РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Административен съд Пловдив
Р
Е Ш Е Н И Е № 1087/13.6.2023г.
гр.Пловдив, 13 . 06 . 2023г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд – Пловдив,VI състав, в открито заседание на тридесети май през две хиляди
двадесет и трета година в състав :
Административен съдия :
Здравка Диева
С участието на секретаря Г.Георгиева,
като разгледа докладваното от съдията адм.д.№ 3013/2022г., за да се произнесе ,
взе предвид следното :
Производство по реда на чл.124 ал.1
във вр. чл.121 ал.1 т.1 от Закона за държавния служител /ЗДСл./.
К.Е.Н.,*** с пълномощник адв.М.Г. оспорва Заповед № 766 от 31.10.2022г.
на Изпълнителния Директор на Държавен фонд Земеделие /ИД на ДФЗ/, с която е
прекратено служебното й правоотношение на основание чл.106 ал.1 т.2 и чл.108 от
Закона за държавния служител /ЗДСл./, за длъжност главен юрисконсулт с ранг I-ви младши в Областна дирекция – Пловдив, отдел „Прилагане на
схеми и мерки за подпомагане”, ДФЗ, считано от 31.10.2022г. - дата на връчване на заповедта.
Становища на страните :
- Жалбоподателят счита заповедта за незаконосъобразна с
искане за отмяна и присъждане на направените по делото разноски – адвокатско
възнаграждение по чл.38 ал.2 от Закона за адвокатурата за адв.Г., като
пълномощник на жалбоподателката – колега юрист, представлявана безплатно.
Заявено е, че оспорващото лице е дългогодишен служител на
ДФЗ – Н. е работила при условията на служебно правоотношение, като последно е
заемала длъжност „главен юрисконсулт” в Областна дирекция на ДФЗ – Пловдив. С
обжалваната заповед е прекратено служебното правоотношение на основание чл.106
ал.1 т.2 и чл.108 ЗДСл., поради съкращаване на длъжността, като се твърди се,
че е налице фиктивно съкращаване на длъжността, тъй като реално функциите се
запазват и нужда от съществуване на длъжността е налице за ДФЗ. Счита се, че
прекратяването на служебното правоотношение е резултат не от действително
съкращаване на щата, а от заобикаляне на закона и превратно упражняване на
власт. Поддържа се и порочност на процедурата по извършване на самото
съкращаване, което също се отразява на законосъобразността на издадената
заповед.
В ход по същество е поискано заповедта да се отмени с
присъждане на разноски на процесуалния представител на оспорващото лице – по
чл.38 ЗАдв. вр. с Наредба № 1/09.07.2004г. за минималните размери на
адвокатските възнаграждения, както и на основание чл.7 ал.9 от наредбата,
съгласно представен списък на разноските.
Писмено по същество е изтъкнато, че основанието за
прекратяване на служебното правоотношение предполага да липсва конкретна
трудова функция и щатна бройка при органа, в който е била съответната длъжност
и която би следвало реално да е премахната – не само документално, но и
фактически подобна функция да не се осъществява. Твърди се, че от събраните по
делото доказателства и процесуалното поведение на ответника може да се заключи,
че реално функцията не е била премахната, макар и формално конкретното звено
/отдел ПСМП на ОД на ДФЗ – Пловдив/ да е оставено без главен юрисконсулт в
период от 2 месеца и половина. В тази насока се поддържа, че е видно от
поредицата от действия, част от които взаимно противоречиви по повод
управлението на персонала в ОД на ДФЗ в Пловдив, Хасково и Пазарджик,
насрещната страна е постигнала реално целения, но незаконосъобразен резултат –
да прекрати служебното правоотношение /СПО/ на жалбоподателката, за да назначи
на нейно място като главен юрисконсулт колегата й П.М., което е постигнато на
16.01.2023г., а с представените непълни и неточни длъжностни разписания на ОД
на ДФЗ – Пловдив, бе опитано да се прикрие. В тази вр. е заявено, че същевременно
лицето, което е издържало конкурс за длъжност „юрисконсулт” – обявен в неделя
на 31.10.2022г. – само ден преди прекратяване на СПО на Н. – за ОД на ДФЗ –
Пазарджик, се оказва, че понастоящем работи в Пловдив, което е и служебно
известно на съда, където колегите М. и К. се явяват по дела. В нито едно
разписание на ОД на ДФЗ – Пазарджик не се вижда, че колегата К. е назначен за
юрисконсулт там, както и не става ясно, че сега той е в Пловдив и как е станало
това преминаване. Посочено е още, че „Невероятен пример на кадровата политика
на ДФЗ е и фактът, че П.М. за точно три дни бива назначена през януари 2023г. в
ОД на ДФЗ Хасково, за да може след това да премине на същата длъжност – „главен
юрисконсулт” в Пловдив, която уж е закрита като щат, което всъщност е
манифестираното основание за прекратяване СПО на жалбоподателката.”. Описани са
поредица от несъответствия в представените от ответника писмени доказателства,
несъответстващи си и дори съдържащи изискване за заемане на длъжност
юрисконсулт – „професионален бакалавър”, макар образованието по специалност
„право” да води до придобиване на образователно-квалификационна степен
„магистър”. В обобщение се счита, че органът по назначаване е провел мнимо
съкращаване на щата, за да се освободи от К.Н., заемаща длъжността „главен
юрисконсулт” и след сравнително кратък период от време да достигне
действителната си цел – главен юрисконсулт да бъде П.М..
Ведно с изложеното е заявено, че в случая са налице основания
за прилагане нормата на чл.161 ГПК по препратка от чл.144 АПК, по отношение
задължението на ответника за представяне на конкретни доказателства, изискани
от съда. В тази насока – макар ответникът да не представи длъжностно
разписание, от което да е видно, че П.М. заема длъжност „главен юрисконсулт” в
ОД на ДФЗ – Пловдив, то това се установява от кадровата справка, дадена за
движението на заеманите длъжности от П.М..
Акцентирано е на факта – видимо в твърде близък по време
период, длъжност „главен юрисконсулт”, която уж е съкратена, защото не е
необходима, отново съществува в длъжностното разписание на ОД на ДФЗ-Пловдив,
което е ясен знак, че реално тази функция е необходима на ДФЗ и че дейността не
е обективно закрита, а само „на хартия”, за да се извърши въпросното
прекратяване на СПО. Поддържа се
отсъствие на реално съкращаване на щата, тъй като действителното положение се
разминава с това, което е удостоверено с писмените доказателства на органа по
назначаване. Тоест, в случая липсва фактическо основание на заповедта за
прекратяване на СПО, поради което същата е незаконосъобразна и следва да се
отмени. Освен това, несъмнено се установява и злоупотреба с права и превратно
упражняване на власт, като едно привидно законосъобразно основание се използва
за постигане на друг, прикрит резултат, който няма как законосъобразно да се
постигне, освен ако Н. не бъде съгласна да постъпи на по-ниската длъжност и да
освободи тази за „главен юрисконсулт” за П.М.. Съгласие в тази насока не е
търсено от жалбоподателката, нито тя е изявявала такава воля.
- Ответникът Изпълнителен директор на ДФЗ е процесуално
представен от ст.юрисконсулт И.В. и оспорва жалбата. Счита, че не е основателна
и следва да бъде оставена без уважение. Заявено е искане за присъждане на
съдебни разноски – юрисконсултско възнаграждение.
Жалбата е допустима - подадена в
предвидения 14 дневен срок от адресат на неблагоприятен административен акт.
Върху заповедта е удостоверена дата на връчване на оспорващото лице -
31.10.2022г. /л.20/, жалбата е постъпила в АС -Пловдив на 07.11.2022г.
1. С оспорената Заповед № 766 от 31.10.2022г. на
Изпълнителния Директор на ДФЗ е прекратено служебното правоотношение с К.Н. на
основание чл.106 ал.1 т.2 и чл.108 от Закона за държавния служител /ЗДСл./, за
длъжност главен юрисконсулт с ранг I-ви младши, длъжностно ниво 4 по
Класификатора на длъжностите в администрацията, в Областна дирекция – Пловдив,
отдел Прилагане на схеми и мерки за подпомагане /ПСМП/ – ДФЗ, считано от 31.10.2022г.
- дата на връчване на заповедта, като за основание за прекратяване на служебното
правоотношение е посочено : „Съкращаване на длъжността”. В заповедта е
предвидено на служителя да се изплати обезщетение на основание чл.106 ал.4
ЗДСл. – за неспазен срок на предизвестие в размер на една основна месечна
заплата и на основание чл.61 ЗДСл. – за неизползван платен годишен отпуск /2
работни дни за 2020г.; 29 работни дни за 2021г.; 27 работни дни за 2022г./.
Заповедта е издадена от компетентен
административен орган – Изпълнителен Директор на ДФЗ, орган по назначаването в
служебно правоотношение, съгласно Заповед № 245/12.03.2015г. – л.96 /арг. и от
чл.10 т.9 от Устройствения правилник на ДФЗ, посл. изм. и доп., бр. 20 от 10.03.2020г.,
в сила от 1.04.2020г. – действаща редакция към дата на издаване на оспорената
заповед; Протокол № 197 от заседание на Управителния съвет от 19.08.2022г. –
т.2, 2 – за нов изпълнителен директор на ДФЗ е назначен Г.Тахов/. Не е налице
хипотеза на заместване и авторство не е оспорено.
Съобразно чл. 108 ал.1 ЗДСл. – актът е
в писмена форма, съдържа правното основание за прекратяване, придобития на
държавна служба ранг, дължими обезщетения.
Според приложеното правно основание :
чл.106 ал.1 т.2 ЗДСл. – „Органът по
назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно
предизвестие в следните случаи: 2. при съкращаване на длъжността;“.
Фактическо основание е утвърдено със
заповед на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ длъжностно
разписание.
2. Проверката за законосъобразност на
административния акт обхваща фактическите и правни основания, възприети от
органа по назначаването. Съобрази се, че мотивите на административния акт може
да се съдържат в други документи от преписката, на които административният орган
се е позовал в оспорената заповед или към които препраща в обстоятелствената
част на заповедта. В случая тази възможност е осъществена от органа по
назначаването с позоваване на утвърдено със заповед на изпълнителния директор
на Държавен фонд „Земеделие“ длъжностно разписание, макар и неконкретизирани. В
тази вр. представената преписка следва да бъде проверена с оглед възможността
съдържанието й да представлява фактическо основание за посочената в заповедта
причина – съкращаване на длъжността. В тази насока е и нормата на чл.108 ал.1
ЗДСл. – съдържанието на заповедта за прекратяване на служебно правоотношение е
изрично посочено в закона и задължението за посочване на фактически
обстоятелства е само по отношение заповед с правно основание чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл.
Според информация от административната
преписка : Не е спорен факта за назначаване на жалбоподателката като държавен
служител на длъжност старши юрисконсулт в отдел Прилагане на схеми и мерки за
подпомагане /ПСМП/ в Областна дирекция – Пловдив със заповед от 12.03.2015г.,
след проведен конкурс. Съгласно съдържанието на формуляри за оценка на
изпълнението на длъжността - изпълнението напълно отговаря на изискванията по
поставените цели и задачи от индивидуалния работен план за конкретни периоди,
като за периода от 01.01.2018г. до 31.12.2018г. годишната оценка на
изпълнението е – Изпълнението надвишава изискванията, л.65. Същата оценка
/изпълнението надвишава изискванията/ е дадена и за периода от 01.01.2019г. до
31.12.2019г., л.59. Идентична е оценката и за периода 2020г., л.51. За периода
2021г. /л.32/ - изпълнението напълно отговаря на изискванията по поставените
цели и задачи от индивидуалния план – междинна среща, а годишната оценка е –
изпълнението надвишава изискванията, л.30. Със заповед от 01.03.2018г. К.Н. е
повишена от ранг 4 младши в ранг 3 младши /л.72/, а със заповед от 27.02.2020г.
– от 3 младши във втори младши ранг /л.53/. Със Заповед на изпълнителния
директор на ДФЗ от 24.03.2021г. /л.45/ е наредено извършване на конкурентен
подбор по реда на глава Четвърта от Наредбата за условията и реда за оценяване
изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/ за заемане на
длъжност „главен юрисконсулт” в Областна дирекция – Пловдив на ДФЗ, отдел
Прилагане на схеми и мерки за подпомагане. В списъка за участие в конкурентен
подбор за заемане на една длъжност „главен юрисконсулт” в отдел Прилагане на
схеми и мерки за подпомагане, ОД – Пловдив са вписани двадесет лица,
включително К.Н.. В справка по чл.3 ал.1 от НУРОИСДА е отразен професионалния
опит на служителя – над 18г. и 4 м. /л.38, 39/. Във вр . конкурентния подбор и
на основание чл.82 ЗДСл. Директорът на ОД – Пловдив при ДФЗ и началник отдел
Прилагане на схеми и мерки за подпомагане при ОД – Пловдив са изготвили и подписали
на 12.04.2021г. Предложение за повишаване в длъжност по отношение К.Н., л.37. В
същото са описани качествата на К.Н. при изпълнение на заеманата от нея
длъжност – притежава много добра професионална компетентност; идентифицира
проблемите и причините, които ги пораждат; планира и изпълнява текущата си
работа по начин, осигуряващ най-добър краен резултат; подкрепя и оказва
съдействие на колегите си; изпълнява задълженията си по отношение обем,
качество и определени срокове над нивото на съответните изисквания; притежава
потенциал за бъдещо развитие и всички професионални качества за заемане на
длъжността главен юрисконсулт, като проявява инициативност, отговорност при
изпълнение на задачите, вкл. показва желание и възможности за справяне и с
по-трудни и отговорни задачи спрямо задълженията на заеманата длъжност. На
15.04.2021г. жалбоподателката е преназначена на длъжността главен юрисконсулт,
л.34. К.Н. е повишена в ранг със заповед от 28.02.2022г. – от 2 –ри младши в
1-ви младши, л.26.
В докладна записка от И. – Главен
секретар на ДФЗ от 28.10.2022г. /л.16, 17/ е посочено за необходимо
обезпечаване на работата и адекватно изпълнение на функциите, вкл. по-добра
функционалност при организацията и изпълнението на заложените дейности на
отдели Регионални технически инспекторати в областните дирекции, за целите на
които е предложена структурна промяна в ОД Пловдив и в ОД Благоевград. Предложено
е в рамките на запазване на общата щатна численост на областните дирекции, да
се направи вътрешно преразпределение на щатове между отдели в двете областни
дирекции, с цел – осигуряване нараснала нужда от извършване на проверки на
място по контрола на кръстосаното съответствие по отношение законоустановените
изисквания за управление, посочени в Приложение II на Регламент /ЕС/ №
1306/2013 и стандарти за Добро земеделско и екологично състояние /ДЗЕС/,
съгласно Правилника за дейността на Дирекция Технически инспекторат в
съответствие с инструкциите и планиране на работата. Конкретното предложение е –
намаляване щатната численост на отдел Прилагане на схеми и мерки за подпомагане
/ПСМП/ на ОД Пловдив от 26 бр. на 24 бр., като се намалява 1 щатна бройка за
длъжност главен юрисконсулт и 1 щатна бройка за длъжност юрисконсулт. Според
представено длъжностно разписание на ДФЗ към 22.08.2022г. /л.130 и сл./ - в ОД
Пловдив, отдел ПСМП има длъжност гл.юрисконсулт и длъжност старши юрисконсулт
/л.140/. Тоест, предложението в докладната записка не съответства на
длъжностното разписание към тази дата, тъй като в същото няма длъжност
юрисконсулт. В тази вр. се отбелязва, че ответникът не е поддържал в хода на
съдебното производство наличие на техническа грешка, респект. очевидна
фактическа грешка в длъжностното разписание или в докладната записка. В утвърденото
длъжностно разписание със Заповед № 03-РД/4678 от 28.10.2022г. – Приложение № 1,
за отдел ПСМП в ОД Пловдив към ДФЗ не съществува длъжност гл.юрисконсулт, но
продължава да съществува длъжност старши юрисконсулт – л.15.
- Следва извод за несъответствие между
информацията в съществуващо длъжностно разписание на ДФЗ – по отношение ОД
Пловдив, отдел ПСМП и съдържанието на предложението в докладната записка.
Неяснотата не е преодоляна в хода на съдебното производство, но се отчита, че
спорът касае длъжността гл.юрисконсулт.
Според докладната записка,
освободените щатни бройки от отдел ПСМП се прехвърлят – 1 щатна бройка от тях
преминава в отдел РТИ на ОД Пловдив, като се трансформира за длъжност главен
експерт, като по този начин числеността на отдела от 37 бр. /л.140/ ще стане 38
щатни бройки. Функциите на новата щатна бройка главен експерт са - извършване
на организация и контрол по изпълнението на проверки на място по контрола на
кръстосаното съответствие по отношение законоустановените изисквания за
управление и ДЗЕС, включващо изисквания за заемане на длъжността – висше
образование, професионално направление – аграрни науки и ветеринарна медицина,
технически науки. Една щатна бройка от посочените от отдел ПСМП на ОД Пловдив
преминава в отдел РТИ на ОД Благоевград, като се трансформира за длъжност
главен експерт и щатната численост на отдела става от 25 щатни бройки – 26
щатни бройки /л.136/. Функциите на новата щатна бройка главен експерт са -
извършване на организация и контрол по изпълнението на проверки на място по
контрола на кръстосаното съответствие по отношение законоустановените
изисквания за управление и ДЗЕС, включващо изисквания за заемане на длъжността
– висше образование, професионално направление – аграрни науки и ветеринарна
медицина, технически науки. В резултат на предложената длъжностна промяна –
общата щатна численост на ОД Пловдив ще се намали с една щатна бройка – от 83
на 82 щатни бройки, а общата численост на ОД Благоевград ще се увеличи от 63 на
64 щатни бройки. Основният принцип, спазван при изготвянето на длъжностното
разпределение е да бъдат определени такива длъжности, които да гарантират
реализирането на приоритетните цели на съответните звена, чрез които ефективно
и професионално да се подпомага изпълнителния директор при осъществяване на
неговите правомощия.
Със Заповед № 03-РД/4678 от 28.10.2022г.
е наредено в утвърденото длъжностно разписание на администрацията на ДФЗ в
ОД-Пловдив и ОД-Благоевград да се направят изменения съгласно приложение –
неразделна част от заповедта, считано от 31.10.2022г., л.13. В Приложение № 1
към заповедта /л.14, 15/ е видно, че в ОД Благоевград, отдел ПСМП има един
главен юрисконсулт и един старши юрисконсулт, а в отдел ПСМП при ОД Пловдив –
един старши юрисконсулт, съответно отдел РТИ при ОД Благоевград има 26 щатни
бройки, а отдел РТИ при ОД – Пловдив има 38 щатни бройки, като отделите ПСМП
при двете дирекции имат по 24 щатни бройки.
- Следва извод за това, че с
утвърденото длъжностно разписание – Приложение № 1 към Заповед №
03-РД/4678/28.10.2022г., в ОД Пловдив, отдел ПСМП едновременно се премахват
длъжността гл.юрисконсулт и юрисконсулт – каквато не съществува в длъжностното
разписание към 22.08.2022г. /преди издаване на оспорената заповед/. Както бе
посочено, в хода на съдебното производство не бе изяснено дали е допусната
техническа грешка в наименованието на длъжността юрисконсулт в докладната
записка и при това положение следва, че или същата не съответства на
длъжностното разписание – изходна основа на предложението за структурна
промяна, или в случай, че докладната записка има предвид длъжността старши
юрисконсулт в съответствие с длъжностното разписание към конкретния период, то
с промяната се премахват двете юрисконсултски длъжности, но същевременно се
въвежда отново длъжността старши юрисконсулт, съгласно Приложение № 1 към
заповедта от 28.10.2022г. Като се съобрази посоченото - в докладната записка е
предложено намаляване с 1 щатна бройка за длъжност главен юрисконсулт и 1 щатна
бройка за длъжност юрисконсулт от отдел ПСМП на ОД Пловдив, при положение, че в
представеното длъжностно разписание преди издаване на оспорената заповед /към
м.08.2022г./ в ОД Пловдив, отдел ПСМП има само длъжности гл.юрисконсулт и
старши юрисконсулт, ведно с въведена длъжност ст.юрисконсулт в утвърденото
щатно разписание по заповедта от 28.10.2022г., следва извод за отсъствие на
предпоставки за прилагане нормата на чл.106 ал.1 т.2 ЗДСл. От една страна
предложението на главния секретар на ДФЗ не съответства на информацията в
представеното от ответника длъжностно разписание, а от друга – с премахване на
длъжност гл.юрисконсулт и едновременно въвеждане на длъжност ст.юрисконсулт не
е налице съкращаване в щата, поради единство в задълженията на длъжностите,
като в случая преписката не съдържа данни, обосноваващи различия.
- Ответникът допълни в хода на
съдебното производство преписката, като във вр. с указания при насрочване на
делото от 28.11.2022г. /л.101/, представи поименно разписание на длъжностите в
отдел ПСМП ОД Пловдив – ДФЗ едва на 12.04.2023г. /л.345 и сл./ - преди издаване
на оспорената заповед, към 25.10.2022г. Видно от същото – в отдел ПСМП ОД
Пловдив има длъжности гл.юрисконсулт, заета от К.Н. /жалбоподател/, старши
юрисконсулт, заета от П.М. и юрисконсулт – незаета длъжност /няма вписано име
на лице, заемащо тази длъжност/. Информацията не съответства на съдържащата се
в длъжностното разписание, но ако е достоверната, посоченият по-горе извод не
се променя като резултат от спора, но при дължими различни мотиви.
3. Понятието „длъжност в администрацията“
е дефинирано в разпоредбата на чл. 2 ал. 1 от Наредбата за прилагане на
Класификатор на длъжностите в администрацията /обн., ДВ, бр. 49 от
29.06.2012г./ и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща
се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната
характеристика. За да е съкратена една длъжност по смисъла на чл. 106 ал. 1 т. 2 ЗДСл. трябва да са налице кумулативно
две предпоставки: 1. длъжността вече да не фигурира като наименование
/нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на административната
единица или ако съществува, то да е намален броят на длъжностите, при запазване
на системата от функции, задължения и изисквания, т. е. намалява се броят на
служителите, които изпълняват длъжността, но тя остава да съществува и 2.
длъжността като системата от функции, задължения и изисквания утвърдени с
длъжностната характеристика вече не съществува, включително и под друго
наименование. В тази вр. и ведно с изложеното по-горе за несъответствията между
информацията в длъжностното и поименното разписания на отдел ПСМП в ОД –
Пловдив към ДФЗ преди издаване на оспорената заповед - при съпоставка със
съдържанието на докладната записка, се съобрази, че с хипотезата на чл. 106 ал.
1 т. 2 ЗДСл. при съкращаване на длъжности и свързаните с тях структурни
промени, принципно се цели оптимизиране на администрацията, което може да се
изрази в намаляване на числения състав изобщо или намаляването му в едни звена
и увеличаването му в други, премахването на отделни длъжности и разкриване на
нови с качествено нови функции.
В рамките на оперативната
самостоятелност на органа по назначаването е да съкращава, респективно да
разкрива отдели и/или сектори в нормативно определената структура и численост
на персонала. Оперативната самостоятелност на органа по назначаването не
изключва задължението при съдебен контрол за законосъобразност да се извърши
проверка за съобразяване с основните принципи на АПК, които са гаранция за
законосъобразност на административен акт, издаден и при оперативна
самостоятелност. Основните принципи на АПК са приложими и при издаване на
административен акт по см. на чл.169 АПК / Решение № 6411 от 28.05.2021 г. на
ВАС по адм. д. № 3716/2021 г., II о. : „Следва да се посочи, че
административните актове, издадени при оперативна самостоятелност, подлежат на
съдебен контрол за законосъобразност съгласно изричния текст на чл. 169 АПК. В
случая правото на органа на свободна преценка е упражнено в нарушение на
принципите на чл. 4, ал. 2 и чл. 6 АПК, …”/. При проверка за спазване на
принципите, установени с чл.4 ал.2, чл.6 АПК, се установи следното : С промяна
в длъжностното разписание на администрацията на ДФЗ в ОД - Пловдив и ОД - Благоевград
– Приложение по заповедта от 28.10.2022г., в ОД Пловдив към ДФЗ остава 1 щатна
бройка старши юрисконсулт /в хипотеза на достоверност на поименното разписание
и недостоверност на длъжностното/, а в ОД Благоевград към ДФЗ остават
съществуващите 2 щатни бройки за юрисконсулт – 1 за главен юрисконсулт и една
за старши юрисконсулт. В резултат на предложената длъжностна промяна – общата
щатна численост на ОД Пловдив ще се намали с една щатна бройка – от 83 на 82
щатни бройки, а общата численост на ОД Благоевград ще се увеличи от 63 на 64
щатни бройки. При съотношение 82 към 64 щатни бройки в двете областни дирекции следва
обективен извод – необосновано е намаляването на длъжностите за юрисконсулт в
ОД Пловдив към ДФЗ с две щатни бройки, при което ОД Пловдив към ДФЗ остава с
един юрисконсулт – старши. Освен брой щатни бройки, който е количествен
критерий за обем работа и не е съобразен, не е съобразено и възприетото в
съдебната практика - запазване на лица с високи професионални длъжности по
критерий за ранг на заеманата длъжност и наименованието й : гл.юрисконсулт;
ст.юрисконсулт; юрисконсулт, предвид степенуването в три групи /длъжностни
нива/ – чл.7 ал.9 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в
администрацията.
Наред с изложеното, налага се и друг
обективен извод : В докладната записка на Главен секретар в ДФЗ за необходимост
от обезпечаване на работата и адекватно изпълнение на функциите, вкл. по-добра
функционалност при организацията и изпълнението на заложените дейности на
отдели Регионални технически инспекторати в областните дирекции, Гл. секретар
се е позовал на законоустановените изисквания за управление, посочени в
Приложение II на Регламент /ЕС/ № 1306/2013, които не касаят проверки на място. Проверките на място са
предвидени в чл.96 Проверки на кръстосано съответствие – т.3 от регламента, но
функциите на новата щатна бройка главен експерт касае извършване на организация
и контрол по изпълнението на проверки на място по контрола на кръстосаното
съответствие. Съдържанието на
длъжностната характеристика за главен експерт – РТИ /л.146 и сл.; л.150 и сл./
разкрива изисквания на организационна и ръководна длъжност, вкл. за
осъществяване на проверки на място, но задължението за осъществяване на
проверки на място не е основното за конкретната длъжност. В тази насока е и
съдържанието на Правилник за дейността на дирекция Технически инспекторат,
л.153 и сл. – л.168 гръб и сл. Тоест, двете нови щатни бройки не
обезпечават твърдяната нараснала нужда от извършване на проверки на място. Следователно,
съкращението на длъжността, заемана от оспорващото
лице не се обосновава от необходимостта за оптимизиране на дейността на
администрацията чрез проверки на място. Освен това, докладната записка е от
главен секретар на ДФЗ, а не от директора/ръководителя на съответната дирекция
/структурно звено, съгласно Процедурата за назначаване, преназначаване и
освобождаване на служителите в ДФЗ /л.229 и сл.; л.241/.
Във вр. с изложеното се съобрази, че несъответно
на целта на всеки орган по назначаването /съответно работодател/ е съкращаване
на длъжност главен юрисконсулт вместо старши юрисконсулт или юрисконсулт,
предвид логичната насока към осъществяване на дейността от лица с висок
професионализъм, намиращ изражение и в съотношение главен / старши. Нетипично и
несъответно в случая е възприетото административно решение за съкращаване на длъжност
гл.юрисконсулт. Предложението за заемане на длъжност главен юрисконсулт от
страна на К.Н. съдържа описание на притежаваните от нея професионални качества,
доказани през предходните години, предвид оценките при изпълнение на задълженията.
Оценката за работата на главен юрисконсулт Н. обективно съответства на
осъществяваното от същата процесуално представителство по административни дела
с ответник – съответното длъжностно лице от ДФЗ, в АС – Пловдив, който факт е
известен на Изпълнителния директор на ДФЗ. В тази вр. следва да бъде посочено, че ВАС приема в практиката си, че
съкращаването на длъжността следва да цели оптимизиране на дейността на
администрацията, като примерно същата дейност се изпълнява от по–малко на брой
служители, но по-квалифицирани.
Посочените
изводи се подкрепят от събраните в хода на съдебното производство доказателства
: Ответникът бе задължен да представи в случай, че са налице – действащи
правила или указания за осъществяване на преценка/подбор при освобождаване на
държавни служители с прилагане на чл.106 ал.1 т.2 ЗДСл. Според отговор на
ответника от 01.02.2023г. /л.121 и сл./ - ДФЗ не разполага с правила или
указания за осъществяване на преценка или подбор при освобождаване на служители
на основание чл.106 ал.1 т.2 ЗДСл. Представената по делото от адв.Г. Процедура
за назначаване, преназначаване и освобождаване на служители в ДФЗ /л.229 и сл./
не съдържа изричен текст за подбор при прекратяване на служебно правоотношение
при съкращаване на длъжността на основание чл.106 ал.1 т.2 ЗДСл. /л.240/, като
от страна на ответника бе потвърдено, че процедурата е действаща посредством
представянето й – л.301 и сл. Но в процедурата е регламентирано при
прекратяване на служебно правоотношение по инициатива на органа по назначаване
да бъде изготвена докладна от директора/ръководителя на съответната
дирекция/структурно звено, адресирана до изпълнителния директор, въз основа на
която докладна се извършва прекратяването. Установеното правило съответства на
изискването за осведоменост именно на ръководителя на конкретното структурно
звено, относно качеството на работа на служителите в звеното, въз основа на което
той би обосновал съкращаване на конкретна длъжност, както и на посоченото
по-горе разбиране в съдебната практика - съкращаването на длъжността следва да
цели оптимизиране на дейността на администрацията, като примерно същата дейност
се изпълнява от по–малко на брой служители, но по-квалифицирани. В случая
докладната записка не е от директор на ОД Пловдив, не е и от началник на отдел
ПСМП, което несъответствие с правилата от процедурата следва да бъде
квалифицирано за нарушение на административното производство. Освен това, в
противоречие с обосновката за съкращаване на длъжността, заемана от Н.,
ответникът заяви чрез процесуален представител, че не разполага със Стандарти
за добро земеделско екологично състояние, които са част от обосноваване на
предложението в докладната. От значение е, че по същество цитираните правила –
Процедурата в обсъжданата част, предпоставят и подбор на служителите, които
заемат намаления брой длъжности, тъй като според поименното разписание на
длъжностите преди издаване на оспорената заповед юрисконсултските длъжности са
три, който подбор следва да намери израз в предвидената в Процедурата докладна
записка от конкретен орган – ръководител на съответното структурно звено. „След
като административният орган е приел свои правила, регулиращи служебните и
трудови правоотношения в администрацията, които са утвърдени и оповестени
надлежно, същите са станали част от нормативно установените граници на
оперативната му самостоятелност и е длъжен да ги спазва. По аргумент от
разпоредбата на чл. 13 АПК, утвърдената Процедура е задължителна за органа и
осигурява съответствието на издаваните актове с целта на закона за прозрачност
и обективност при упражняване на кадровите правомощия.“ – Решение №
11184/2020г. по адм.д. 2112/2020г. , ВАС. При положение, че тези условия не са
изпълнени, е налице съществено нарушение на правилата в административното производство,
което води до незаконосъобразност на оспорената заповед.
В
хипотеза - изготвянето на докладната записка при неспазване на утвърдената от
органа по назначаването процедура да не бъде възприето за съществено нарушение
с арг. - съществено би било отсъствието на докладна, следва да бъде отбелязано,
че в случая в резултат на предложената структурна промяна, длъжността на
служителя не е закрита като функция и като нормативна позиция, но са намалени
бройките като численост на персонала, а намаляването на броя на длъжностите в
длъжностното разписание на съответната административна структура е една от
формите на реално съкращаване на длъжността. Не е съобразено обаче, че според
представеното поименно разписание на длъжностите преди промяната – длъжността юрисконсулт
не е заета. Предвид това и с оглед целта на оптимизиране на дейността на
администрацията, която се изразява в изпълняване на същата дейност от по–малко
на брой служители, но по – квалифицирани, подходът на административния орган за
съкращаване на длъжност гл.юрисконсулт и юрисконсулт, при наличие и на длъжност
ст.юрисконсулт, противоречи на чл.4 ал.2 АПК, вкл. на чл.6 ал.1 и ал.2 АПК във
вр. с присъщата цел на изпълнението на държавната служба.
Във вр. с
писменото становище по същество на адв.Г. и доказателствата по делото е
необходимо да се отбележи, че ведно с несъответствието в съдържанието на
длъжностно и поименно разписание на отдел ПСМП при ОД Пловдив на ДФЗ – преди
издаване на оспорената заповед, несъответни на тези разписания са и данните от
кадровата справка по отношение лицето, заемащо длъжност ст.юрисконсулт. Според
справката /л.350/ - със заповед от 11.01.2023г. лицето е преназначено на
длъжност главен юрисконсулт в отдел ПСМП в ОД Хасково, считано от 12.01.2023г.,
като поименно разписание на длъжностите към 12.01.2023г. не бе представено за
ОД Хасково, а със заповед от 13.01.2023г. лицето е преназначено на длъжност
гл.юрисконсулт в отдел ПСМП в ОД – Пловдив, считано от 16.01.2023г. Ответникът
не представи поименно разписание на длъжностите към 16.01.2023г. за отдел ПСМП
в ОД – Пловдив към ДФЗ, за да удостовери съдържанието на заповед №
25/13.01.2023г. за преназначаване на П.М. на длъжност главен юрисконсулт в
отдел ПСМП в ОД Пловдив при ДФЗ. Същевременно и в несъответствие с информацията
от кадровата справка на л.350 и доказателственото искане за представяне на
поименните длъжностни разписания за юрисконсултските длъжности за периода от
01.10.2022г. до 30.04.2023г. /общо 6 месеца/ относно ОД на ДФЗ – Пазарджик,
Пловдив и Хасково /молба на л.352/ - представителят на ответника заяви, че в ОД
– Пловдив не е извършвана промяна за конкретния период в щатното разписание,
предоставено на съда. Тук е необходимо да бъде отбелязано, че доказателственото
искане на жалбоподателката бе относно поименното разписание на длъжностите, а
не досежно щатното разписание. Изявлението противоречи на данните от кадровата
справка в частта за преназначаване на П.М. на длъжност гл.юрисконсулт. Освен
това, след като ответникът не представи поименно разписание на длъжностите за
отдел ПСМП в ОД-Пловдив към ДФЗ по отношение дата – 16.01.2023г., считано от
която със заповедта от 13.01.2023г. П.М. е преназначена на длъжността
гл.юрисконсулт във вр. с информацията в изходяща от ответника кадрова справка,
съдът прилага поради наличието на предпоставки за това – нормата на чл.161 ГПК
по препратка от чл.144 АПК, приемайки, че има, но не се представя коригирано щатно
и поименно разписание на длъжностите в отдел ПСМП в ОД-Пловдив към ДФЗ,
съдържащо длъжност гл.юрисконсулт, заета от П.М., на основание заповедта за преназначаването
й на тази длъжност от 13.01.2023г. и считано от 16.01.2023г. Съобрази се, че
при описаните данни ответникът наруши правилото в чл.174 ал.4 АПК – „Страните
са длъжни да съдействат за установяване на истината.“.
Въз
основа на изложеното следва, че два месеца и половина след прекратяване на
служебното правоотношение с жалбоподателката за длъжност главен юрисконсулт,
отново е разкрита същата длъжност в същия отдел, но заета от друго лице. Служебно
обявено по реда на чл.155 ГПК в съдебно заседание от 30.05.2023г. бе
обстоятелството – в съдебно заседание, проведено на 04.05.2023г., по адм.дело №
432 / 2023г. и адм.д.№ 373/ 2023г. се явиха процесуални представители за ответник
– ЗАМ. Изпълнителен директор на ДФЗ – ст.юрисконсулт П.М. и юрисконсулт Г.К., в
пълномощните на които е вписано, че са на посочените длъжности в ОД на ДФЗ –
Пловдив. Тоест, след два месеца и половина, считано от прекратяване на
служебното правоотношение, длъжността гл.юрисконсулт е отново заета, съгласно
кадровата справка, а в рамките на около 5, 6 месечен период е въведена и
длъжността юрисконсулт. Налага се извод за опровергаване обосновката в
докладната записка по отношение липсата на необходимост от две юрисконсултски
бройки, макар обема на работа на юрисконсултските длъжности не е коментиран, за
да бъде мотивирано предложението именно с тяхното съкращаване.
В случая
е представена трансформация на длъжности в структурата на органа по назначаване,
изразяваща се в съкращаване на длъжност, която по наименование и функции е
различна от новоразкритата длъжност, като същевременно съкратената юрисконсултска
длъжност остава, но при числено намаление. Посоченото обаче е осъществено само
формално, тъй като посредством събраните по делото доказателства се установи
възстановяване на длъжностите, предложени за съкращаване - в кратък срок след
издаване на оспорената заповед и в частност именно длъжността гл.юрисконсулт. След като се
установи, че предложението в докладната записка не е обосновано, то не е било
безусловно необходимо прекратяването на служебното правоотношение на
оспорващото лице, тъй като от една страна - спрямо длъжността гл.юрисконсулт е
имало една незаета длъжност юрисконсулт и една заета длъжност ст.юрисконсулт, а
от друга – две месеца след съкращаване на длъжността, същата длъжност отново
съществува, но заета от друго лице по данни от кадровата справка. Тоест,
фактическото основание в оспорената заповед се опровергава с последващи документирани
действия на ответника, които разкриват
привидно законосъобразно основание за постигане на прикрит резултат, несъответстващ
на целта на закона и на чл.6 АПК.
В
условията на оперативна самостоятелност, несъответно на чл.6 ал.1 и ал.2 АПК и
в нарушение на изискването за разум, добросъвестност и справедливост – осем
месеца след повишаване на К.Н. в ранг на заемана длъжност гл.юрисконсулт, е
прието, че именно конкретната длъжност следва да бъде съкратена. Два месеца и
половина след съкращаването, длъжността гл.юрисконсулт отново е налице, но
заета от друго лице. Шест месеца след съкращаването на длъжността, в същия
отдел ПСМП в ОД при ДФЗ, Пловдив е налице и длъжност юрисконсулт. Действително по арг. от
съдържанието на чл. 106 и чл. 108 ЗДСл., в хипотезата на чл.106 ал.1 т.2 ЗДСл.
за органа по назначаването не съществува нормативно установено задължение да
извърши подбор между служителите, заемащи една и съща длъжност или да предложи
на служителя, чиято длъжност се съкращава, друга подходяща в рамките на
административната структура. Въпреки това, когато правила в тази насока
са утвърдени в съответната административна структура - те следва да бъдат
спазвани /както е в случая/ и с оглед обхвата на съдебния контрол по чл. 169 от АПК, по изложените съображения, съдът приема, че оспореният административен акт
е издаден в противоречие с целта на закона при превратно упражняване на власт.
Жалбата се приема за
основателна с присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение. Адвокатско възнаграждение по чл.38 от
Закона за адвокатурата /ЗАдв./ е претендирано за осъществена правна помощ по
отношение близък /чл.38 ал.1 т.3 ЗАдв./ – отразено в пълномощно на л.8. Правото
на адвоката да окаже безплатна адвокатска помощ на лице от обхвата на чл.38 ал.1
ЗАдв. е установено със закон. За упражняване на това право е достатъчно да се представи
сключен със страната договор за правна защита и съдействие, съответно
пълномощно, в които да е посочено, че е на основание чл.38 от ЗАдв. Възнаграждението
по чл.8 ал.3 от Наредба № 1/2004г. за минималните възнаграждения на
адвокатските възнаграждения в действаща редакция е в минимален размер от 1000лв.
Претенцията за присъждане на
адвокатски възнаграждения на основание чл.7 ал.9 от Наредба № 1/2004г., не е
основателна: „При защита по дело с повече от две съдебни заседания за всяко
следващо заседание се заплаща допълнително по 250 лв.“. Нормата се намира в
чл.7, регламентиращ възнаграждения за процесуално представителство, защита и
съдействие по граждански дела. Възнагражденията по административни дела са в
обхвата на чл.8 от наредбата. В текста на чл.8 не се съдържа препратка към чл.7
ал.9 от наредбата, каквато препратка има към чл.7 ал.2. Не следва да се приема
за приложим §1 ДР на наредбата, тъй като няма непълнота – уредбата е пълна и
съответства на характера на съдебното административно производство.
Мотивиран така, съдът
Р Е Ш И :
Отменя Заповед № 766 от 31.10.2022г. на Изпълнителния
Директор на Държавен фонд Земеделие.
Осъжда Държавен фонд „Земеделие“ да
заплати на адвокат М.В.Г. ***, булстат : *********, гр.Пловдив, ул. „Георги
Бенковски“ № 19, ет.2, офис 4 – адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв.
Решението подлежи на обжалване пред
ВАС в 14 – дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.
Административен съдия :/п/