като в
случая за последната процесна година изготвянето и съгласуването на
индивидуалния работен план не е станало съвместно от оценяващия ръководител и
от оценявания, което се отразило негативно и на неговото съдържание,
включително и вменените за изпълнение цели и задачи. На следващо място като порок
в процедурата, разписана в Наредбата е посочено нарушение на нормата на чл.9,
ал.2 НУРОИСДА. В плана на Г. Г. не бил посочен срок за изпълнение на нито
една от петте формулирани цели. Не било посочено нито едно изискване или
критерий за изпълнение, което държавният служител трябва да постигне до
изтичане на срока за изпълнение /какъвто няма/. И петте цели не били конкретни,
и измерими по обем, качество и срокове, като такива не били поставени за нито
една от целите. И не на последно място по значение е твърдяното от оспорващия
нарушение на чл.8, ал. 1, т.2 и чл. 12, ал. 1, 2 и З от НУРОИСДА, тъй като се
сочи, че не е била проведена междинна среща между оценявания служител и
оценяващия ръководител по смисъла и по реда установени в чл.12 от НУРОИСДА,
която среща е задължителен етап от процедурата по оценяването. Не била
проведена и заключителна среща по смисъла и по реда, установени в чл.13 от
НУРОИСДА за 2022г., между Н.П. – ръководител и оценяващ и Г.Г. – оценяван.
Всичко това по
безспорен начин рефлектира върху незаконосъобразността на заповедта за прекратяване
на служебното правоотношение на жалбоподателя, изпълняващ длъжността старши
инспектор по осигуряването в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел
„Краткосрочни плащания и контрол“, с ранг III младши. Излагат се подробни и
мотивирани доводи в подкрепа на сочените оплаквания.
Релевирани са основанията
за оспорване на индивидуален административен акт, разписани в чл.146, т. 3, т.4
и т.5 от АПК.
Иска се от съда
да отмени оспорения акт, претендират се и направените в производството
разноски, представя се списък за техния размер.
Ответникът по жалбата - управителят на НОИ – гр. София,
действащ чрез процесуален представител гл. юрисконсулт Ц.Р. и ст. юрисконсулт И.К.
я оспорва като неоснователна. В съдебно заседание се излагат аргументи в защита
на тезата, че заповедта е правилна и законосъобразна. Претендира разноски за
юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на
адвокатското такова.
Русенският административен съд,
след като обсъди данните по делото и доводите на страните, след преценка на
събраните по делото писмени и гласни доказателства и след направената проверка
за законосъобразност, съгласно чл. 168, ал.1 от АПК, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в законоустановения
срок, от надлежна страна, имаща право и интерес от обжалването.
Фактически и правни изводи :
Видно от чл. 37,
ал. 5, т. 10, б. "а" от Кодекса за социално осигуряване (КСО),
управителят на НОИ е орган по назначаването на държавните служители в
института, т. е. Заповед № 97 от 07.02.2023г. е издадена от компетентния,
съгласно чл. 108 ЗДСл орган.
Страните не спорят за това, че оспорващият е
била държавен служител, назначен на длъжност – старши инспектор по
осигуряването в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел „Краткосрочни
плащания и контрол“, с ранг III младши.
Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 5 от
ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността въз
основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на
преките задължения и поставените задачи, и показаните компетентности. Редът за
оценяване на изпълнението на длъжността, съобразно чл. 76, ал. 11 от ЗДСл се
определя с наредба на Министерския съвет. Именно с Наредбата за условията и
реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация
(НУРОИСДА, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012
г., в сила от 1.07.2012 г. или за по-кратко долу-Наредбата) се определят
условията и редът за оценяване на служителите в държавната администрация за
изпълнението на заеманите от тях длъжности, както и за повишаване в държавна
служба на държавните служители. Съгласно чл. 2 от НУРОИСДА, оценяването на
изпълнението на длъжността от служителите в държавната администрация се
извършва ежегодно въз основа на: 1. постигането на предварително определени
цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи; 2. показаните
компетентности. Видно от чл. 8, ал. 1 от НУРОИСДА – оценяването на изпълнението
на длъжността за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности
и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции включва следните
етапи: 1. изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план; 2. провеждане
на междинна среща; 3. провеждане на заключителна среща и определяне на годишна
оценка на изпълнението.
За периода
01.01.2022 – 31.12.2022 г. Г. е изготвил и представил индивидуален работен план
(ИРП) - л.23 от делото, включващ 5 цели със съответните периоди на изпълнение и
изисквания/критерии за изпълнението. Планът е приет и подписан от оценяващ
ръководител и жалбоподателя.
Три от петте
цели в ИРП са с период на изпълнение за целия период на оценяване, а две от
тях-с текущ период и период на действие на програмата за профилактика и
рехабилитация. В периода от 01.01.2022 г. до 31.12.2022 г. пряк ръководител на
жалбоподателя е началник „Сектор“ в ТП на НОИ – Русе, видно от приложената по
делото (л.148) длъжностна характеристика за длъжността старши инспектор по
осигуряването в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел „Краткосрочни
плащания и контрол“. За процесния период длъжността началник „Сектор“ в ТП на
НОИ – Русе е заемана от св. Н. П.. Съвместно с нея жалбоподателят е съгласувал
индивидуалния си работен план за 2022 г., състоящ се от посочените цели, в срок
и без възражения на 10.01.2022 г.
Разглеждайки
внимателно ИРП, по петте заложени цели, установяваме следното:
Цел №1 -
служителят следва да извършва проверки по сигнали, жалби и искания, подадени от
осигурители, осигурени лица, други административни звена и др., като се спазват
изискванията на чл.30, ал.1 от Инструкция № 1 от 3.04.2015 г. за реда и начина
за осъществяване на контролно-ревизионна дейност от контролните органи на
Националния осигурителен институт;
По цел №2 –
извършване на пълни планови и извънпланови, както и частични ревизии по
разходите на ДОО - при спазване изискванията на чл.8 и чл.13, ал.1 от
Инструкция № 1 от 3.04.2015 г.;
Цел №3 –
поддържане и повишаване на професионалната квалификация;
Цел №4 –
Заверяване на осигурителен стаж и/или
доход в осигурителни книжки, потвърждаване на осигурителен стаж и доход съгласно чл.41 от НПОС, издаване на
служебни бележки. Изготвяне на проекти на разпореждания по чл.114 от КСО;
Цел №5 -
издаване на удостоверения за ПРО (ползване на парична помощ за профилактика и
рехабилитация) и последващ контрол на такива удостоверения.
В ИРП на Г. в
графа „Изисквания/критерии за изпълнението“ са посочени критериите за
изпълнение, както следва:
За цел №1 - по
т.1.1 Спазва изискванията на процедурата за възлагане и извършване на проверка
и процедурата за възлагане и извършване на проверка по данни от информационната
система на НОИ и изпълнява разпоредбите на чл.30, ал.1 от Инструкция №1/03.04.2015г.
за реда и начина за осъществяване на контролно-ревизионната дейност от
контролните органи на НОИ; т.1.2 В съставените констативни протоколи вписва
констатации по обстоятелствата, имащи значение за започналото съответно
административно производство; т. 1.3 При необходимост издава задължителни
предписания и контролира изпълнението им.
За цел №2 – по т.2.1
- Спазва изискванията на процедурата за възлагане и извършване на пълна
финансова ревизия по разходите на ДОО; т.2.2. - Извънплановите
ревизии се извършват в сроковете по чл.8 ,ал. 1 от Инструкция №1 от
03.04.2015г. за реда и начина за осъществяване на контролно-ревизионна дейност
от контролните органи на Националния осигурителен институт; т.2.3 - Частичните финансови ревизии се извършват при спазване на процедурата за
възлагане и извършване на частична финансова ревизия по разходите на ДОО.
За цел №3 - т.3.1
- Нормативните промени и методическите указания се усвояват добре и се прилагат
успешно в практиката.
При цел №4 - т.4.1
- Заверява осигурителен стаж и/или доход в осигурителни книжки в съответствие с
нормативните изисквания; т.4.2 - Зачита осигурителен стаж със служебна бележка
съгласно чл.41 от НПOС като спазва изискванията на процедурата за прилагане на
чл.41 от НПОС; т.4.3 - Издава служебни бележки за закупен осигурителен стаж,
като спазва изискванията на процедурата за установяване на осигурителен стаж по
чл.9а, ал.2 от КСО; т.4.4 - Изготвя добре мотивирани и аргументирани проекти на
разпореждания по чл.114 от КСО, като спазва нормативните изисквания;
За цел №5 -
т.5.1 - Издава удостоверения в съответствие с нормативните изисквания по
утвърден график; т.5.2 - Извършва в срок последващ контрол по издадените
удостоверения за ПРО на самоосигуряващите се лица.
От
доказателствата по делото се установява още, че служителят Г. Г. е влязъл в
календарната 2022г. с твърде много забавени преписки от предходната 2021г. -
той е допуснал неизпълнение на 118 възложени му текущи задачи. Със Заповед №6
от 04.08.2021 г. на Директора на ТП на НОИ Русе му е било наложено
дисциплинарно наказание „порицание”, която не е била оспорена пред съда и
влязла в сила. Наложени са му били и още три дисциплинарни наказания, все
свързани с неизпълнение или изключително забавено изпълнение на задачите и
възложената му с ИРП дейности и цели за 2021г., като две от тях са отменени от
АС-Русе, а със заповед № 22/15.12.2022 г. на директора на ТП на НОИ-Русе последното
наказание – „Порицание”, след оспорване пред съда е останало в сила.
Междинната среща
(л.24 и сл.) за 2022 г. между оценяващия ръководител и Г.Г. е проведена на
18.07.2022 г. в 14.00 часа, лично между оценяван и оценяващ, противно на
твърдяното от жалбоподателя, че такава среща не е имало.
Това било
отразена в ПП Хермес, но поради софтуерно ограничение от 4 000 символа в полето
за разполагане на коментара на оценяващия ръководител, е била разпечатана на
хартия и подписана от Г. и оценяващия ръководител. На нея, видно от записаното в
документа е, че оценяващият ръководител е направил коментар на изпълнението,
съответно неизпълнението на служителя по всяка точка от индивидуалния работен
план. Записани са и конкретни препоръки на оценяващия ръководител за
подобряване на ефективността на служителя, както следва:
По т.1 от ИРП е
записано, че „Изпълнението на целта е на незадоволително ниво“. Описани са брой
издадени протоколи за първото 6-месечие, както и брой задължителни предписания.
Записано е още, че изпълнението на служителя по брой съставени документи е
най-ниско в сектора. Допуснал бил неизпълнение на задачи по субективни причини.
Получени били 20 напомнителни писма, както и 2 жалби от осигурители. Изводът
на оценяващият ръководител е, че не се спазват изискванията на чл.30, ал.1 от
Инструкция № 1 от 3.04.2015 г. за реда и начина за осъществяване на
контролно-ревизионна дейност от контролните органи на Националния осигурителен
институт.
По т.2 от ИРП е
записано, че изпълнението на целта е на незадоволително ниво. За оценявания
период Г. нямал съставени РА (ревизионни актове) и ревизионни записки.
Указанията са служителят да акцентира върху изпълнението на заложената цел.
По т.3 от ИРП е
записано, че служителят полага усилия да се информира за настъпили промени в
осигурителното законодателство. Липсвала му увереност и самостоятелност.
По т.4 от ИРП –
записано е, че Г. е заверявал осигурителен стаж и/или доход в осигурителни
книжки, но липсвали данни в доклада за броят им. Издавал служебни бележки за
установяване на осигурителен стаж и доход в процедурата за прилагане на чл.41
от НПОС и служебни бележки за закупен осигурителен стаж по чл.9а, ал.2 от КСО.
Нямал издадени разпореждания по чл.114 от КСО. Изводът е, че задачите не
са изпълнени и критерият за целта по т.4.4 не е изпълнен. Указанията са служителят да акцентира върху изпълнението на заложената
цел.
По т.5 от ИРП е
записано, че „Изпълнението на целта е на незадоволително ниво“. Г. бил включен
в графика за издаване на удостоверения за ползване на парична помощ за ПРО и
бил преминал едно дежурство. Не бил изготвил в срок доклад до началника на
отдел ПКК за последваща проверка на правото за ПРО на самоосигуряващите се лица
и т.н.(виж л.25 гръб).
Изводите от
междинната среща са, че трудовото изпълнение на служителя до провеждане на
междинна среща се разминава с изискванията за длъжността. Следва подробен
анализ и на работата, и на поведението на Г., като конкретните препоръки са Г.
да се фокусира и вложи повече усилия в посока анализиране, оценка и търсене на
възможности за оптимизиране и подобряване на изпълняваните работни процеси.
Г. е възразил
срещу коментара на оценяващият ръководител, като е посочил, че коментара по
изпълнението на поставените му цели е субективен, много общ, без пълен анализ
на работата му, и имало записани само отрицателни изводи, а постиженията му не
били коментирани. Оценяващият ръководител отказал да даде конкретни насоки за
подобряване работата на служителя и за преодоляване на забавеното изпълнение на
част от задачите.
В следващите
месеци, с оглед продължаваното забавяне и натрупване на все повече задачи, през
месец юли 2022г. Г. е поискал с нарочна молба – заявление (л.53) оказване на
помощ и съдействие за преодоляване на натрупаното закъснение в изпълнение на
възложените му задачи. Тя е отправена до прекия му ръководител, по-горестоящия
такъв и до директора на ТП на НОИ-Русе.
По повод на това
заявление е било предложено и е станало факт изключването на Г. за определено
време от разпределяните задачи (л.54 и сл.). Дадени са и други указания,
включително за представяне от Г. на график за изработване на просрочията и
доклади по свършената работа.
На 31.01.2023 г.
е изготвен формуляр, приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от НУРОИСДА за
оценка на изпълнението на длъжността, заемана от Г. Г. за периода 01.01.2022г. -
31.12.2022 г., като годишната оценка на изпълнението е „неприемливо
изпълнение“.
Отново са
разгледани всичките 5 точки от ИРП. Записано е:
По т.1 от ИРП - „Изпълнението
на целта е на незадоволително ниво“. Отново са записани идентични мотиви като
при междинното оценяване по т.1 от ИРП. Записано е, че в голяма част от
случаите не се спазват изискванията на чл.30, ал.1 от Инструкция № 1 от
3.04.2015 г. за реда и начина за осъществяване на контролно-ревизионна дейност
от контролните органи на Националния осигурителен институт. Цитирани са и
няколко подадени срещу служителя сигнала.
По т.2 от ИРП е
записано, че изпълнението на служителя е на ниско ниво и др.(л.27).
По т.3 от ИРП –
записаното е същото като при междинното оценяване, като е добавено, че служителят
следва да надгради своите компетентности.
По т.4 от ИРП – записано
е служителят колко осигурителен стаж и/или доход е заверил, което било под
средното за сектора. Указанията са служителят да акцентира върху изпълнението
на заложената цел в съответствие със заложените критерии и показатели.
По т.5 от ИРП - „Изпълнението
на целта е на незадоволително ниво“. Г. бил включен в
графика за издаване на удостоверения за ползване на парична помощ за ПРО и бил
преминал едно дежурство. Не бил изготвил в срок доклад до началника на отдел
ПКК за последваща проверка на правото за ПРО на самоосигуряващите се лица и
т.н.(виж л.28 гръб). Критерият по т.5.2 не бил изпълнен.
Посочени са
мотиви от оценяващия ръководител, най-общо свързани с количественото изпълнение
на възложените на Г. задачи, чиято работа като количество била с най-ниска
ефективност за целия процесен период -01.01.2022г. - 31.12.2022 г.
Изводите отново
са, че трудовото изпълнение на служителя до провеждане на междинна среща се
разминава с изискванията за длъжността.
В поле бъдещ
потенциал за развитие на служителя и конкретни препоръки е записано следното „Следва
да обърне внимание на изпълнението на поставените задачи в регламентираните
срокове. Да насочи усилията си не към причините да не свърши някой задачи, а да
търси по-ефективни начини да организира работното си време… “.
Срещу така
поставена му оценка „неприемливо изпълнение“ Г. е възразил, за което е съставен
и формуляр, приложение №4 към чл.23, ал.1 от НУРОИСДА. Той е изразил несъгласие
с поставената му оценка. Счита, че е спазвал и работил както по оставените му
цели, така и в съответствие със заложените критерии и показатели за целите (виж
л.30 и сл.). Пише, че полага усилия за изпълнението им. Счита, че оценката му е
поставена тенденциозно, при неясни мотиви, с бланкетни изрази и фрази. Сочи
още, че е следвало да обсъдят с
оценяващия ръководител степента, в която са постигнати целите в индивидуалния
работен план, степента, в която оценяваният е показал компетентностите,
необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност и подходящи действия
за развитие на служителя.
Във връзка с постъпилото възражение, на 31.01.2023 г. като контролиращ
ръководител – началник отдел КПК при ТП на НОИ-Русе потвърждава оценката-
неприемливо изпълнение, видно от Формуляр за корекция на годишната оценка на
изпълнението на длъжността, представляващ Приложение № 5 към чл. 24, ал. 2 от
НУРОИСДА (л.34).
За решението по възражението оспорващият е уведомен на 01.02.2023 г., а със
Заповед № 97 от 07.02.2023г. на управителя на НОИ, считано от 16.02.2023 г., е
прекратено служебното правоотношение с Г. Г. на длъжността старши инспектор по
осигуряването в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел „Краткосрочни
плащания и контрол“, с ранг III младши в ТП на НОИ-Русе, на основание чл. 107,
ал. 2 от ЗДСл, поради получена възможно най-ниската годишна оценка на
изпълнението на длъжността, съгласно формуляр за оценка на изпълнението
(приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване
изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА).
Заповедта е връчена на Г. на 09.02.2022 г., а на 24.02.2023 г. той е
депозирал жалба против нея, въз основа на която е образувано и настоящото
съдебно производство.
С оглед на така установената фактическа обстановка, съдът прави следните
правни изводи:
Жалбата е подадена от лице, което има правен интерес от оспорването, против
акт, подлежащ на оспорване и в законоустановения срок, поради което е
допустима.
Разгледана по същество, тя се явява и основателна по следните
съображения:
Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но при съществени
нарушения на административно-производствените правила, в нарушение на
материалния закон и на целта на закона, при което са налице отменителните
основания по смисъла на чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Този извод съдът
прави въз основа на следните съображения :
Не се спори, че служителят Г. Г., на длъжност старши инспектор по
осигуряването в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел „Краткосрочни
плащания и контрол“, с ранг III младши в ТП на НОИ-Русе още през 2021г. е
просрочил голяма част от възложените му задачи по съставения ИРП(л.35 и сл. от
делото). За същата тази година той е получил годишна оценка за изпълнението на
длъжността, която заема „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“.
Това е и причината за тази 2021г. той да бъде няколкократно наказван с
дисциплинарни наказания.
През 2022г. Г. започва с твърде много забавени преписки от предходната
2021г. - допуснатото неизпълнение на 118 възложени му текущи задачи.
Едно от изискванията, на които държавният служител трябва да отговаря във
всеки един момент, е професионалната му пригодност да изпълнява служебните си
задължения. Тогава, когато държавният служител престане да изпълнява
задълженията си, свързани със заеманата длъжност, по начин, който държавната
служба изисква, той престава да бъде адекватен на потребностите на тази служба.
Средството, чрез което се осигурява периодична преценка на професионалната
пригодност и на компетентностите на държавния служител, е оценяването на
изпълнението - резултатите от него показват приноса на съответния служител за
ефективно изпълнение на държавната служба. Поради това, законодателят, в чл.
107, ал. 2 от ЗДСл, е предвидил получаването на най-ниска оценка на
изпълнението – "неприемливо изпълнение", като основание за
едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по
назначаването. Нормата на чл. 16, т. 5 от НУРОИСДА повелява, че за да се
приеме, че изпълнението е неприемливо, оценяваният следва едновременно да не е
изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на
нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е
предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя, както и да е показал за
преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение,
неотговарящи на изискванията в Приложение № 1 към чл. 15 от Наредбата. От
анализа на цитираната нормативна уредба се налага извод, че резултатите от
оценяването на държавния служител са материалноправна предпоставка за
прекратяване на служебното правоотношение, поради което процесът на оценяване
като елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното
правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл подлежи на контрол за
законосъобразност. Правилността на оценката не подлежи на съдебен контрол, но
условията и редът за оценяване, както и наличието на установената нормативно
оценка са елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното
правоотношение и съдът е длъжен да извърши контрол за тяхното спазване, като
получената в нарушение на производствените правила и на материалния закон
оценка не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл и прави акта
незаконосъобразен.
Съгласно разпоредбата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл органът по назначаването
може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен
служител, получил възможно най-ниската годишна оценка за изпълнението на
длъжността в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.
Съгласно чл. 76, ал. 1 и 5 от ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно
за изпълнението на длъжността въз основа на постигането на предварително
съгласувани цели и показаните компетентности. Оценяването се извършва на три
етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план
и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от НУРОИСДА.
Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и
показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е
извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на
обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери
отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл.
19, ал. 1 от НУРОИСДА).
Същото правило е възпроизведено и в чл. 2 от НУРОИСДА - оценяването на
изпълнението на длъжността от служителите в държавната администрация се
извършва ежегодно въз основа на постигането на предварително определени цели
или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и на показаните
компетентности.
В процесния случай са изпълнени трите етапа на процедурата по оценка на
държавния служител, регламентирани с НУРОИСДА
В нарушение обаче на цитираните по-горе разпоредби от Наредбата представеният
формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че
формално е налице съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразява
общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за
оценявания период.
В противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА в работния
план са възпроизведени задълженията на служителя по длъжностна характеристика,
а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели.
Още при
съставянето на работния план са допуснати нарушения, които са довели до
невъзможност за изпълнение на целите по чл. 76 от ЗДСл, във вр. с чл. 2 от
Наредбата.
Отразените в
индивидуалния работен план на Г. цели са общо 5, но на практика това са част от
основните задължения на служителя, определени в длъжностната характеристика на
заеманата от него длъжност и те не представляват конкретни цели, които могат да
бъдат измерими по обем, качество и срокове.
Изключително
погрешно е подходил оценяващият ръководител, който и съгласно чл.9, ал.1 от
Наредбата участва в изготвянето и съгласуването на индивидуалния работен план
съвместно с оценявания. При положение, че още за предходната 2021 година Г. е
допуснал е неизпълнение на 118 възложени му текущи задачи - твърде много
забавени преписки, подходът при съставяне на ИРП на служителя е следвало да
бъде по-различен в няколко аспекта. Този план затова е именуван „индивидуален
работен план“, а не общ някакъв, свързан с задълженията на служителя, които
има по длъжностната си характеристика. При съставянето и одобряването му е
следвало да се съобрази факта на забавените преписки от 2021г. Да се дадат и
по-кратки и конкретни срокове, както за наваксване на забавените от 2021г.
преписки, така и да се очертае обема на работа през предстоящата 2022г., като
следенето на по-кратките срокове ще позволи и за по-навременна и адекватна
реакция при неизпълнение на възложените задачи. Да се очертае качеството на
изпълнение на възложените му цели и задачи. Възможно е било например да се даде
количествено измерение на качеството му на работа, като се посочи, че за
определен срок Г. следва да изпълни определен брой задачи, да се посочи дори
процентно какъв брой, но не както е дадено в неговия ИРП-със срок – за цялата
календарна година, а за по-кратки срокове. Да се въведат и изискат ежемесечни
или седмични доклади за работата му, така, както в последствие, след молбата,
която е депозирал през месец юли 2022г. Г. за оказване на помощ и съдействие за
преодоляване на натрупаното закъснение в изпълнение на възложените му задачи,
той е бил временно изключен от получаването на такива, но е докладвал редовно докъде
е стигнал с наваксването на забавянето. Точно по такъв или идентичен начин
горепосоченото е следвало да влезе в неговия ИРП за 2022г. Не само да се
запише, както е например в цел №1 /и не само/, че служителят следва да извършва
проверки по сигнали, жалби и искания, подадени от осигурители, осигурени лица,
други административни звена и др., като се спазват изискванията на чл.30, ал.1
от Инструкция № 1 от 3.04.2015 г. за реда и начина за осъществяване на
контролно-ревизионна дейност от контролните органи на Националния осигурителен
институт. Това е една твърде общо формулирана цел, която повтаря задълженията
на Г. по длъжността характеристика, и няма нищо индивидуално в нея. Следвало е
както вече посочихме и по-горе, този
план, за всичките 5 цели да бъде с конкретни, постижими и измерими по обем,
качество и срокове цели. Несериозно е, знаейки как се е справял с работата си
през 2021г. да се сложи срок за 4-те от всичките 5 цели - 01.01.2022 –
31.12.2022 г. Именно знаейки, че той има забавяне още от 2021г., в ИРП е
следвало да бъдат заложени по-кратки срокове, за да може да се реагира и
по-адекватно спрямо възложените му задачи и тяхното изпълнение, ако отново има
забавяне или некачествено изпълнение.
Основателно е
възражението, както в жалбата на Г., така и в писмената защита, че „Пълната
липса на посочени в плана критерии за измеримост на работната на държавния
служител, освен че е нарушение на нормативно установено изискване за неговото
съдържание, обуславя неправилността на годишна оценка на изпълнението на
длъжността във всичките й части“.
Описаното
нарушение е съществено, тъй като липсва конкретен и изпълним работен план,
съставен съгласно изискванията на Наредбата, а това от своя страна опорочава
следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка за
степента на постигане на целите в индивидуалния работен план на заключителната
среща, прави невъзможна обективната проверка по показателите, посочени в чл. 14
от Наредбата. Липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на
Наредбата опорочава и следващите етапи от процедурата по атестиране, защото
прави невъзможна обективната проверка по показателите, посочени в чл. 14 от
нея. Индивидуален работен план на служител не е изготвен съобразно изискванията
на Наредбата, когато формулираните в него цели не са в максимална степен
конкретни, постижими и съгласувани с целите на административната структура, а
са общи, не са измерими по обем, качество и срокове, представляват препратка
към нормативна уредба или възпроизвеждат задължения по длъжностната
характеристика. В този смисъл и решение № 687/16.01.2020 г. по адм. дело №
11138/2019 г. на ВАС, решение № 13406 от 29.10.2020 г. на ВАС по адм. д. №
5030/2020 г.
Вярно е, че подобен
подход от прекия му ръководител/оценяващият такъв, би се приело от останалите
служители като толериране на работно поведение като това на Г., което е довело
до изключително много забави на преписки, забава за издаване на съответните
документи и др., за които по делото са налице и множество оплаквания и жалби,
както ще видим по-долу.
Но няма как при
такова изпълнение на служебните задължения през 2021г. да не се подходи
индивидуално при съставяне и одобрение на ИРП спрямо конкретния служител. В
ЗДСл са налице механизми за ангажиране на дисциплинарната отговорност на
служителя, при неизпълнение на възложените му задължения. От друга страна са
пък наградите и поощренията, за тези, които изпълняват образцово служебните си
задължения, както и тримесечните парични стимули.
Неоснователно и
недоказано е оплакването в жалбата и писмените бележки, че в нарушение на чл.8,
ал. 1, т.2 и чл. 12, ал. 1, 2 и З от НУРОИСДА не е била проведена междинна
среща по смисъла и по реда, установени в чл.12 от НУРОИСДА. Доказателствата по
делото – писмени и гласни сочат точно на обратното. Въпреки обаче провеждането
й, действително не са спазени изискванията на чл.12 от Наредбата и конкретно на
чл.12, ал.2 и ал.3. Според чл.12, ал.2 от Наредбата „На междинната среща
оценяващият ръководител и оценяваният правят преглед на изпълнението на
длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен
план, или на изпълнението на задълженията от длъжностната
характеристика/възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от
служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят
изпълнението на длъжността“. Съответно ал.3 на същата норма казва, че „При
необходимост някои от целите в индивидуалния работен план или възложените
конкретни задачи може да се изменят или допълнят, както и да се набележат
конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител
мотивира необходимостта от изменение и допълнение на целите в индивидуалния
работен план“. С оглед начина на изпълнение на задълженията на служителя,
оценяващият ръководител е бил длъжен да приложи тези две разпоредби. Видно обаче
от съставения формуляр, приложение №2 към чл.19, ал.1, т.1 от Наредбата,
оценяващият ръководител се е задоволил да запише, коментирайки всяка една от
петте цели, че „Изпълнението на целта е на незадоволително ниво“. Указанията са в общи линии следните - служителят
да акцентира върху изпълнението на заложената цел. На следващо място – оценката
е, че трудовото изпълнение на служителя до провеждане на междинна среща се
разминава с изискванията за длъжността. Направен е и подробен анализ и на
работата, и на поведението на Г., като конкретните препоръки са Г. да се
фокусира и вложи повече усилия в посока анализиране, оценка и търсене на
възможности за оптимизиране и подобряване на изпълняваните работни процеси.
Именно затова в
чл.12, ал.2 и ал.3 на Наредбата е казано, че освен преглед на изпълнението на
длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен
план, оценяващият ръководител, заедно с оценявания следва да разгледат и
въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността. И на
следващо място - при необходимост някои от целите в индивидуалния работен план
или възложените конкретни задачи може да се изменят или допълнят, както и да
се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Видно обаче
от попълнения формуляр от междинната среща, нищо конкретно не е обсъдено или
предложено, за да се постигне подобрение на работата на Г.. Затова и
основателно той е възразил, че коментара по изпълнението на поставените му цели
е субективен, много общ, без пълен анализ на работата му, и имало записани само
отрицателни изводи, а постиженията му не били коментирани. Оценяващият
ръководител отказал да даде конкретни насоки за подобряване работата на
служителя и за преодоляване на забавеното изпълнение на част от задачите.
Съдът е абсолютно
съгласен с това негово възражение.
Нарушена е съществено
процедурата по междинното атестиране, тъй като обективен преглед на
реализацията на целите от работния план за първата половина от общия
оценяван период не е бил направен. Съответно липсата на обективна оценка за
изпълнението, основано на изискванията на чл. 12, ал.2 и ал. З от НУРОИСДА са
лишили оценявания служител от възможността да подобри изпълнението на
служебните си задължения, както се и твърди в жалбата и писмената защита.
Константна е
практиката на съдилищата, че би се обезсмислила междинната среща, ако в същата
не са констатирани конкретни препоръки относно неизпълнение на някоя от целите
на индивидуалния работен план. Затова и съдът намира, че са нарушени
разпоредбите на чл. 8, ал. 1, т. 2, чл. 12, чл. 13 и чл. 18 от Наредбата. В
същия смисъл е и практиката на ВАС: Решение № 6494 от 01.06.2016 г. по адм. д.
№ 12622/2015 г., Решение № 6624 от 06.06.2016 г. по адм. д. № 12910/2015 г.,
Решение № 7478 от 21.06.2016 г. по адм. д. № 2179/2015 г., Решение № 8252 от
05.07.2016 г. по адм. д. № 10396/2015 г., Решение № 1137 от 03.02.2016 г. по
адм. д. № 656/2015 г., Решение № 2988 от 18.03.2015 г. по адм. д. № 7735/2014
г. и др.
Съгласно чл.13,
ал.1 от Наредбата „Заключителната среща между оценяващия ръководител и
оценявания се провежда в периода от 1 до 31 януари на следващата година“.
Отново в жалбата и в писмената защита се твърди, че такава среща не е
провеждана, което се опровергава от доказателствата по делото. Но независимо,
че среща е проведена, и при нея са налице допуснати нарушения досежно крайната
годишна оценка на проверявания служител. Всъщност неправилното оценяване идва
от нарушенията при съставяне на ИРП, които описахме по-горе и от нарушенията на
чл.12, ал.2 и ал.3 от Наредбата, свързани с проведената междинна среща.
Годишната оценка
на Г. е била изготвена, без да са съобразени показателите за оценка на
изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА. Според първият
- степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните
компетентности. Няма как да се направи обективна оценка, ако още при съставяне
на ИРП не са посочени конкретни цели, които могат да бъдат измерими по обем,
качество и срокове и след това при възможността, която дава междината среща за
коригиране на поведението и работата на служителя, за конкретни действия за
подобряване на изпълнението му, такива указания не са давани.
При отразяването
на проведената заключителната среща, поставянето на най-ниската възможна оценка
не е обусловено от конкретни проверими факти и обстоятелства, а само на общи
констатации за неудовлетвореност у оценяващия ръководител от изпълнението на
дейността от оценявания служител.
Нещо повече. В
попълнения формуляр за годишното оценяване са направени и сравнения за количество
и качество на изпълненията на Г. спрямо останалите служители. Само по т.1 и т.5
от ИРП е посочено, че „Изпълнението на целта е на незадоволително ниво“. По
другите цели, че изпълнението на служителя е на ниско ниво, съответно, че полага
усилия да се информира за настъпили промени в осигурителното законодателство. По
т.4 от ИРП – колко осигурителен стаж и/или доход служителят е заверил, което
било под средното за сектора. При пет заложени цели в ИРП, изводът е, че :
Определянето на
годишна оценка за изпълнение на длъжността за 2022г. „неприемливо изпълнение“ е
направено при неспазване на изискванията на чл.76, ал.5 - ал. 7 от ЗДСл и чл.
16, т.5 от НУРОИСДА. Тези норми определят в кои случаи е допустимо поставянето
на най-ниската оценка – когато оценяваният държавен служител едновременно не е
изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на
нивото на изискванията/ критериите, определени в него, като неизпълнението е
предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя и кумулативно с това е
показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение,
неотговарящи на изискванията установени в Приложение № 1 и Приложение № 1а от
НУРОИСДА.
Тук следва да
отбележим, че от АО са нарушени и следните принципи: На оправданите правни
очаквания и принципа за съразмерност, разписан в чл.6 от АПК. Това е така,
защото както се сочи в писмената защита на адвоката на Г., при еднакви
индивидуалните работни планове за 2021г. и 2022г. с идентични цели и задачи,
при неизпълнени 118 текущи задачи през 2021г. и наложени с влязла в сила
заповед дисциплинарни наказания, за 2021 г. на Г. е била определена годишна
оценка „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“, докато за 2022г. при
липса/непосочване на неизпълнени текущо възложени задачи и при липса на
наложени дисциплинарни наказания, е била определена по-ниската годишна оценка
„Неприемливо изпълнение”. А така се получава различен подход към служителя,
който нарушава цитираните принципи.
Разбира се, че
такъв начин на работа не може да се толерира, но в закона, както посочихме и
по-горе, са налице и други механизми, чрез които да се търси отговорност за лошо
изпълнена или забавена работа.
Ето защо съдът
счита, съобразно изложените по-горе мотиви и съображения, че Заповед № 97 от
07.02.2023г., издадена от управителя на НОИ гр. София е издадена при съществени
нарушения на административно-производствените правила, в нарушение на
материалния закон и на целта на закона. Отменителни основания по смисъла на чл.
146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Съответно жалбата като основателна следва да се
уважи.
С оглед изхода на
спора, в тежест на административния орган, съгласно чл.143, ал.1 от АПК са
направените и доказани разноски. Те са за адвокатско възнаграждение, съгласно и
представен списък и са в размер на 1 000 лева.
От процесуалният
представител на ответника е направено възражение за прекомерност на адвокатското
възнаграждение. Иска се съдът да определи минималния по Наредба № 1 от
9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения размер.
Съгласно чл.8, ал.4 от Наредбата – „За процесуално представителство, защита и
съдействие по административни дела без определен материален интерес, извън
случаите по ал. 2, възнаграждението е 1000 лева“. Това е и поисканата сума от
адв. В.. Затова възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение се
явява неоснователно.
Воден от горното, на основание чл. 172, ал.2 от АПК съдът
Р Е Ш И:
Отменя по жалба на Г.Н.Г. *** Заповед № 97 от
07.02.2023г., издадена от управителя на НОИ гр. София, с която е прекратено
служебното правоотношение между НОИ и жалбоподателя, изпълняващ длъжността
старши инспектор по осигуряването в сектор „Контрол по разходите на ДОО“, отдел
„Краткосрочни плащания и контрол“, с ранг III младши, считано от 16.02.2023г.
поради получена възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността
– „Неприемливо изпълнение“.
Осъжда Национален осигурителен институт гр. София да заплати на Г.Н.Г. ***, ЕГН **********
сумата от 1 000 (Хиляда) лева, направени разноски по делото за адвокатското
възнаграждение.
Решението може да се обжалва с касационна
жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния
административен съд.
Съдия: