Р Е Ш Е Н И Е
№241
гр. Велико Търново, 11.10.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд гр.Велико Търново –
шести състав, в открито съдебно заседание на двадесет и пети
септември през две хиляди двадесет и трета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря С.А., изслуша
докладваното от председателя адм. дело №247 по описа за 2023 година и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 от АПК ъв връзка с чл.25, ал.3 от Закона за
управление на агрохранителната верига /ЗУАВ/.
Жалбоподателят „Ви Ес Трейд БГ“ ООД, гр.Велико Търново, ул.“***, чрез *** Майкъл Ел-Тал от САК обжалва като незаконосъобразно Предписание № 152/01.03.2023г. на Главен инспектор и Старши инспектор към ОБДХ – Велико Търново, потвърдено по административен ред с писмо – отговор №364/29.03.2023 година на директора на ОБДХ –Велико Търново.
Жалбоподателят оспорва предписанието
като незаконосъобразно поради неспазване на установената форма, допуснати
съществени нарушения на административно-производствените правила и неправилно
приложение на материалния закон. Счита, че липсват мотиви, тъй като не става
ясно какво точно е основанието за съставянето на предписанието. Не е налице
извършено нарушение нито на европейското, нито на националното законодателство.
Не са посочени конкретни разпоредби, които да са нарушени, не е налице
извършено нарушение, доколкото не е установено съхранение на продукта Whip Carbon Натурален в
обекта му.
Ответниците по делото, Главен и Старши
инспектори при ОДБХ – Велико Търново, чрез процесуалния си представител ***Н.
от ВТАК отричат основателността на жалбата и искат отхвърлянето и. Счита, че
предписанието е валиден акт, формално и процесуално законосъобразно е и е издадено
в съответствие с материалния закон. Претендират се разноските по делото.
Съдът,
като взе предвид становищата на страните, и след съвкупна преценка на
доказателствата по делото приема за установено следното:
По делото е безспорно, че жалбоподателят
извършва търговска дейност в стопанисван от него обект –смесен магазин за
търговия с храни, находящ се в гр.Горна Оряховица, улица „Вичо Грънчаров“ №3.
На
27.02.2023г. служители на Отдел „Контрол на храните“ при ОБДХ – Велико Търново
в описаният обект не е установено съхраняването на 3бр. Whip Carbon НАТУРАЛЕН,
добавка в храна N2О Е-942, за хранителната промишленост, произведен в
Европейския съюз, вносител Шиша Нейшън ЕООД, гр. София, Whip Carbon НАТУРАЛЕН,
бар код 52220011003004, в опаковка от стомана и основа – пластмаса, снабдена с
дюза, с червен цвят, с обем 1000 мл., нето 1520 г.
В
предписанието е посочено, че Whip Carbon НАТУРАЛЕН, добавка в храна N2О Е-942,
с вносител Шиша Нейшън ЕООД, гр. София не може да се предлага за продажба като
добавка в храна в търговската мрежа до краен потребител, а само на обекти за
производство на хранителната промишленост. Според издателите на предписанието,
с това са нарушени разпоредбите на Регламент /ЕС/ №1333/2008 г. относно
добавките в храните; Регламент /ЕС/ №1129/2011 за изменение на Приложение II към Регламент /ЕС/ №1333/2008 г., посредством създаване на
списък на Съюза на добавките в храните.
Проверката е извършена по
повод на постъпил сигнал от РЗИ – Велико Търново от 15.02.2023 година, като
въпросната липса на посочените добавки е констатирана в представения
констативен протокол от 27.02.2023 година
/лист 12/.
Доставчик
на въпросната добавка е „Лайтс“ ООД, като към този оператор е издадено кредитно
известие към фактура за тази стока.
В
писмото на РЗИ, с което ОБДХ - В.Търново
е сезирана е посочено, че в същият обект била извършена проверка от служители
на тази администрация, като било констатирано, че тази добавка се предоставя
срещу заплащане. Посочено е и, че върху опаковката е закрепен етикет на
български език, съдържащ определени елементи, вкл.и предупреждения за газ, който може да
експлодира и който може да причини сънливост или световъртеж. Посочено е, че с
констативен протокол са изискани информационен лист за безопасност, копие на
фактурата на доставчика, копия на сертификат за съответствие, като въз основа
на извършената документална проверка е установено съответствието на продукта с
изискването за етикетиране и с изискването за осигуряване на информационен
лист. поискано е становище от ОБДХ дали продуктът може да се продава като
хранителна добавка.
На
ОБДХ са изпратени информационният лист за безопасност, сертификатът за
съответствие, фактурата за доставката, снимки от опаковката на продукта.
Съответно, отговорено е, че при проверката на обекта от служители на ОДБХ –
В.Търново не е установено във въпросният обект да се съхранява този продукт,
като при проверка на 24.02.2023 година в клад за търговия на едро с храни,
който се намира във Велико Търново, този продукт е установен да се съхранява в
опаковка от стомана и основа – пластмаса, снабдена с дюза с черен цвят. Описано
е, че търговецът е представил информационен лист, копия на фактури, копия на
сертификати. Накрая, след цитиране на нормативната уредба е посочено, че
въпросният продукт не може да се предлага като добавка в храна в търговската
мрежа до краен потребител, а само на Обекти за производство на хранителната
промишленост, като в тази връзка е издадено и въпросното предписание.
Впрочем
въпросното предписание е обжалвано пред директора на ОБДХ – В.Търново, като в
решението му /каквото по същество представлява представеният отговор/ е
отбелязано, че при проверката на служителите на РЗИ е установено предлагането
за продажба на въпросния продукт на крайни потребители срещу заплащане, като
същият неможе да се предлага за такава продажба, а само на обекти за
производство на хранителната промишленост. В крайна сметка предписанието е
потвърдено по административен ред от посоченият орган. Решението /отговорът/ на
горестоящият административен орган е връчено на 31.03.2023 година, видно от
представеното известие за доставяне, като жалбата против административния акт е
депозирана в съда на 12.04.2023 година, което се установява от представения
пощенски плик /лист 5 от делото/.
При
тази обстановка се налагат следните правни изводи:
Жалбата е допустима, като подадена в срок и от легитимирана страна, засегната от правния ефект на оспореното предписание, а по същество жалбата е основателна.
Според
разпоредбата на член 3, §3 от Регламент (EС) 2017/625 на Европейския парламент
и на Съвета от 15 март 2017 година относно официалния контрол и другите
официални дейности, извършвани с цел да се гарантира прилагането на
законодателството в областта на храните и фуражите, правилата относно
здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях, здравето на
растенията и продуктите за растителна защита, за изменение на регламенти (ЕО) №
999/2001, (ЕО) № 396/2005, (ЕО) № 1069/2009, (ЕО) № 1107/2009, (EС) №
1151/2012, (ЕС) № 652/2014, (EС) 2016/429 и (EС) 2016/2031 на Европейския
парламент и на Съвета, регламенти (ЕО) № 1/2005 и (ЕО) № 1099/2009 на Съвета и
директиви 98/58/ЕО, 1999/74/ЕО, 2007/43/ЕО, 2008/119/ЕО и 2008/120/ЕО на
Съвета, и за отмяна на регламенти (ЕО) № 854/2004 и (ЕО) № 882/2004 на
Европейския парламент и на Съвета, директиви 89/608/ЕИО, 89/662/ЕИО,
90/425/ЕИО, 91/496/ЕИО, 96/23/ЕО, 96/93/ЕО и 97/78/ЕО на Съвета и Решение
92/438/EИО на Съвета (Регламента) „компетентни органи“ за целите на този акт на
общностното право са а) централните органи на държавата членка, които отговарят
за организацията на официалния контрол и другите официални дейности в
съответствие с настоящия регламент и правилата, посочени в член 1, параграф 2;
б) всеки друг орган, натоварен с тази отговорност; в) когато е целесъобразно – съответните
органи на трета държава. ие е валидно, но незаконосъобразно.
Първата
част от тази дефинитивна норма определя като компетентни органи по официалния
контрол във връзка с чл. 1, §2 от него централните органи съобразно
законодателството на съответната държава – членка, които са отговорни за
организацията на такъв контрол. Втората хипотеза касае посочването на всеки
друг орган, който е натоварен чрез правилата на съответната държава членка със
същата отговорност, като тази на органите по горния параграф. Разпоредбата на
чл. 3, §5 от Регламента предвижда следното:„орган с делегирани правомощия“
означава отделно юридическо лице, на което компетентните органи са делегирали
някои задачи, свързани с официалния контрол, или някои задачи, свързани с
другите официални дейности. По отношение на компетентността на органа, издаващ
властническо разпореждане като процесното, „съответното ведомство“ по смисъла
на чл. 7 от Закона и предвид предмета на разпореждането би следвало да е
ръководителят на Българската агенция по безопасност на храните – чл. 7, ал. 1,
т. 4 от ЗУАВ. Това би означавало, че компетентен да издаде разпореждането с
оглед прилагането на чл. 1, §2, буква „а“ от Регламента е изпълнителният
директор на БАБХ. Същевременно, обаче според разпоредбата на чл. 4, §1 от
Регламента „За всяка от областите, уредени с правилата, посочени в член 1,
параграф 2, държавите членки определят компетентния орган или компетентните
органи, на които предоставят отговорността за организиране или извършване на
официален контрол и други официални дейности, а според §2 за една и съща област
дадена държава членка може да предоставя отговорността за организиране или
извършване на официален контрол или други официални дейности на повече от един
компетентен орган на национално, регионално или местно равнище. Съгласно чл.
109, т. 1 от Закона за храните Българската агенция по безопасност на храните
осъществява официален контрол върху храните на всички етапи на производство,
преработка и/или дистрибуция с изключение на бутилирани натурални минерални,
изворни и трапезни води. Общностното право дава възможност на държавите членки
да определят повече от един компетентен орган на централно и/или местно ниво,
който да организира, респ. да извършва контрола и прилага правомощията по чл.
1, §2 от Регламента. Затова и в нормата
на чл. 25, ал. 1, т. 2 от ЗУАВ е предвидено, че мерките по чл. 24, ал. 1 се
прилагат с предписание на длъжностното лице, осъществяващо официален контрол –
по чл. 138, параграф 2, букви "а", "б", "в" и "д"
от Регламент (EС) 2017/625. Лицата, издали оспореното предписание заемат
длъжност инспектор в отдел „Контрол на храните“ при ОДБХ – Велико Търново,
поради което разполагат с правомощията да осъществяват официален контрол по
реда на ЗУАВ и Регламента.
Съдът намира,
че предписанието е формално незаконосъобразно по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК. Извън това, то е издадено при допуснати съществени нарушения на
административно-производствени правила по чл. 146, т. 3 от АПК и не съответства
на законовата цел.
Процесното
предписание е властнически акт, чрез който се предписва на засегнатото лице
заради извършено нарушение и/или заради предотвратяването на такова нарушение.
Предвид тази характеристика на разпореждането, съобразими са изискванията на
чл. 59, ал. 2 от АПК. Съдът намира, че изискването, установено в разпоредбата
на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК не е спазено за процесното разпореждане, макар и
последното да представлява утвърден със Заповед №РД 11-1696/24.07.2020 г. на
изпълнителния директор на БАБХ типизиран и клиширан образец.
В нормата на
чл. 25, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ е предвидено, че мерките по чл. 24, ал. 1 се
прилагат с предписание на длъжностното лице, осъществяващо официален контрол –
по чл. 138, параграф 2, букви "а", "б", "в" и
"д" от Регламент (EС) 2017/625. Параграф 2 гласи, че когато
предприемат действия в съответствие с параграф 1 от настоящия член,
компетентните органи вземат всички мерки, които смятат за подходящи за
гарантиране на спазването на правилата, посочени в член 1, параграф 2, което
включва, но не се ограничава до посочени точки чл. 138, параграф 2, вкл. букви
"а", "б", "в" и "д" от Регламент (EС)
2017/625. Няма посочване в процесния акт за коя конкретно посочена в
разпоредбите на чл. 138, параграф 2, вкл. букви "а", "б",
"в" и "д" от Регламент (EС) 2017/625 мярка се касае
процесния случай. След като въпросното предписание се основава на разписаното в
някоя от хипотезите на чл. 138, §2 от Регламента, то следваше в
обстоятелствената му част да се посочат фактическите обстоятелства, които
представляват неспазването на конкретни разпоредби, което неспазване всъщност
представлява несъответствието, което нормата на чл. 138, §2, буква „и“ във
връзка с §1 от Регламента има предвид.
В процесният
случай от фактическа страна е посочено единствено, че Whip Carbon НАТУРАЛЕН,
добавка в храна N2О Е-942, за хранителната промишленост, с вносител Шиша Нейшън
ЕООД, гр. София, в опаковка от стомана и основа – пластмаса, не е установен в
обекта за съхранение.
Посочено е, че това поведение/състояние
нарушава Регламент /ЕС/ №1333/2008 относно добавки в храните /с коректно
наименование РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1333/2008 НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА
от 16 декември
2008 година относно добавките в храните/, Регламент /ЕС/ №1129/2011 за
изменение на Приложение II към Регламент /ЕС/ №1333/2008 относно
добавки в храните /с коректно наименование Регламент (ЕС) № 1129/2011 на
Комисията от 11 ноември 2011 година за изменение на приложение II към Регламент
(ЕО) № 1333/2008 на Европейския парламент и на Съвета посредством създаване на
списък на Съюза на добавките в храните/ и Наредба №4 от 2015 година за
изисквания към използване на добавки в храните.
От така формулираното не става ясно коя
именно разпоредба от всички изброени актове на Общностното и вътрешното право,
въвеждаща забрана за адресата на предписаното, е нарушена или не е спазена чрез
липсата на въпросната добавка в обект за продажба на храни.
Всъщност едва с разпоредителният диспозитив
на процесното предписание е предписано въпросният продукт да не се предлага за
продажба като хранителна добавка на краен потребител, а единствено на обекти за
производство на хранителната промишленост, като така или иначе издателите на
предписанието не са констатирали такава продажба по време на проверката, нито
са се позовали на извършена от други органи такава констатация.
Всъщност липсата на конкретно и
еднозначно посочени обстоятелства, наличието на които следва да обуслови
прилагането на точно разписана от закона (Регламента) последица, е израз на
формална незаконосъобразност на административния акт, тъй като става въпрос за
непълен и неясен предмет, който при спор за законосъобразността на този
административен акт се трансформира в предмет на доказване. В случая процесното
предписание не препраща изобщо към друг документ или друг акт, който да съдържа
релевантни обстоятелства, които да очертават в пълнота и да изясняват предмета
на спора.
Действително, още с разпореждането за
насрочване съдът указа на ответниците да установят обстоятелствата, на които се
основав преписаното, но в самото предписание е посочено едно единствено
отрицателно обстоятелство – липса на въпросната добавка в обекта, в който е
извършена проверката. Какви конкретни задължения са нарушени чрез тази липса и
от коя точно разпоредба те произтичат така и не става ясно. следва да се
констатира, че правната квалификация на твърдяното нарушение и посочването на
нарушената правна норма в случая не представлява посочване на
материалноправното основание, въз основа на което се проявяват разпоредените
чрез акта правни последици, а е част от обстоятелствата, които следва да бъдат
налични, за да могат да бъда разпоредени тези администратевно правни последици.
От съдържанието на т.2 от жалбата с категоричност се разбира, че жалбоподателят
не е наясно въз основа на какви обстоятелства е издаден този акт. Изложеното
води до немотивираност на акта. С това се накърнява както възможността на
адресата да разбере какво нарушение му е вменено да е извършил и да се защити
адекватно срещу него, така и възможността на съда да установи действително ли нормативната
уредба регламентира изисквания, които не са спазени.
По отношение на всички останали
посочени нормативни актове е налице само изписване на заглавията им, без
конкретна норма от тях. Това важи за Наредба № 4 от 2015г. за изискванията към
използване на добавки в храните на МЗ, Регламент (ЕС) № 1333/2008 относно
добавките в храните, Регламент (ЕС) № 1129/2011 за изменение на Приложение II
към Регламент (ЕС) № 1333/2008, Регламент (ЕС) № 231/2012 за определяне на
спецификации на добавките в храните, включени в списъците в приложения II и III
към Регламент (ЕС) № 1333/2008г. Вписаните в акта факти не са в кореспонденция
с конкретно посочено правното основание.
От всичко изложено, несъмнен е изводът,
че компетентният орган не е предприел необходимите действия по чл. 138, §2 от
Регламента, вр. чл. 24, ал. 1 от ЗУАВ с цел да се определят произходът и
степента на несъответствието и да се установи отговорността на оператора; и не
е приложил подходящи мерки с цел да се гарантира, че съответният оператор ще коригира
несъответствието и ще предотврати повторната поява на такова несъответствие.
Когато вземат решение какви мерки да предприемат, компетентните органи вземат
предвид естеството на несъответствието и данните за предишни периоди относно
операторите във връзка с осигуряването на съответствие.
Всъщност освен, че компетентните органи
са длъжни да преценят същността на констатираните несъответствия по начин, по
който на търговеца да стане ясно какви коригиращи действия следва да предприеме
за отстраняване на тези несъответствия. Такива аргументи и мотиви липсват в
обжалваното предписание. Липсата и непълнотата на изложените в акта мотиви
затрудняват извършването на преценка дали правото на оперативна самостоятелност
е упражнено в предоставените граници.
Извън изложените съображения следва да
се отбележи, че в случая в хода на административното производство следва да е
доказана липсата на съответствие, което се изисква според хипотезата на чл. 1,
§2 от Регламента, според който предмет на контрола е съответствието с правила
на общностно или национално равнище в областите, които са изчерпателно посочени
в посочената точка, като едната от тези области касае въпросите, свързани с
храните и тяхната безопасност, тяхната цялост и здравословност, на всички етапи
на производството, преработката и разпространението им. Следователно предписанието
следва да е функция от контрол за спазване от страна на съответен оператор на
обвързващо го правило (национално или общностно), което да урежда въпрос по
безопасността на храните на някой от етапите, посочени в разпоредбата на чл. 1,
§2, буква „а“ от Регламента. Иначе казано, предвид параметрите на
разпореждането, които сочат на прилагане на ПАМ, издаването му следва да е
функция на неспазване на задължение на адресата му, каквото в случая не се
установява.
Накрая е уместно да се констатира, че
за да се приложи процесната принудителна мярка, компетентните органи следва по
безспорен начин да констатират извършеното от проверяваното дружество
нарушение, като последното следва да бъде обстоятелствено описано и да му бъде
дадена съответната квалификация. Процесното предписание е съставено в нарушение
на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, като от една страна липсва
излагане на конкретни фактически обстоятелства за нарушения от страна на „Ви Ес
Трейд БГ“ ООД, които впоследствие да бъдат проверени от съда, което е
равнозначно на липса на мотиви, а от друга страна не е индивидуализирано възприетото от издателите на акта нарушение/несъответствие
с посочване на точна и конкретна правна норма. Последното, освен че е порок във
формата на административния акт, е довело и до ограничаване на правото на
защита на дружеството, на което е вменено съответното нарушение, т.к. е било
лишено от възможността в пълнота да организира защитата си.
По изложените мотиви оспореното
предписание следва да бъде отменено. От страна на жалбоподателя не е направено
искане за разноски на основание чл. чл. 143, ал. 1 от АПК.
Предвид изложеното и на основание чл.
172, ал. 2 от АПК Административният съд – В. Търново, шести състав,
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ Предписание № 152/01.03.2023г.
на Главен инспектор и Старши инспектор към ОБДХ – Велико Търново, потвърдено по
административен ред с писмо – отговор №364/29.03.2023 година на директора на
ОБДХ –Велико Търново.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :