Решение по адм. дело №141/2024 на Административен съд - Смолян

Производството е по чл.45 ЗМСМА и чл. 32 ЗАдм.

Образувано е по жалба на кмета на община З. срещу Решение № И 102 от 09.04.2024г. на Общински съвет [община]. В жалбата се твърди, че решението е незаконосъобразно поради противоречие с материалния закон и съществено нарушение на административно-производствените правила, както и че е взето от некомпетентен орган на местно самоуправление, което е основание за обявяване на неговата нищожност. Твърди, че в решението липсват мотиви и че същото е недопустимо, тъй като няма за предмет въпроси, свързани с приемане и изменение на бюджета, както и с управлението и разпореждането с общинска собственост. Сочи се, че не е спазен реда за приемане на решението и че същото е взето по докладна записка на общински съветници, а не от кмета; не са спазени методическите указания на МФ, според които преценката за това кои са приоритетните за общината проекти зависи от кмета. Посочено е, че решението е в противоречие с нормите на Закона за държавния бюджет за 2024г., т.к. обектите са приети от законодателя и общинския съвет няма правомощия по този въпрос. Посочено е още, че с решението се засягат правомощията на кмета. Иска се отмяна на решението, алтернативно прогласяване на неговата нищожност.

С Определение №667/ 17 май 2024г. по адм.д.№171/24г. на АССм, настоящото дело е обединено с дело №171/24г. по описа на АССм. Административно дело №171/24г. на АССм е образувано по Заповед №АП-03-13-215 от 16 май 2024г. на областен управител [област], с която Решение № И 102/09.04.24г. на Общински съвет З. е отнесено за отмяна пред съда като незаконосъобразно.

В заповедта на оспорващия – областен управител [област] се сочи, че в решението липсват мотиви, което е порок във формата, както и че е налице хипотезата на чл. 177 ал.2 АПК, тъй като по същия въпрос е постановено решение №326/ 1.03.24г. по адм.д. 38/2024г. на АССм, с което е отменено идентично предходно решение на Общинския съвет. Посочено е в заповедта, че решение № И 102/ 09.04.24г. е било върнато със Заповед АП-03-14-179/25.04.2024Г., но в законовия 14-дневен срок от получаване на заповедта /заповедта е получена на 26.04.2024г., а срока изтича на 10.05.2024г./ не е последвало преразгреждане. Твърди се, че като не е подложил на ново обсъждане Решение № И 102/09.04.24г. Общинският съвет не е изпълнил указанията на областния управител в заповед АП № 03-18-179/25.04.2024г., което е основание за неговата отмяна по реда на чл. 32 ал.2 вр. чл. 31 ал.1 т. 5 ЗАдм. и чл. 45 ал.8 ЗМСМА.

С протоколно определение от 31.05.2024г. на АССм /л.70/ е прекратено производството по адм.д. №141 в частта му по жалбата на кмета срещу решението на Общинския съвет. С определение № 45 от 06.01.2025г. по адм.д. №9185/24г. на ВАС е отменено прекратителното определение и делото е върнато за продължаване на съдопроизводствените действия.

В съдебно заседание жалбоподателят – кмет на община З. не изпраща представител. Депозиран е писмен отговор вх.№223/29.01.25г. /л.93/, с който се иска отмяна на атакуваното решение.

Оспорващият-областен управител [област] в с.з. не изпраща представител. Депозирано е писмено становище вх.№ 1588/ 13.06.24г. /л.82 и сл./, с което се иска отмяна на решението.

Ответникът – Общински съвет [община], в с.з. не изпраща представител. Депозирани са писмени бележки вх.№ 235/ 30.01.25г. /л.94 и сл./, с които се иска отхвърляне на жалбата на кмета на О. З. и на оспорването на областен управител [област]. Претендират се разноски.

С атакуваното решение № И-102 от 09.04.2024г. на Общински съвет [община] /л.8/, взето на редовно заседание, на основание чл.21, ал.1, т.6 и т.8 от ЗМСМА и чл.5, т.5 и т.7 от Правилника за организацията на дейността на общински съвет [община], неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, е решено следното: К. П. № 3 към чл. 107, ал. 13 Прогнозен размер на капиталови разходи по Инвестиционна програма за общински проекти, към Закон за държавния бюджет на [държава] за 2024 година, да се включат за проектиране следните улици за [община]:

За [населено място], улици: „А.", "А. К.", "А.", "А.",“Р.“, "Б.”, „Б.“, "В. Т.", "В. [община]", "В. Ю.", "В.", "В.", „В.“, „Г. п.“, „Д. В.“, „Д.“, "Е.", "Л.", "Л.", "[община]", "М.", "Н. Г.", "П.”, "[община]", "С.", „[населено място]“, "[община]", "[населено място]’’, „Х. Б.“, "Ш.", "Я. З.", „Я.“. За село [населено място] улици: "А. М.”, "А. С.", "Б.", „В. [община]”, "[област]", Т. М.", "З.", "З.", "И.", "К. и М.", "К.", "К.", "Л. К.", "Л.". "Л.", "М.", "О.", "П.Т.", "П. Б.", "П. П.", "П.”, "С.", "Т.", "Т. п.", "[населено място]", улицата към "О.". За [населено място] река, улици: "В.", "[община]", "И. В.", "И.", "[община]", "Х. Б.". За [населено място], улици: "В. [община]", "З.”, "И.", "К.", „Л.“, "М.", "О.", "П.”.За [населено място], улици: „В. [община]“, ,Л. К.“, улицата от кметството към В. Ч. до К. К., улината от къщата на А. К. до главния път.

С точка 2 от решението е разпоредено за изпълнението му да бъдат предприети необходимите действия в срок до 20 дни, а с т.3 се възлагат контролни правомощия на кмета по изпълнението му.

Решението е взето с гласували „за“ 14 гласа от присъстващи 14, при общ брой съветници 17.

Според Докладна записка от 27 март 2024г./л.38/ на общински съветници от [населено място], във връзка с предоставяне на средства от МФ в размер на 15 млн.лв. за община З. за бюджет 2024г., кметът е направил искане за финансиране на два обекта – кооперативен пазар и парк, но тези обекти според общинските съветници не са приоритет за общината. В докладната записка се сочи, че има улици в града и в околните села, които не са асфалтирани и следва да се включат за проектиране и реализация. Посочено е, че пазар в града има и жителите не желаят изграждането на нов, а и според чл. 108 ЗДБ кооперативни пазари не се финансират, както и че мнозинството от Общинските съветници ще наложат мораториум на земята за изграждане на пазара. По отношение на парка се сочи, че е несправедливо да се прави такъв, а в същото време от десетилетия хората да очакват да им асфалтират улиците. Посочено е, че приоритетните обекти са улиците, за които всеки жител плаща данъци, а има къщи до които няма достъп на линейка и пожарна; асфалтирането ще доведе до повишаване качеството на живот на хората.

На 29 март 2024г. /л.29/ е изпратена покана до членовете на общинския съвет, кмета на [община], кметовете на кметствата и всички заинтересовани лица. С поканата се канят да участват в съвместно заседание на Постоянните комисии към общинския съвет на 2 април 2024г. В точка 37 от дневния ред /л.31/ е включена Докладната записка на общинските съветници от 27 март 2024г. за включване за проектиране на улици от община З. към Приложение №3 към чл. 107 ал.13 „Прогнозен размер на капиталови разходи по Инвестиционна програма за общински проекти към ЗДБ на РБ за 2024г. В т. 38 от дневния ред /л.31 гръб/ е включена Докладната записка от 27 март 24г. относно налагане на забрана за изграждане на кооперативен пазар, парк и обществено обслужване в кв. 46 по ПУП на [населено място].

По делото е приложено становище на постоянните комисии /л.35/ по точка 37 от дневния ред, според което постоянните комисии подкрепят проекта за включване на улиците за проектиране със 7 глада „за“, 0 гласа „против“ и 5 „въздържал се“.

С покана от 03.04.2024г. /л.36/ членовете на общинския съвет, кметовете, областен управител, прокурор и всички заинтересовани страни, са поканени на 09.04.2024г. на заседание, свикано на основание чл. 25 т.1 ЗМСМА и чл. 55 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет [община]. В т. 35 от дневния ред е включена докладната записка от 27 март 2024г за включване за проектиране на улици от община З. към Приложение 3 към чл. 107 ал.13 Прогнозен размер на капиталови разходи.

Според Протокол №12 от 09.04.2024г. /л.41 и л.44/, по точка 35 от дневния ред е взето решение № И-102 /л.45/, с което към приложение №3 да се включат за проектиране улиците, посочени в докладната записка. Решението е взето при общ брой гласували 14 с 14 „за“, 0 „против“ и 0 „въздържал се“.

С решение №326 от 1 март 2024г. по адм.д. 38/24г. на АССм, в сила от 22 март 2024г. /л.23 и сл./ е отменено решение № И-40 от 15.01.24г. на Общински съвет З. по Протокол №7 от 15.01.2024г. Решение № И-40 на общинския съвет е било взето на извънредно заседание на 15.01.2024г. и съдържанието му е идентично с атакуваното решение, а именно включени са били същите улици за проектиране. Предложението за вземане на решение № И-40 е било на група общински съветници и е направено с молба–предложение от 11.01.2024г. Общинските съветници са предложили да отпаднат като неприоритетни изграждането на кооперативния пазар и парка; също, да отпадне като неотговарящ на условията подобект „Външен водопровод“; да се актуализира проектирането на моста при старата воденица; да се включат в списъка за изпълнение улици от [населено място], селата С., А., Е. р. и Д..

Правни изводи.

С обжалваното решение общинският съвет приема към Приложение №3 към чл. 107 ал.13 ЗДБРБ за 2024г. да се включат за проектиране улици, находящи се в [населено място], [населено място], [населено място] р., [населено място] и [населено място], подробно описани в точка 1 от решението. С решението се правят промени във вече приетата Инвестиционна програма за общински проекти на територията на О. З. чрез включването в нея на нови проекти с приоритетно значение, свързани с проектиране на улици в [населено място] и околните села. В тази програма са заложени приоритетите за управление на имотите – общинска собственост, както и на общинските пътища. Решението на Общинския съвет за включването в Инвестиционната програма на приоритетни общински проекти, свързани с основен ремонт, благоустрояване или както е в случая – проектиране на улици на територията на общината, представлява акт на управление на публична общинска собственост по смисъла на чл. 21 ал.1 т.8 от ЗМСМА вр.чл.8 от Закона за общинската собственост. Съгласно чл. 8 ал.1 ЗОбС актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост, подлежат на контрол и могат да се оспорват по реда на чл. 45 ЗМСМА освен в случаите по Закона за концесиите. Поради това, с оглед характера на акта, обжалването се явява допустимо /Определение № 45 от 6.01.25г. по адм.д. 9185/24г. на ВАС/.

Жалбата на кмета на община З. е подадена в предвидения от закона срок, като същият е активно-легитимиран съобразно правомощията му по чл. 45 от ЗМСМА вр.чл.8 ал.11 ЗОбС. Кметът може да оспорва незаконосъобразните актове на общинския съвет като той има процесуалната легитимация да оспорва пред административния съд всички юридически актове по отношение на тяхната законосъобразност. Това правомощие е израз на залегналата в чл. 144 от Конституцията на РБ възможност, централните държавни органи и техните представители по места да осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното самоуправление, когато това е предвидено със закон. Издателят на решението по чл. 21, ал. 1 ЗМСМА и обстоятелството, че то е взето при изпълнение на управленски функции е достатъчно, за да е налице годен за оспорване акт на общинския съвет от страна на кмета на общината / ТР № 5/10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на ОС на ВАС/. Кметът има специални правомощия да оспорва законосъобразността на актовете на общинските съвет в изпълнение на функцията му на местен орган на държавна власт, който по закон следва да контролира действията на органите местно самоуправление. В съответствие с диспозитива на цитираното по – горе ТР №5/10.12.2008г. по т.д. 20/2007г. кметът може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на ОбС чрез оспорването им по чл. 45 ал.5 вр. ал.3 ЗМСМА. В случая и нещо повече, конкретното решение, в точка 3, създава задължения за кмета, което е допълнителен аргумент за допустимост на жалбата му /Определение №10129/27.09.24г. по адм.д. 8717/24г. на ВАС/.

Предвид изложеното, жалбата на кмета на община З. е допустима. Допустимо е и оспорването на областния управител, направено със Заповед № АП -03-13-215 от 16.05.2024г./вж.обединеното дело №171/24г. на АССм/.

Относно процедурата, константна е практиката на ВАС, че при обжалване на решенията на общинския съвет за преценка на изискванията за процесуална законосъобразност се взема предвид разпоредбата на чл. 27 от ЗМСМА - кворума, при който следва да бъдат проведени заседанията на общинския съвет, както и начина и необходимото мнозинство за приемане на решенията. Всякакви други елементи на процедурата по вземане на решенията не влияят върху тяхната законосъобразност, освен ако не са предвидени изрично в закона.В случая, общинските съветници са 17 на брой, от тях са гласували 14, от които 14 „за“, 0 „въздържал се“ и 0 „против“ /л.45/. При тази установеност, заседанието е било законно, тъй като са присъствали повече от половината от общия брой на съветниците. В гласуването са участвали повече от половината от общия брой, тъй като гласувалите "за" са 14, а останалата част от общия брой на общинските съветници е 3. В този смисъл нарушения на чл. 27 ЗМСМА няма.

По отношение на изложеното в заповедта на областен управител за приложението на чл. 177 ал.2 АПК съдът съобрази следното: Актът на административния орган е недопустим ако с него се пререшава въпрос по същество, който е бил решен с влязло в сила решение. Императивните норми на закона изискват да не се нарушава стабилитета на влезлите в сила съдебни актове и тяхната сила по отношение на всички субекти и лица.В случая, при съпоставка на съдържанието на атакуваното решение № И 102/ 09.04.2024г. и на решение № 326 от 1.03.24г. по адм.д. 38/24г. на АССм става ясно, че решение № И 40 от 15.01.2024г. е отменено поради това, че не съдържа мотиви и поради това, че не са били налице предпоставките за извънредност на заседанието. С нормата на чл. 177 ал.2 АПК се въвежда принципа на непререшаемост на съдебните производства, разрешени със сила на пресъдено нещо. Силата на пресъдено нещо се формира само по предмета, по който съдът се е произнесъл /Тълкувателно решение № 1 от 04.01.2001 г. по т. гр. д. № 1/2000 г. на ОСГК на ВКС, мотиви към т. 18/.В случаите, когато с влязло в сила съдебно решение бъде отменен оспорвания административен акт на основание по чл. 146, т. 2 и т. 3 от АПК, заради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неспазване на съответната форма, включително непосочване на фактическите и относимите правни основания за издаването му, неизясняване на всички правнозначими факти и без да се отрича спорното материално право, не е налице процесуална пречка за издаване на нов акт. Обстоятелството, че новият административен акт установява същият резултат /преписва същото дължимо поведение/ не води до извод за неговата незаконсъобразност, още повече нищожност, само на това основание. Когато съдът отмени акта по чл. 173 ал.1 АПК /както по адм.д. №38/2024г./ не дава указания за задължително съдържание на акта. Дори в хипотезата на чл. 173, ал. 2 от АПК съдът може да даде само указания по тълкуването и прилагането на закона, но не предписва задължително съдържание на акта, нито пререшава въпроса вместо административния орган. По тези съображения съдът счита, че оспорваният административен акт е валиден и не е налице нищожност по см. на чл. 177 ал.2 АПК.

Решението е прието от компетентен орган. Според чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА в правомощията на Общинския съвет е да приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и да определя конкретните правомощия на кмета на общината в такива случаи. Предвид това, доводите в жалбата, че решението е взето от некомпетентен орган, са неоснователни.

В решението няма мотиви, което е порок на формата. Реално с него не се правят промени в бюджета, а се включват обекти в инвестиционната програма. Поради това, посоченото в титулната част на решението основание–чл. 21 ал.1 т. 6 ЗМСМА е неоснователно, респ. правната квалификация в решението не съответства на фактическите основания – от една страна. От друга страна, в решението и в съпътстващите издаването му документи няма мотиви, касаещи бюджета по см. на чл. 21 ал.1 т. 6 ЗМСМА.

Фактическите основания за вземане на решението се съдържат в протокола от 09.04.2024г. /л. 41 и сл./ и в докладната записка /л.38 и сл./. В тях няма данни проучени ли са нуждите на населението относно конкретно предложените за асфалтиране улици. Най-общо е посочено, че са проведени срещи с населението като били предложени за асфалтиране конкретни улици, но доказателства и обосновка дали реално това са улиците, които следва да се включат в програмата не са приложени по делото. Предложението е от 9 общински съветници, които твърдят в докладната записка, че е несправедливо да се изгражда парк при положение, че има неасфалтирани улици. Конкретно за предложените улици обаче няма икономическа или каквато и да е друга обосновка. Мерки за промяна на инвестиционната програма биха могли да се вземат при наличие на обективни данни за необходимост от финансиране на посочените улици. Освен това чл. 107 от ЗДБ РБ за 2024г. говори за допустими промени за финансиране, като допустимостта на промените в инвестиционната програма не би могла да се прецени без икономическа и/или друга обосновка. От протокола от 09.04.2024г. и от докладната записка от 27 март 2024г. не става ясно защо именно посочените от общинските съветници улици е необходимо да бъдат включени в списъка по Приложение №3. Предлагат се конкретни улици, без мотиви за избора им, за дължината, големината на улиците, чиято реконструкция се предлага. Списъкът с обекти не е придружен с каквато и да е финансова, техническа или друга обосновка на средствата по обекти, още по-малко е направена обосновка за необходимостта от включването именно на посочените обекти за финансиране /Реш. № 6262 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12573/2019 г./.

Право на общинския съвет е да разпределя разходването на капиталови разходи по обекти, но същото следва да е мотивирано и да обосновава нуждата и приоритетността на едните спрямо другите. Само въз основа на икономическа и/или друга обосновка може да се направи извод дали съответният разход е необходим и пропорционален за предвидените цели. Затова и обосновката не е последваща приемането на решението дейност, а част от него. Изискването за мотивиране на акта важи в пълнота и за решенията на Общинските съвети. Съобразно ТР № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите могат да бъдат извлечени и от съпътстващите издаването на акта документи. В случая мотиви не могат да бъдат извлечени нито от предложението на общинските съветници в докладната записка, нито от оспореното решение или протокола за приемането му.

По делото също така не се доказа, съобразно съдопроизводствените тежести, че включването в Инвестиционната програма на улиците, посочени в решението е допустимо финансиране по см. на изискванията на ЗДБ РБ за 2024г. Обектите в инвестиционната програма са с приоритет, като по делото не са налице доказателства за подобна приоритетност на предложените в докладната записка обекти. Следва да се обоснове нуждата и приоритетността на едните спрямо другите обекти, като по делото няма доказателства в посока.

При оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, каквото е процесното решение, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. В случая общинският съвет е разполагал с оперативна самостоятелност, но е нарушил изискванията за законосъобразност на акта, а именно същият не е мотивиран, както и по делото не се доказаха законовите основания за приемането на решението.

Като има предвид изложеното съдът счита, че жалбата на кмета на О. З. и Заповедта на областен управител от 16 май 2024г. са основателни и атакуваното решение следва да се отмени поради нарушение на административно-производствените правила и нарушение на материалния закон.

Разноски не се претендират, както от страна на жалбоподателя – кмет на [община] /л.5/, така и от страна на оспорващия – областен управител /л.84/, поради което такива не следва да се присъждат.

Водим от горното Административен съд - [област]

 

Р Е Ш И

 

ОТМЕНЯ Решение № И 102 от 09.04.2024г. на Общински съвет - З. по Протокол № 12 от 09.04.2024г.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщението.