Р Е Ш
Е Н И Е №45
гр.Силистра, 26.09.2022г.
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Административният съд гр.Силистра,в публично
заседание на двадесет и първи септември през две хиляди двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Павлина Георгиева-Железова
ЧЛЕНОВЕ: Валери Раданов
Маргарита Славова
при
секретаря Румяна Пенева, с участието на прокурор при ОП-Силистра С. Г.,
като разгледа докладваното от съдия М.Славова КАНД №28 по описа на съда
за 2022 година, за да се произнесе взе предвид следното:
С
Решение №29/07.02.2022г.,постановено по АНД №710/2020г.,Силистренският районен
съд е отменил Наказателно постановление №НП-1/02.10.2020г., издадено от главния
секретар на Държавна агенция „Електронно управление“ гр.София, с което по т.1,
на основание чл.63 ал.2 от Закона за електронното управление (ЗЕУ), на Ю.Н.Н., в качеството му на кмет на Община гр.Силистра, е
наложено административно наказание, по вид „глоба“, в размер на 1 500 лева, за
извършено нарушение на чл.7г ал.2 т.1 ЗЕУ, както и по т.2 - на основание чл.63
ал.2 ЗЕУ, е наложено второ административно наказание, по вид също „глоба“, в
размер на 1 500 лева,за нарушение на чл.7г ал.2 т.2 ЗЕУ.
В
хода на съдебното производство е закрита като структура към Министерски съвет
Държавната агенция „Електронно управление“ (въззиваема
страна пред СРС),поради което с Определение №76/15.07.2022г., настоящият състав
е заличил същата като касатор и е конституирал
Министерство на електронното управление (МЕУ).Приел е, че цялостната дейност по
изпълнение на ЗЕУ,вкл. по упражняване на контрол (чл.59 и сл. ЗЕУ) и
административнонаказателна компетентност (чл.63 и сл ЗЕУ), е преминала към МЕУ,
което сочи на наличие на хипотезата от чл.153 ал.2 АПК,във връзка с чл.63в ЗАНН, за заличаване на закритата ДАЕУ и конституиране на страната на касатора -
Министерство на електронното управление.Независимо от конкретните
правно-организационни действия,предприети и осъществени окончателно с ПМС №89/19.05.22г.
(с неговия чл.4 е приет Устройствения правилник на МЕУ,регламентиращ функциите
и правомощията на същото), към датата на сезиране на настоящия съд са били в
сила изменения в чл.65 ал.1 и ал.2 ЗЕУ,съгласно ДВ,бр.15/22.02.2022г.,съдържащи
регламентацията на административно- наказателната компетентност на публичните
органи по този закон.С допълнително изследваните нормативни промени е установено,че
носителят на горната компетентност като държавен орган е заличен в правния мир
и правомощията му,вкл. в сегмента по процесното НП,свързани с контрола в
рамките на бюджетния процес на всички административни органи по чл.1 ал.1 и
ал.2 ЗЕУ,са преминали изцяло в МЕУ, което е и подател на настоящата касационна
жалба, в регистъра на допустимото сезиране.
Производството е образувано по касационна жалба,подадена от Министъра на Министерство на електронното управление,чрез упълномощен
представител гл. юрисконсулт Д.Д., с искане за отмяна
на оспорения съдебен акт и след решаване на спора по
същество от касационната инстанция,за потвърждаване на първоначално обжалваното
наказателно постановление. Оплакванията в жалбата могат да бъдат групирани в
две направления.От една страна, се поддържа довод за допуснати съществени
нарушения на съдопроизводствените правила,като се визира неяснота и
противоречивост в мотивите на съда,който приел, че юрисдикционният
акт бил издаден за неизпълнени задължителни предписания от санкционирания
едноличен орган, а не за установените по несъмнен начин нарушения на
разпоредбите на чл.7г ал.2 т.1 и т.2 ЗЕУ, подкрепени от възприетата и от СРС
фактическа обстановка по делото. В същия контекст се поддържа и оплакване,че
въззивната инстанция не била обсъдила обектив-но, задълбочено и в тяхната
корелативна връзка приетите доказателства в процеса, което било довело до
атакувания неправомерен резултат. На същата плоскост се твърди още, че съдът
бил извършил превратна преценка на доказателствената съвкупност по делото,
обосновала извод за липса на процесните нарушения, тъй като извършената
проверка през 2020г. била относима към бюджетния процес,вкл. обществено
обсъждане на общинските бюджетни проекти за 2021г.,за което обаче не били
настъпили нормативните срокове,което ирелевирало
административните обвинения.От друга страна, се поддържат оплаквания за
неправилно приложение на материалния закон, като се счита,че нарушените
разпоредби; тези,които регламентират задълженията на административните
органи,вкл. на кметовете на общини,за предварително съгласуване с председателя
на ДАЕУ (съгл.приложимата редакция на чл.7г ЗЕУ към ДВ,бр.94/2019г.), са
императивни и липсата дори на твърдение (не само на доказателства) за такова
предварително съгласуване на тригодишните бюджетни прогнози за 2021, 2022 и
2023 години на разходите на общинската администрация гр.Силистра,предвидени за
електронното управление и за използваните информационни и комуникационни
технологии,както и на проектобюджета за 2020г.,сочели на безспорно нарушение на
процесните разпоредби.А щом това е така и съдът не е установил съществени нарушения
на административнонаказателните производствени правила,то неправилно бил
формирал извод за липса на административни нарушения по възведените текстове.Предвид
на горните твърдения се настоява, като материално незаконосъобразно,а и
постановено в опорочен съдебен процес, решението да бъде отменено с
потвърждаване на процесното пред СРС наказателно постановление.В същия смисъл
са депозирани и Писмени бележки от упълномощен представител на касатора -
ст.юрисконсулт Й.С. (л.62-л.65 и л.81-л.83). Моли се за присъждане на
юрисконсултско възнаграждение.
Ответникът
по касация - Ю.Н.Н.,
в качеството му на кмет на Община гр.Силистра, чрез представител по пълномощие адв.Д.К.
***, в писмен отговор (л.13) и в съдебно заседание, излага аргументи в подкрепа
на решаващите изводи на РС гр.Силистра.Настоява за оставяне на касационното
оспорване без последици,като счита, че административнонаказващият
орган неправилно бил квалифицирал нарушенията, насочвайки юридическата отговорност
към ответния по касация общински кмет,вместо към общинската администрация,която
не била изпълнила предписанията по чл.59б ал.1 пр.1 ЗЕУ (л.101-л.110 АНД/СРС).Това
неправомерно поведение било наказуемо съгласно чл.64б ЗЕУ,а не по приложения
чл.63 ал.2 ЗЕУ. В този ракурс поставен административнонаказателният
спор сочел на отсъствие на съществен елемент от фактическия състав на
релевираните административни нарушения, а именно-липса на вина;на субективно
отношение изобщо към възведените простъпки, в съзнанието на санкционирания
ответник по касация.Това било така,защото предписанията били давани,
проверявани и евентуално изпълнявани (или не), именно от служители в Община
гр.Силистра, а не от общинския кмет, в каквато насока били както показанията на
разпитания като свидетел актосъставител,така и отделни
записвания в обстоятелствената част на процесното пред СРС наказателно
постановление. Ето защо се моли касационният съд да съобрази горните оплаквания-
поддържани и пред СРС,който обаче не ги бил обсъдил и липсвало произнасяне по
тяхната основателност в процесното решение,но същите допълнително обосновавали крайния
отменителен резултат, който бил съответен на закона.Поради липса на право на
касационна жалба (отменителното решение на СРС е в интерес на санкционирания
орган) не е могъл да релевира горните съображения в процеса извън съдебното
заседание.В обобщение моли, да бъде потвърдено решението на районния съд, като
правилно по своя резултат.
Представителят на Окръжна прокуратура гр.Силистра дава заключение, че обжалваното
решение на районния съд е законосъобразно и предлага същото да бъде оставено в
сила.
Производството
е по реда на Глава ХІІ /чл.208 и сл. АПК,във връзка с чл.63в ЗАНН.
Силистренският
административен съд, след обсъждане на доводите в жалбата, доказателствата по
делото и становищата на страните, прие: Касационните основания, които са
заявени пред настоящата инстанция,са за неправилно приложение на
закона и допуснати съществени
нарушения на съдопроизводствените правила (чл.63в ЗАНН, вр. с чл. 348 ал.1 т.1 и т.2 НПК).Поддържа се,че
отговорността на ответника по касация е ангажирана за пряко нарушение на
императивните изисквания на чл.7г ал.2 т.1 и т.2 ЗЕУ, без каквато и да е връзка
с не/изпълнението на дадените предписания с Протокол от 07.07.2020г.
за преустановяване на констатираните със същия,нарушения в определения срок - до
10.08.2020г.Съгласно чл.59б ал.1 пр.2 ЗЕУ за неизпълнение на задължителни предписания
в срок, нормотворецът е предвидил прилагането на принудителни административни
мерки от вида на посочените в т.1 и т.2 на с.чл. ЗЕУ, което е различно
производство от процесното по делото по ЗАНН,съгласно изричното предписа-ние на
чл.65 ал.3 ЗЕУ.Твърди се,че извън предмета на делото,съдът е извел произволен
извод, че към момента на проверката е течал бюджетният процес за 2021г. и
свързаните с него тригодишни прогнози по ЗЕУ за 2022-2024 години, за чието
съгласуване с касатора обаче,не били настъпили нормативните срокове,поради
което и нямало съставомерно деяние и по двата текста.Към момента на проверката
обаче,не са били настъпили сроковете за съгласуване на документите от чл.7г
ал.2 т.1-т.4 ЗЕУ и за настоящата 2022г. и т.н.,което не може да промени нейния предметен
и темпорален обхват, както и фактите, установени в хода ѝ - липса на
представена тригодишна бюджетна прогноза, относима към бюджетния процес за
2020г.(който е приключил към момента на проверката), т.е. за 2021, 2022 и
2023г., както и безспорната липса на съгласуването ѝ, вкл. на
проектобюджета за 2020г.,с органа от чл.7г ал.2 ЗЕУ. Акцент в оспорването е
поставен върху твърдение за неправилна преценка на доказателствените източници
и удостоверените чрез тях факти, от страна на районния съд,което е довело до осъществяване
на поддържаното касационно основание - неправилно приложение на материалния
закон. Проверката на обжалвания съдебен акт следва да бъде извършена на неговия
терен и в параметрите от чл.218 ал.2 АПК,съгласно който настоящият съд следи и
служебно за съответствието на процесното решение с материалния закон.
Административнонаказателният спор пред районния
съд е бил за правото, защото по фактите страните не са спорили.Осъществявайки
дейността по установяване на правнозначимите обстоятелства,съдът
не е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила; уважил е
доказателствените искания на страните,вкл. е събрал и служебно относими
доказателства (Вж.Протокол от с.з. от 28.04.21г.- л.111-л.115 АНД/СРС). Приел е,че
при извършена проверка на документацията на Община Силистра относно спазването
на изискванията на ЗЕУ,такава е била изискана съгласно опис (л.12 АНД/ СРС),
вкл. по т.6 - сканирано копие на годишните планове за 2021г., 2022г. и 2023г.
на разходите на общинска администрация Силистра предвидени за електронно
управление, подмяна и поддръжка на информационни и комуникационни технологии, както
и копие от писмото, с което същите са били предоставени за съгласуване с
Председателя на ДАЕУ (в приложимата редакция на ЗЕУ към ДВ,бр.94/19г.,предварителното
съгласуване по чл.7г ал.2 ЗЕУ вече се извършва от министъра на
МЕУ,съгл.ДВ,бр.15/22г.) В указания срок кметът на общината или упълномощено от
него лице, не са представили никаква част от изисканите документи, поради което
с писмо от 22.06.2020г.(л.14-л.15) същите отново са били изискани. Ответникът
по касация представил в новия срок част от въпросните документи и по-конкретно
- сканирани копия на плановете за 2021г. и 2022г. Проверяващите установили, за
което съставили и Протокол от 07.07.2020г. (л. 101-л.110
АНД/СРС),че представените от община Силистра документи са относими към
бюджетния процес за 2019г. и не изпълняват изискванията на проверката, обективирани в Писмо №ДАЕУ-12703/04.06.20г. до ответника и съпътстващия
го Опис на изисканите документи за целите на възложената със Заповед
№ДАЕУ-12474/02.06.20г. на председателя н ДАЕУ проверка (л.10-л.13).Констатирали,че
не са представени документите,свързани с предмета и обхвата на разпоредената им проверка,т.е. съгласувания бюджет за
2020г. в частта му за разходите за електронно управление, както и планираните
такива за тригодишния период от чл.7г ал.2 т.1 ЗЕУ,т.е. за 2021, 2022 и 2023
години.Със същия протокол са били дадени задължителни за изпълнение предписания,
със срок до 10.08.2020г., при условията на чл.59б ал.1 пр.1 ЗЕУ,във връзка с т.V от Заповед №ДАЕУ-12474/02.06.20г. (л.8-л.9 АНД/СРС),които
са разпоредени от оправомощени лица по чл.59 ЗЕУ -
такива несъмнено са определените да упражнят контрол по спазването на ЗЕУ (т.V от заповедта).Предписанията представляват упражнена процесуална
принуда,под страх от настъпване на последиците, свързани с налагането на ПАМ от
кръга на визираните в чл.59б ал.1 т.1-т.2 ЗЕУ, въпреки което ответният орган не
е отстранил непълнотите в представените документи.Ако е възприел горните
предписания като административна принуда,съгласно разума на чл.59б ал. 1 и ал.2 ЗЕУ, ответният по касация орган не ги е обжалвал, поради което и след влизането
им в сила,са подлежали на безусловно изпълнение, но целият този сегмент от спора
е ирелевантен, защото не за тяхното изпълнение или
неизпълнение се е развило процесното административнонаказателно
производство, както основателно възразява касаторът.
Районният
съд е приел, че на 11.08.2020г. били представени допълнително документи от
изискваните, но същите (макар и не всички от описа) не са били съгласувани с
Председателя на ДАЕУ, поради което поставили в ход настоящото производство с
акта по чл.36 ЗАНН (л.56-л.63), съставен на 08.09.2020г. в присъствието на
ответния орган и връчен му лично на същата дата.
Видно както от разпоредителните диспозитиви,
така и от обстоятелствената част на процесното пред СРС наказателно
постановление е,че същото е издадено за извършени нарушения на чл.7г ал.2 т.1 и
т.2 ЗЕУ,тъй като е безспорно установено,че задълженият административен орган по
приложения текст от специалния закон (такъв орган на изпълнителната власт в
общината е именно нейният кмет,по аргумент от чл.38 ал.1 ЗМСМА, който е
подпомаган, като всеки друг административен орган, от съответната администрация),
не е предоставил за съгласуване от Председателя на ДАЕУ тригодишната бюджетна
прогноза за периода 2021-2023г., както и проектобюджетът за 2020г., с което е
осъществил състава на процесните по делото административни нарушения. В този
ракурс поставен централният спорен въпрос - кой е субект на релевираната
отговорност,т.е. кое е нормативно задълженото лице за извършване на действията,
разписани като задължителни с чл.7г ал.2 т.1 и т.2 ЗЕУ, има своя отговор в
самия закон, обратно на поддържаното от ответника по касация,че това била
общинската администрация, която не само е неправосубектна
(за разлика от Общината), но тя съществува за да подпомага дейността на
общинския кмет, и организацията на нейната работа,вкл. по специалния ЗЕУ, е
отговорност на едноличния орган по начин такъв, че стриктно да се спазват
нормативните регулации.
На
базата на горните верни фактически установявания, съдът е приел, че щом
проверката е била извършена през летните месеци на 2020г., то същата се
отнасяла до бюджетната процедура за следващата 2021г., като ЗДБ/2021г.е бил
обнародван на 08. 12.2020г., след което започнал да тече 20-дневен срок
(съгласно наредба на Общ.С-Силистра) за кмета на община да организира
публичното обсъждане на проектобюджета на Община Силистра за 2021г., в който
срок е следвало да се реализира и задължението му от чл.7г ал.2 ЗЕУ - да
съгласува бюджетните прогнози за тригодишен период и за обсъждания
проектобюджет за 2021г., с органа от чл.7г ал.2 ЗЕУ. И защото тези срокове към
датата на съставяне на АУАН,вкл. и на издаване на НП, не са били изтекли, съдът
е извел извод за липса изобщо на извършени нарушения. Без връзка с предмета на
делото е счел, че не било ясно защо органът касатор е
изисквал проектобюджета за 2020г. и тригодишните бюджетни прогнози относими към
предходен бюджетен период (приключил за 2020г.) Тези съждения и изведеният от
тях краен извод са дълбоко погрешни и следва да бъдат отменени.
Няма
съмнение,че проверката за спазване на изискванията на ЗЕУ и подзаконовите
актове за неговото прилагане,съгласно т.II от Заповед №ДАЕУ-12474/02.06.2020г. на Председателя
на ДАЕУ и изисканите документи по т.6 от Описа към Писмо № ДАЕУ-12 703/04.06.2020г.,
се е отнасяла както до общоорганизационни въпроси,
свързани с определяне на лицето по чл.7г ал.4 ЗЕУ;вътрешни правила за
организация на административното обслужване, както и такива за оборота на
електронните документи; актуализирани записи в регистъра на информационните
ресурси (чл.7е ЗЕУ) и много други, така и до конкретното изпълнение на задълженията
на ответния по касация орган по чл.7г ал.2 ЗЕУ, отнасящи се до приключилия
бюджетен процес за 2020г.,при съобразяване с ограничителните срокове от чл.34 ЗАНН и реалната възможност за неговата проверка (изначално ясно е,че за
предстоящ бюджетен процес няма как да се провери изпълнението на задълженията
от чл.7г ЗЕУ, а за по-стари периоди е настъпила погасителна давност относно
възможността за ангажиране отговорността на субектите на съответните
нарушения).Следователно, без връзка с предмета на процесния контрол съгласно
чл.7г ЗЕУ,вкл.и изрично определения му времеви период от проверяващия екип
(правомощие по т.II от заповедта на л.8-л.9
АНД/СРС) с т.6 от Опис на необходимите документи за извършване на възложената
му проверка в Община Силистра (л.12-л.13 АНД/СРС), въззивната инстанция е
отнесла времето на фактическата проверка към проверявания период („бюджетен
процес“ в контекста на чл.7г ал.2 ЗЕУ),което излиза извън предмета на неговото
сезиране.
В
обобщение настоящият състав приема,че извършените и безспорно установени
деяния,предвид липсата на доказателства за предварително съгласуване с органа
по чл. 7г ал.2 ЗЕУ (вкл. липса на твърдения за такова съгласуване-дори не е
представено писмо от кмета на Община Силистра,с което е поискано съгласуването)
на тригодишните бюджетни прогнози, относими към бюджетния процес за 2020г. (2021,
2022 и 2023г.), както и на проектобюджета за 2020г.,в частта им за разходите в
областта на електронното управление и за използваните информационни и
комуникационни технологии, съставляват описаните в НП нарушения на чл.7г ал.2
т.1 и т.2 ЗЕУ, поради което съответно на закона е била ангажирана
административнонаказателната отговорност на кмета на общината,който единствено
е субект на процесната отговорност,попадайки в периметъра на нормативно
определените с изричния текст „[…] всички административни органи са длъжни […]“ Нарушенията
са описани със съставомерните им белези както в АУАН,
така и в НП.Същите,като фактически състав,са правилно юридически квалифицирани,
а размерът на наложените наказания е определен в техния нормативен минимум, което
сочи на законосъобразност на НП №НП-1/02.10.20г. на органа касатор.Настоящият
състав споделя съображенията му за липса на предпоставки за преценка на случая
като маловажен в светлината на чл.28 ЗАНН, каквито и твърдения не са въведени в
процеса. При този изход на делото, основателно се явява искането на касатора за
присъждане на юрисконсултско възнаграждение, каквото съгласно чл.63д ал.4 и
ал.5 ЗАНН и чл.37 от Закона за правната помощ, във връзка с чл.27е от Наредбата
за заплащане на правната помощ, следва да бъде определено в размер на 80.00
лева.
Обобщавайки изложеното, настоящият състав намира,че
обжалваното решение на СРС е валидно, допустимо, но неправилно, като
противоречащо на закона,което налага неговата отмяна и тъй като главните факти
са установени в процеса, касационният съд следва да разреши спора по същество, при
условията на чл.222 ал.1 АПК,вр. с чл. 63в ЗАНН,като
потвърди процесното пред районния съд НП. Последното налага съдебният акт да
бъде отменен и вместо него постановен нов, в хипотезата на чл.63 ал.2 т.5,вр. с ал.9 ЗАНН (след отмяна на процесното решение
касационният съд се произнася вместо СРС) потвърждаващ НП, ведно с присъждане в
полза на МЕУ на съдебни разноски от 80.00 лева, воден от което и на основание
чл.221 ал.2 пр.2,вр. с чл.222 ал.1 АПК и с чл.63в ЗАНН,
Административният съд гр.Силистра
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Решение
№29/07.02.2022г.,постановено по АНД №710 по описа за 2020г. на Районен съд
гр.Силистра, с което е отменено Наказателно постановление № НП-1/02.10.2020г.
на Главния секретар на Държавна агенция „Електронно управление“ гр.София, като вместо
него постановява:
ПОТВЪРЖДАВА Наказателно постановление №НП-1/02.10.2020г. на Главния секретар на ДА“Електронно управление
гр.София,с което на Ю.Н.Н., в качеството му на кмет
на община гр.Силистра, са наложени административни наказания както следва:по
т.1- на основание чл.63 ал.2 от Закона за електронното управление (ЗЕУ), за
нарушение на чл.7г ал.2 т.1 ЗЕУ, глоба в размер на 1 500 лева; както и по т.2 -
на основание чл.63 ал.2 ЗЕУ,за нарушение на чл.7г ал.2 т.2 ЗЕУ, глоба от 1 500
лева.
ОСЪЖДА Ю.Н.Н., с ЕГН:**********, да заплати на Министерство на
електронното управление, с административен адрес: гр.София, ул.“Генерал Гурко“ №6,с БУЛСТАТ:*********, сумата от 80.00 (Осемдесет) лева - съдебни разноски.
Решението е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.