O П Р
Е Д Е Л Е
Н И Е №
259
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - МОНТАНА, V-ти
състав в закрито заседание на 16 юни 2022 година, в състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РЕНИ ЦВЕТАНОВА
като разгледа
докладваното от съдия РЕНИ ЦВЕТАНОВА административно дело № 179/2022 г., за да
се произнесе, взе предвид следното:
Производството е
образувано по постъпила жалба от И.Д.Н.,*** против Атестационен формуляр с
период на атестация от 01 12 2020 г. до 30 11 2021 г. и вх. № Адм. 751/21 от 04
04 2022 г. на РП Монтана.
Моли на основание чл. 146, т. 3 от АПК
да се отмени Атестационния
формуляр, с характеристика на индивидуален административен акт (ИАА),
поради наличие на съществени нарушения на административнопроизводствените
правила по неговото издаване, а именно неспазване на сроковете за атестиране по
чл. 117, ал. 1, т. 3 от Правилника за администрацията на ПРБ (ПАПРБ), както и
поради липсата на мотиви. Твърди, че на 04.04.2022 г. му е връчен Атестационен формуляр с период на атестация
от 01.12.2020 г. до 30.11.2021 г. от 04.04.2022 г. издаден от административния
ръководител на Районна прокуратура – Монтана, с което е оценен с оценка
4 - „задоволителен", с която оценка не е съгласен, поради наличие на
съществени нарушения на административнопроизводствените правила
по неговото издаване, което е опорочило цялата процедура по издаването на акта
и е довело до незаконосъобразно, необективно, несправедливо и неправилно
оценяване през атестирания период, а именно: Атестирането е извършено в
нарушение на установените от ВСС административнопроизводствени правила,
надлежно регламентирани в чл. 117, ал. 1, т. 3 от ПАПРБ, което счита за
основание за отмяна на процесния административен акт. Сроковете за извършване
на атестацията са преклузивни и към датата на връчване - 04.04.2022 г. са
изтекли още на 15.12.2021 г., тъй като в разпоредбата на чл. 117, ал. 1, т. 3
от ПАПРБ изрично е регламентиран срок за изготвяне и вписване на резултатите в
атестационния формуляр - от първи до петнадесети декември. Формално
административният ръководител е дописал на ръка в използвания формуляр дата 15
12 2021 г. без да има такава позиция на формуляра, а връчването е приел за
законосъобразно да бъде извършено три месеца по-късно - на 04.04.2022 г.
Протоколът на комисията за атестиране по отношение на останалите съдебни
служители, е изготвен на 15.12.2022 г. в съответните срокове и видно от
резолюцията на административния ръководител на РП Монтана - Емил О*** , същият на
16 12 2022 г., му е разпоредил да изготвя проекти на заповеди за повишаване в
ранг на тримата предложени съдебни служители. Фактически на 16.12.2021 г. е
следвало вече да е приключила процедурата по атестиране не само по отношение на
останалите съдебни служители, но и по отношение на него, в качеството му на
съдебен администратор. В тези дни, видно от резолюцията на протокола на
атестационната комисия от 15.12.2021 г., е имал непосредствени контакти с
административния ръководител, възлагани са му са задачи, които е изпълнявал -
да изготви протокола от атестиране на останалите съдебни служители, да участва
в работата на комисията по атестиране - на 15.12.2021 г., както и да изготви
проектите на заповеди за повишаване в ранг на трима служители. Следователно административният
ръководител е могъл да проведе атестацията му и да го запознае с атестационния
формуляр преди изтичане на срока за атестиране 15.12.2021 г., съгласно
разпоредбата на чл. 117, ал. 1, т. 3 от ПАПРБ. Още повече, че регламентираната
в ПАПРБ процедура по атестиране изисква вписването на оценките и запознаване с
формуляра на една и съща дата. Именно поради тази причина разпоредбата на чл.
121, ал. 1 от ПАПРБ е указано, че „атестиращият
вписва точките по отделните показатели и общата оценка в протокола, подписва го
и запознава атестирания със съдържанието му, като атестираният също го подписва".
Тази норма еднозначно определя провеждане на заключителна среща, каквато не се
е състояла на 15.12.2021 г. и не е провеждана между него и атестиращият го ръководител
- административният ръководител на органа му по назначаване Районна прокуратура
- Монтана по смисъла на чл. 116, ал. 5, изр. последно от ПАПРБ, а формуляра му
е връчен три месеца по - късно на 04.04.2022 г., което счита за съществено
нарушение на административнопроизводствените правила по издаването на акта и
противоречие с материалноправни разпоредби, които опорочават определената обща
годишна оценка на дейността му, респективно счита за основание за отмяна на
Атестационния формуляр. Ако хипотетично се приеме, че е допустимо връчване на
атестационния формуляр по всяко време (три или седем месеца след приключване на
процедурата), то това би обезсмислило сроковете, които изрично са разписани в
разпоредбата на чл. 117, ал. 1 от подзаконовия нормативен акт, издаден от Висшия
съдебен съвет в делегираната му по закон компетентност по чл. 342, ал. 1 от ЗСВ, респ. изобщо нямаше да бъдат определяни срокове за всеки един от етапите
за атестиране. Счита, че Атестационен формуляр притежава характеристиките на
индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК поради
следните причини: Атестационен формуляр с период на атестация от 01.12.2020 г.
до 30.11.2021 г. с Адм-751 от 04.04.2022 г, издаден от административния
ръководител на Районна прокуратура – Монтана, представлява едностранно
властническо волеизявление на административния ръководител на органа му по
назначаване - Районна прокуратура – Монтана, с който се засягат негови права и
законни интереси за обективно установяване равнището на изпълнение на
служебните му задължения, справедливо възнаграждение, подобряване на
взаимоотношенията, осъществяване на прозрачна и справедлива процедура по
професионално развитие и определяне нивото на професионална компетентност — чл.
114, ал. 2 от ПАПРБ. Правилникът за администрацията на ПРБ, където е
регламентирана процедурата по атестиране, е издаден на основание чл. 342, ал. 2
от Закона за съдебната власт, където законодателят е използвал понятието
„орган за назначаване", а не „работодател". Разликата между
двете понятия е, че правоотношението между работодател и работник се основа на
двустранно споразумение, докато „органа по назначаване" е понятие от
публичния сектор с което се обозначава властническата функция на държавата във
връзка с осъществяване на нейните правомощията за всяка една от трите власти -
изпълнителна, съдебна и законодателна. Законодателят многократно използва
понятието „орган по назначаването", изразявайки властническата функция на
държавата по отношение на онези съдебни служители, които осъществяват
правомощията на държавата, в конкретния случай на Прокуратурата по аналогия със
Закона за държавния служител - чл. 344 от ЗСВ. Няма спор, че както
изпълнителната, така и съдебната власт е държавна власт (чл. 1а, ал. 1 от ЗСВ -
съдебната власт е държавна власт) и осъществява правомощията на държавата във
всяка една от трите власти. Съдебните служители не са държавни служители по
смисъла на Закона за държавния служител, но тяхното правоотношение е специфично
и се основава на специалните разпоредби на специалния закон за съдебната власт
- Закона за съдебната власт в Глава Осемнадесета „Администрация на органите на
съдебната власт ". Кодексът на труда предоставя общи норми за престиране
на труда на всички работещи както в частния, така и в публичния сектор.
Доколкото частния работодател се ръководи в действията си от частния си
интерес, то органите на публична власт (изпълнителна, законодателна и съдебна)
се ръководят в действията си от силата на държавната принуда или с други думи
репресивната функция на държавата, изразена чрез правомощията на едностранно
властническо волеизявление на административните им органи. Препратки от
специалните закони към Кодекса на труда има и в двата специални закона - Закон
за съдебната власт по отношение на съдебните служители и Закон за държавния
служител по отношение на държавните служители - чл. 359 от ЗСВ; чл. 38а, ал. 3
от ЗДСл; чл. 50а, ал. 2 от ЗДСл; чл. 55, ал. 1 от ЗДСл; чл. 63 от ЗДСл; чл.
64а, ал. 1, т. 5 от ЗДСл; чл. 66 от ЗДСл и т.н. Държавната принуда по отношение
служителите се изразява във властническата функция на държавата при
осъществяване на нейните правомощия в изпълнителната, съдебната и законодателна
власт, като законодателят еднозначно е разписал в разпоредбата на чл. 140, ал.
2 от Закона за съдебната власт задължителния характер на волеизявлението на
административния ръководител - „разпорежданията на административния ръководител,
във връзка с правомощията му по ал. 1, т. 1 са задължителни за всички
прокурори, следователи и служители в съответната прокуратура." ЗСВ
е специален за съдебните служителите при осъществяване правомощията на
държавата в съдебната власт, така както ЗДСл е специален за държавните
служители при осъществяване правомощията на държавата в изпълнителната власт.
Това е и буквалното възпроизвеждане разпоредбата на чл. 343, ал. 1 от ЗСВ,
респективно чл. 93, ал. I от Правилника за администрацията на ПРБ - съдебен
служител, който осъществява правомощията на прокуратурата се назначава след
провеждането на конкурс. По смисъла на чл. 1а, ал. 1 от ЗСВ „съдебната власт е
държавна власт", следователно съдебните служители са държавни служители,
но не по смисъла на Закона за държавните служители, и като такива по отношение
на тях е в сила властническата функция на държавата при осъществяване на
нейните правомощията в съответния орган на публична власт - изпълнителна,
съдебна и законодателна. Т.е.
налице е правоотношение между орган на публична власт, какъвто е органът по
назначаване (чл. 344 ЗСВ; чл. 342, ал. 2 от ЗСВ и т.н.) и съдебен служител (жалбоподателя),
който осъществява правомощията на държавата, респективно
правомощията на Прокуратурата. В този смисъл са и изводите при сравняването на
съдебните служители и държавните служители, направено от съдия Г*** Н*** И*** в
дисертационния си труд „Правен статут на администрацията на съдебната
власт", защитен пред петчленно научно жури от хабилитирани лица в областта
на административното право и процес от една страна, и трудовото и осигурително
право от друга, че и държавните служители, и съдебните служители, които
осъществяват правомощията на държавата се подчиняват на едни и съши принципи
при тяхното назначаване, атестиране и т.н. В този труд е направен обоснован
научен извод с правно значение „да отпадне едностранното атестиране от адм. ръководител
атестирането на съдебния администратор, административния секретар, служителя по
сигурността на информацията, което да се замени от колективен орган ad hoc; както и предвиждане на възможност за
обжалване на атестацията от тези служители". Действително в Правилника за
администрацията на ПРБ липсва административна процедура, която да предвижда
обжалване на поставената обща оценка от административния ръководител при
оценяване на съдебния администратор, каквато е предвидена за останалите съдебни
служители, поради което моли съдът да приеме изводите, до които е стигнал ВАС в
свое Решение № 6932 от 22.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2585/2014 г., VI о.,
докладчик съдията Т*** Т*** , че „Съдът не може да откаже правосъдие под
предлог, че няма правна норма, въз основа на която да реши искането",
до какъвто извод е стигнал и съдия И*** в дисертационния си труд във връзка с
разпоредбата на чл. 127, ал. 2 от АПК. Липсата на процедура по оспорване от
страна на лицата по чл. 116, ал. 5 от Правилника за администрацията на ПРБ
счита, че не е основание за отказ от правосъдие. Моли съда да приеме доводите,
че константната съдебна практика в тази посока гласи, че за да е подсъден един
спор на административния съд, то налице трябва да е орган на публична власт и нормативно
регламентираната му властническа функция за осъществяване на конкретното
нормативно определено правомощие - в конкретния случай прякото атестиране на
лицата в обхвата на чл. 116, ал. 5 от ПАПРБ. Счита, че няма спор, че
административният ръководител е действал в качеството му на административен
орган - в атестационния формуляр изрично е посочено, че е действал в качеството
си на „Административен ръководител", каквито имат единствено
административните органи. С конкретния административен акт посредством
едностранно властническо волеизявление на административния ръководител се
засягат негови права и законни интереси за обективно установяване равнището на
изпълнение на служебните му задължения, справедливо възнаграждение, подобряване
на взаимоотношенията, осъществяване на прозрачна и справедлива процедура по
професионално развитие и определяне нивото на професионална компетентност - чл.
114, ал. 2 от Правилника за администрацията на Прокуратура на Република
България. В този смисъл счита, че е налице активната процесуална легитимация за
оспорване на конкретния административен акт с характеристиките на ИАА. В
жалбата си посочва различни съдебни решения на ВАС и други съдилища, от които прави
извод, че оценките от атестирането във всички случаи следва да бъдат
мотивирани, без значение дали е налице нормативно изискване за наличие на
мотиви или не. Без наличие на мотиви не могат да бъдат обосновани причините,
довели до неизпълнение на планираните в работния план задачи и изобщо за обективното
съществуване на такива причини. Т.е. ако например по показателя „обслужване на
граждани" е поставена конкретна оценка, то тя следва да бъде подкрепена от
действителни факти и обстоятелства в подкрепа на поставената оценка, а не
субективно посочване на число от възможния диапазон. В този смисъл атестирания
би могъл да насочи усилията си в следващия период от атестиране в посока на
изложените мотиви, за да получи по-висока атестационна оценка. Липсата на
мотиви опорочава цялостния смисъл на атестиране за определяне нивото на
професионалната компетентност и най-вече - на необходимостта от подобрявано й -
чл. 114, ал. 2, т. 5 от ПАПРБ. Дали е необходимо подобряване и посоката в която
трябва да работи атестирания е обект именно на мотивите за поставяне на конкретната
оценка. Административният ръководител на РП Монтана при издаването на ИАА -
Атестационния формуляр, не е взел предвид липсата на жалби срещу него, които да
са подадени от граждани (чл. 119, ал. 3 от ПАПРБ), за да го оцени с оценката по
показател „поведение при работа с граждани", същият не е присъствал на
срещите му с граждани и няма от къде да получи обективна представа за
обслужването на граждани без да е присъствал лично и без да има депозирани
писмени жалби или оплаквания, което прави оценката му необективно формулирана.
След като не съществуват доказателства за грубо отношение при обслужване на
граждани счита, че поставената оценка „2" в диапазона от „1" до
„5" е порочна и не се основава на обективни факти и обстоятелства. Поставената
му оценка „1" в диапазона от „1" до „3" „7.Организационни
умения" не е обективна, тъй като в поверената му администрация през
атестирания период не са констатирани проблеми от организационен характер,
което означава, че е организирал работата на администрацията на РП Монтана по
начин, при който не са установени проблеми от организационен характер по
смисъла на посочения показател. Не е съгласен с оценка „1" по показател
„Способност за работа в екип" в диапазона от „1" до „3", тъй
като участието му във всички екипи са изпълнили срочно и качествено поставените
задачи, а административния ръководител при формиране на оценката си не е
приложил основания за поставяне на възможно най-ниската за това оценка. Не е
съгласен с нито една от поставените оценки, поради липсата на обективни
доказателства за тяхното определяне, разбира се с изключение на показател 10
„оценка на прекия ръководител", която въобще не следва да фигурира в
атестационния му формуляр, тъй като всички останали оценки са резултат на преки
наблюдение на прекия му ръководител и показател 10 се явява преповтаряне на
личното му впечатление. Показател 10 е приложим тогава, когато атестирането се
извършва от комисия по чл. 116, ал. 1 и ал. 2 от ПАПРБ, при което прекият
ръководител по смисъла на чл. 5, ал. 1, т. 3, буква „б" от Методиката за
оценка при атестиране на съдебните служители в ПРБ, утвърдена със Заповед
№3174/23.01.2014 г. на главния прокурор, поставя „Оценка на прекия
ръководител", а останалите оценки са на членовете на комисията. В този
смисъл административния ръководител не е определил коректно приложимостта на
всички показатели в използвания атестационен формуляр. Въпреки че в Правилника
за администрацията на ПРБ не е предвидена изрична норма за оспорване на общата
оценка, поставена от административния ръководител при атестиране на лицата в
обхвата на чл. 116, ал. 5 от ПАПРБ, то не счита това за пречка спорът да бъде
разрешен по съдебен път, тъй като негово конституционно право по смисъла на чл.
120, ал. 2 от Конституцията на Република България е да оспори процесния
административен акт, за да получи обективна и правилно формулирана оценка за
извършената през атестационния период работа в съответствие с нормативно
определените административнопроизводствени правила. Моли съдът да приеме, че
има правен интерес от оспорване на Атестационен формуляр, издаден от
административния ръководител на органа по назначаването му - Районна
прокуратура - Монтана, Счита, че е пряко засегнат от процесния акт, тъй като
въз основа на него се определя справедливо възнаграждение по смисъла на чл.
114, ал. 2, т. 2 от Правилника за администрацията на ПРБ, конкретно предвид
разпоредбата на чл. 124, ал. 4 от ПАПРБ в резултат на получената оценка от
атестирането „задоволителен" няма право на предвиденото увеличение с 10 %
на основната му работна заплата за длъжността за срок от 12 месеца, съгласно
приетия с Решение на ВСС по т. 10 от Протокол № 13/06.04.2022 г. на ПК на ВСС
нов Класификатор на длъжностите в администрацията на ПРБ. С
вътрешноорганизационна заповед с номер № 70/14.04.2022 г. на административния
ръководител на Районна прокуратура - Монтана е създадена организация за
актуализиране на работните заплати на съдебните служители. В резултат на което
е изготвено поименно длъжностно /щатно/ разписание към 01.04.2022 г. в сила от 01.01.2022
г. от което е видно, че не е получил предвиденото от ПК на ВСС увеличение на
работната му заплата предвид поставената му атестационна оценка в резултат на
опорочената процедура. Моли отмяна като незаконосъобразен на Атестационен формуляр с период на атестация
от 01.12.2020 г. до 30.11.2021 г. с вх. № Адм-751/21 от 04.04.2022 г. издаден
от административния ръководител на Районна прокуратура - Монтана. В
условията на алтернативност моли същият да се обяви за нищожен предвид факта,
че в нормативно определените преклузивни срокове административния ръководител
не е изготвил Атестационния формуляр, което е равносилно на липсата на
волеизявление.
Настоящият състав при Административен
съд Монтана, като се запозна с доводите на страните и доказателствата в административната
преписка и след служебната проверка приема подадената жалба против Атестационен
формуляр, с период на атестация от 01 12 2020 г. до 30 11 2021 г. и вх. № Адм.
751/21 от 04 04 2022 г. на РП Монтана, за недопустима, поради това че обжалваният
формуляр не представлява индивидуален административен акт.
Съгласно чл. 21 от АПК - Индивидуален административен акт е
изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление
на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или
организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите,
предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или
непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни
граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт.
В случая обжалваният Атестационен формуляр няма белезите на ИАА.
Последният макар и издаден от орган на публична власт/административен орган
няма характер на волеизявление. Атестационният формуляр е формуляр за оценка по
определени показатели на съответния служител, което е различно от изразяването
на волеизявление. Волеизявлението е обективиране на воля, като от позицията на
административния орган – това е израз на властна воля. Оценката не е воля и няма
властническо функция, в случая оценката е даване на преценка/мнение, в случая
за качествата на атестирания служител.
Само по себе си обстоятелството, че лицето, което извършва
оценка е административен ръководител/орган на публична власт, не означава, че
същият може да издава ИАА, респ. всеки издаден акт следва да се определя като индивидуален
административен такъв. От друга страна органите, които издават ИАА са органите
на изпълнителната власт, не и тези на съдебната. На следващо място актовете на
административния ръководител на органите на Прокуратурата, които не са ИАА, но
засягат правата на отделните служители, като например актовете по прекратяване
на сключеното правоотношение, подлежат на оспорване, но не като ИАА и не по
реда на административното производство, а по реда на ГПК, тъй като за тях е
приложим КТ, в който смисъл е чл. 359 от ЗСВ и § 1 от ПЗР на Правилник за
администрацията на Прокуратурата на Република България (ПАПРБ). Доколко съдебните служители не
са държавни служители по смисъла на Закона за държавния служител и тяхното
правоотношение се основава на специалните разпоредби на специалния закон за
съдебната власт, то същото няма по-различен характер от това на всяко друго
трудово правоотношение. В тази връзка разпорежданията на всеки един работодател
са задължителни за работещите, не само тези на административния ръководител. Специфичното при съдебните служители се отнася до изпълняваните
от тях функции и регламентираната възможност за повишаване в ранг. В жалбата правомощията
на работодателя/органьт по назначаване неправилно се отъждествяват с
правомощията на административните органи, без между тях да може да се прави
сравнение, поради което доводите в тази насока са несъстоятелни и неоснователни.
На следващо място обстоятелството, че
резултата от извършената оценка се отразява върху определени права на
атестирания, не може да промени вида, характера и същността на оспорения
Атестационен формуляр. В тази връзка последиците от атестацията, а не самата
атестация засягат права и интереси на оспорващия. При ИАА от значение е прякото
засягане на права и интереси, а не и опосреденото такова. С оглед на това в
случая не става въпрос за отказ от правосъдие, а за липса на ИАА –
определено волеизявление, с което пряко да се засягат права или интереси, което
от своя страна да обосновава разглеждане на спора от административните съдилища.
Само и единствено обстоятелството, че органът извършил атестация е такъв на публична власт,
не може да обуслови волеизявление, а от там атестацията да се приеме за ИАА.
Атестациата на служителите, която се
обективира в Атестационен формуляр е оценка по непосредствената работа на същия
този служител, т.е на неговият работодател / органът по назначаване, за
качеството на изпълнение на възложената му от него работа. Поради това и в
ПАПРБ е предвиден административен, но не и съдебен ред на обжалване. В тази
връзка законодателят не изключва от обжалване определени служители, в случая съдебните администратори. Следва да се има предвид,
че текстът на чл. 122,
ал. 1 от ПАПРБ в своето систематично място е след разпоредбата на чл. 116, ал.
5 от ПАПРБ, както и че разпоредбата на чл. 122, ал. 1 от ПАПРБ е недвусмислена
и гласи „съдебните служители“, т.е. няма изключения за определени служители,
поради което за оспорващият не е имало пречка да обжалва дадената му оценка, като
за целта изложи мотивирани съображения защо счита същата за неправилна. С оглед
на това няма законова пречка административният ръководител да преразгледа
поставената от самия него оценка. Като допълнение дори да се приемат за
основателни доводите свързани с дисертационния труд на съдия Г*** Н*** И*** ,
то това е без правно значение след като същите не са въведени в закона.
За пълнота на изложението този състав на
съда следва да отбележи, че както за съдебните, така и за държавните служители
не е предвидена възможност да обжалват извършената за съответния период оценка,
именно поради изложените по-горе причини. Доколко последната е мотивирана, то
това би могло да бъде обект на разглеждане, само ако е послужила като основание
за издаването на акт, с който пряко се засягат права и интереси на съответния
служител – било в случай на прекратяване на трудовото правоотношение /служебно
такова/ или поради наложено дисциплинарно наказание.
С оглед на изложеното всички останали
възражения, касаещи допуснати процесуални нарушения, респ. такива на
материалния закон, остават без правно значение.
Предвид изложеното и на основание чл. 159, т. 1
от АПК, вр. чл. 46, ал. 2 от ЗНА СЪДЪТ
О П Р Е Д Е Л И:
ОСТАВЯ
БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на И.Д.Н.,*** против Атестационен формуляр с период на
атестация от 01 12 2020 г. до 30 11 2021 г. и вх. № Адм. 751/21 от 04 04 2022
г. на РП Монтана.
ПРЕКРАТЯВА производството по адм.
дело № 179/2022 г. по описа на Административен съд Монтана.
ОПРЕДЕЛЕНИЕТО подлежи на обжалване
с частна жалба пред тричленен състав на Административен съд Монтана, в 7 - дневен срок от съобщаването му на страните.
На основание чл.138, ал. 3 от АПК
препис да се изпрати на страните по реда на чл. 137 от АПК.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: