Определение по дело №2711/2022 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл.2, ал.2, т.3 вр. чл.159, т.1 от Административнопроцесуалният кодекс (АПК).

Производството е образувано по жалба на С.Й.Й. срещу Решението на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г.

Производството по делото е спряно до постановяване на Тълкувателно решение от Върховния административен съд на Република България и даване на задължително за настоящия състав тълкуване на разглежданите в производството по раздел ІІІ на АПК „Оспорване на подзаконови нормативни актове“ във връзка с оспорването на актовете приети от Общинските съвети по реда на чл.45, ал.8 и или ал.11 от ЗМСМА, т.к. подлежащият на разглеждане в настоящото производство акт е „Решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. публикувано на сайта на Община Варна на 15.11.2022г.“ с което е утвърден „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки, стопанисвани от „Пазари“ ЕАД, гр. Варна“

След постановяване на решение по т.д.№5/2022г. от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, Съдът е възобновил производството по адм.д. № 2711/2022г.

Предвид формулираният в жалбата предмет на спора, а именно „Решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г.“, Съдът е оставил жалбата без движение и е дал възможност на жалбоподателя, да посочи, при съобразяване на решението по т.д.№5/2022г. от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд поддържа ли жалбата със заявеното в нея оспорване на Решението на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. или оспорва Правилника за организацията и дейността на пазарните площадки, стопанисвани от „Пазари“ЕАД, гр.Варна, приет с цитираното решение. Съдът е дал възможност на жалбоподателя при заявяване на оспорване на правилника да посочи правния си интерес от оспорването.

Постъпила е молба с.д. 12377/29.08.2023г. от г-н Й., в която е посочил, че оспорва: 1.) Решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. и 2.) „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки“ приет с решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г.

Относно правния си интерес от оспорването на Правилника сочи, че е собственик на разположен в непосредствено съседство на пазарна площадка „Чаталджа“ недвижим жилищен имот, на който е регистриран настоящият адрес на г-н Й.. Сочи, че организацията на дейността на пазарната площадка го засягат пряко и засягат неговото семейство, тъй като функционирането й е свързано със спазването на редица норми относно хигиената, шума, организацията на движението, зареждането със стоки, сметопочистването, организацията на достъп на транспортните средства. Счита че спазването на посочените нормативни изисквания не е защитено от процесния правилник, което създавало или можело да създаде неблагоприятна среда на обитаване на собственото му жилище. Счита, че задължението на Общината е да осигури здравословна среда и условия за живот, което изисквало приемането на общи административни актове или подзаконовите нормативни да бъде в съответствие с това законово условие. В тази връзка цитира решение от 15.08.2022г. по гр.д. 8867/2017г. на СГС, с което е определено като недопустимо и увреждащо бездействието на общината, в продължение на 10 годишен период, да не вземат мерки „временно“ трамвайно трасе да бъде регулирано съобразно законите и нормите на здравословна среда и условия за живот, съответни на съвременните стандарти.

Сочи, че пазарната площадка „Чаталджа“ съществува повече от 10 години, през който период Общински съвет Варна не е приел, включително и в оспорения акт, изисквания за спазване на законите и нормите на здравословната среда, които да гарантират на обитателите, непосредствено живеещи до пазарните площадки условия за живот, съответни на съвременните стандарти в нарушение на чл.21, т.13 от ЗМСМА. Сочи, че в Правилника е определен часови диапазон за зареждане на пазарите, но не и часови диапазон за почистването и прави извод, че почистване може да се извършва по всяко време на денонощието, включително и през нощта, както и не всеки ден. Сочи, че Правилника не регламентира използването за зареждане или почистване на терени извън пазарната площадка и в непосредствена близост до нея. Правилника не предвижда и санкция при неспазването на времето и мястото на зареждане. Общинският съвет не е предвидил поставянето на пътни знаци, регламентиращи времето и местата за използване на терени извън пазарните площадки за зареждане и почистване. Правилникът не регламентира наличието на паркинги, начини и възможности за паркиране и престой, въпреки че в чл.6 от „Вътрешните правила за организиране, събиране и отчитане на приходите на „Пазари - Варна““ е предвидено: карти за паркинг, карти за зареждане, разкриване на специален щат „работник паркинг“. Сочи, че до дата на подаването на становището до съда Общинският съвет Варна, включително и в оспорения акт, в който следвало да е предвидено, не е въвел никакви изисквания за спазване на разпоредбите на ЗУТ за поставяне или изграждане на търговските обекти върху пазарната площадка, включително не е въвел изискване самата пазарна площадка да бъде устроена в съответствие с регламентацията на ЗУТ. В този аспект намира, че оспореният Правилник създава възможност да не се спазват изискванията на ЗУТ, които са задължителни за останалите правни субекти на територията на Община Варна.

Ответникът в молба с.д. 13710/28.09.2023г. сочи, че „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки“ е приет съгласно разпоредбата на чл.17а, ал.4 от Наредбата на Общински съвет варна за управляване на правата на собственост върху частта на Община Варна от капитала на търговските дружества (публикувана на сайта на Община Варна - https://varna.obshtini.bg/doc/3262798). Сочи, че тъй като предмета на дейност на търговското дружество „Пазари“ ЕАД е включена търговска експлоатация, включително предоставяне под наем на търговски площи, павилиони, пазарни площадки, складове и т.н., дружеството се явявало задължено да извършва тази дейност по правила, одобрени от Общински съвет Варна. Сочи, че правилника за дейността на дружествата по чл.17а, ал.4 от цитираната наредба не е нормативен акт по смисъла на Закона за нормативните актове, а има характер на вътрешни правила, които се одобряват от Общински съвет – Варна като упражняващ правата на Община Варна, която е едноличен собственик на капитала на дружеството.

Съдът като съобрази съображенията в жалбата и допълнително представената молба, становището на ответника и представените с административната преписка и с молба с.д. 14455/12.10.2023г. доказателства, констатира следното:

Предвид направеното уточнение от жалбоподателя предмет на проверка в настоящото производство са:

1.) Решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. и

2.) „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки“ приет с решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г.,

допустимостта на оспорването, срещу които следва да бъде разгледана в същата последователност.

С Решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. е приет „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“

„ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна е вписано с решение от 14.12.1990г. по ф.д. № 5198/1990г., преобразувано е в еднолично дружество с общинско имущество с решение от 06.06.1996г. по ф.д. 2111/1996г. и в еднолично акционерно дружество с наименование „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна с решение от 26.02.2007г. по ф.д. № 319/2007г.

От Устава на „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна се констатира, че капиталът на дружеството е собствен на Община Варна. В чл.15 от Устава е разписано, че въпросите от компетентността на общото събрание се решават от Общински съвет Варна. Измежду правомощията на Общинския съвет посочени в чл.15, ал.2 в Устава е и решаването на други въпроси, предоставени в неговата компетентност от закона и от Устава (т.й).

Съгласно чл.5 от Устава на „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна, предмета на дейност на дружеството е „Покупка на стоки или други вещи с цел продажба в първоначален, преработен или обработен вид, обществено хранене, търговско експлоатация, включително и предоставяне под наем на търговски площи, отредени с решение на Общински съвет – Варна, павилиони, пазарни площадки, складова дейност, машини, съоръжения, инвентар за пазарна търговия и др.“

Съгласно чл. 17а., ал.1 и ал.4 от Наредбата на ОбС Варна за реда за упражняване на правата на собственост върху частта на Община Варна от капитала на търговските дружества „Сключването на договори за продажба и отдаване под наем на недвижими имоти на едноличните търговски дружества с общинско имущество, както и за продажба и наем на други дълготрайни активи на дружествата се извършва след провеждане на търг, при условията и по реда на настоящата наредба.“ и „Когато сключването на договори и сделки по ал. 1 е включено в предмета на дейност на едноличното търговско дружество, редът за отдаване под наем се регламентира с правилника за дейността на съответното дружество, одобрен от Общински съвет - Варна.“

От решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. се констатира, че „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“ е приет на основание чл.21, ал.1, т.8 и т.23 от ЗМСМА и чл.17а, ал.4 от Наредбата на ОбС Варна за реда за упражняване на правата на собственост върху частта на Община Варна от капитала на търговските дружества

В „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“ е посочено, че „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна стопанисва и управлява конкретно посочени пазарни площадки и, че на тези пазарни площадки се извършва търговска дейност на дребно. Като неразделна част от правилника по арг. от чл.4 на същия са посочени схемите за устройство на всяка от пазарните площадки, които отразяват разположението на находящите се в тях обекти, маси за търговия и терени. В Раздел ІІІ на Правилника са конкретизирани забранените за продажба стоки и забраните за осъществяване на определени дейности на територията на пазарите. Документите, които следва да притежава търговеца се изброени в Раздел ІV на Правилника. В следващите раздели са включени разпоредби относно реда за информирането на потребителите за цените и другите условия за продажба; реда за предоставянето на обекти, терени и маси за търговия на пазарните площадки, видовете наеми и цени на услуги, начинът за събирането им и обезпечаването им; реда за ползване на обектите, терените, масите за търговия; правата, задълженията и отговорностите на лицата, извършващи търговска дейност, други специфични правила и изисквания, съобразно вида на пазара; правата и задълженията на „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна, видовите нарушения и предвидените за тях санкции и реда за налагането им, както и упражняването на контролната дейност.

От съдържанието на разписаните в Правилника норми се констатира, че същите уреждат отношенията на „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна и наемателите на обекти на стопанисваните от него пазарни площадки.

За да се произнесе по оспорването, Съдът съобрази решение по т.д.№5/2022г. от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, съгласно което „В производството по раздел ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8 и/или ал. 11 от Закона за местното самоуправление и местната администрация на решение на общински съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, предмет на делото пред компетентния съд е подзаконовият нормативен акт.“, както и:

-определение № 11079/12.11.2007г. на ВАС по адм.д. 5038/2007г., ІІІ отделение, докладчик съдията Е.М.(съгласно мотивите на което „С обжалваното определение съдът е прекратил производството по делото като е приел, че с обжалвания акт се създават задължения за подчинените органи на административния орган, който го е издал или се разрешават вътрешно-служебни въпроси, които са изключени от съдебен контрол. Приел е, че липсват предпоставките на чл.2 от З. /отм/, тъй като обжалвания акт по силата на чл.3 ал.1 т.4 от З./отм./ е изключен от съдебен контрол. Определението е правилно. Съгласно разпоредбата на чл.3 ал.1 т.4 от З. /отм/ разпоредбите на З. не се прилагат за актове, с които се създават права или задължения за организациите или органи, подчинени на органа, издал акта. В конкретния случай обжалваният Правилник за организацията и дейността на ОП"Гробищни паркове" урежда именно такива отношения. Общинското предприятие "Гробищни паркове" е специализирано звено на общината, а обжалваният правилник на основание чл.7 ал.1 от ЗНА е издаден за организацията, реда и дейността на ОП като самостоятелна организационна единица.Той няма властнически характер и не създава задължения за лица извън организационната структура на предприятието. За регламентацията на дейностите и услугите извършвани на територията на общината е приета Наредба за организацията и управлението на гробищните паркове и реда и условията за извършване на погребения на територията на [община], която като подзаконов нормативен акт подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, поради което са неоснователни доводите в тази насока в частната жалба.“);

-определение № 7450/06.07.2023г. на ВАС по адм.д. 6070/2023г., ІІІ отделение, докладчик председателят И.Р.(съгласно мотивите на което „Отделно от изложеното Правилникът има характеристиките на вътрешнослужебен акт, попадащ в хипотезата на чл. 2, ал. 2, т. 3, предл. първо от АПК, както правилно е приел с протестираното протоколно определение, Административен съд Смолян. Същият се отнася до организацията на работата на регионалната библиотека, съобразно изискването на чл.1 от ЗОБ. Този правилник като вътрешнослужебен акт следва да се прецени по същество, доколко засяга права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица. Административен съд Смолян е осъществил правилна преценка, че структурата, целите, финансирането и управлението на имуществото на регионалните библиотеки не засягат права и законни интереси на трети лица. Актовете, определяни в доктрината и в съдебната практика като "вътрешнослужебни", "вътрешноведомствени", "вътрешнооргани-зационни" актове, са обхванати от нормата на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК и същите, по силата на цитираната разпоредба, не подлежат на съдебен контрол, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. В случая правилно съдът е приел, че липсва засягане права и интереси на граждани и юридически лица, а създадените задължения са само за подчинени на издателя на акта субекти.“);

-определение № 2004/23.02.2023г. на ВАС по адм.д. 11955/2022г., ІІІ отделение, докладчик председателят М.Д.(съгласно даденото тълкуване в мотивите, на което „Отделно от изложеното Правилникът има и характеристиките на вътрешнослужебен акт, попадащ в хипотезата на чл. 2, ал. 2, т. 3, предл. първо от АПК. Същият се отнася до организацията на работата на регионалната библиотека, съобразно изискването на чл.1 от ЗОБ. Този правилник като вътрешнослужебни актове следва да се прецени по същество, доколко засяга права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица. Предвид на изложеното настоящият съдебен състав приема, че административният съд неправилно е приложил с чл. 159, ал. 4 от АПК, като е приел, че протестът на прокурора не обосновава обществен интерес, като не е съобразен характера на акта и доколко се засяга обществен интерес относно организацията и дейността на регионалната библиотека. По отношение на Правилата за обслужване на потребителите, утвърдени от директора на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, които се изготвят и утвърждават въз основа на § 2 от заключителните разпоредби на Правилника за дейността на регионална библиотека, настоящият съдебен състав приема, че административният съд също не е определил характера на административния акт, който не е приет по законова делегация, а по делегация на вътрешноведомствен акт - Правилника. Видно от съдържанието на утвърдените правила, същите засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, което води на извода за наличие на характеристиките на вътрешнослужебен акт и към изключението предвидено в чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, а именно за обжалваемост на актове, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, а именно въртешнослужебни актове, респ. засягане на права, свободи и законни интереси на граждани или юридически лица.“)

и решение № 10297/15.11.2022г. постановено по адм.д. 5645/2022г., докладчик съдията Ж.П.в което е разгледан обхвата на съдебната проверка в случаите, в които Общинският съвет приема актове свързани със собствеността на общината.

По допустимостта на оспорването срещу Решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. съдът намира следното:

Предвид даденото тълкуване на относимите разпоредби в решение по т.д.№5/2022г. от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, жалбата в частта й относно решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г., с което е приет „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“ е недопустима. Съгласно цитираното тълкувателно решение „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8 и/или ал. 11 от Закона за местното самоуправление и местната администрация на решение на общински съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, предмет на делото пред компетентния съд е подзаконовият нормативен акт.“

Недопустимостта на жалбата в тази част се обуславя и от спецификата на оспореното решение. Същото не е прието като самостоятелен акт, а в него е обективирано гласуването при приемането на друг акт на общинския съвет – правилник, поради което същото не попада в обхвата на разпоредбата на чл.21 от АПК, нито в обхвата на нормите на чл.65 или чл.75 от АПК.

Приемането на подобен акт не е предвидено от разпоредбата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА, съгласно която „В изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.“ Видно от съдържанието на цитираната разпоредба правилниците и решенията са различни по правната си същност актове, като правилниците не е предвидено да се приемат с решение. Общинският съвет по арг. от чл.138 на Конституцията на Република България и чл. 18 от ЗМСМА е орган на местното самоуправление и като такъв той следва да приема наредбите, правилниците и решенията с посочването във водения протокол от заседанието на гласовете от проведеното гласуване, а не чрез приемането на непредвиден от ЗМСМА, АПК или ЗНА акт.

Въпреки обективирането на гласуването, с което е приет „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“ от Общинския съвет в акт, непредвиден от закона, правилникът не се явява нищожен, тъй като в правомощията на собственика на капитала на дружеството е приемането на акт относно организацията на дейността му.

По допустимостта на жалбата срещу „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки“ приет с решение на Общински съвет – Варна № 1077-2 от заседание № 29, проведено на 08.11.2022г. Съдът намира следното:

Видно от съдържанието на правилника, макар да са отправени към неограничен и неопределяем брой адресати в разпоредбите му се създават права или задължения само за „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна и за наемателите на пазарните площадки– в качеството им на лица, сключили договори за наем с „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна.

Жалбоподателят не е измежду адресатите на „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“ и този правилник не поражда права и задължения за него, поради което и не е налице правен интерес за оспорването му.

Предвид спецификата на разпоредбите на „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“, посочените като техни адресати лица и разписаните на последните права и задължения се налага извод, че този правилник е от вида актове, в които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта и попада в приложното поле на чл. 2, ал.2, т.3 от АПК. Цитираната разпоредба предвижда, че по отношение на тези актове разпоредбите на АПК, не се прилагат, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица.

Твърдените хипотетично възможности за засягането на правата на г-н Й. от правилника, между които и това, че общината не е предвидила поставянето на пътни знаци, са неотносими към предмета на уредените от оспорения правилник отношения. Поставянето на пътните знаци от Общината следва да е предвидено в друг акт, административен по своята същност и свързан с правомощията на кмета на общината по управление на общинските пътища (арг. чл.19 от Закона за пътищата).

Доводът, че с приемането на правилника, неговите адресати се освобождават от задължението за спазването на установените от законите и подзаконовите актове норми относно хигиената, шума, организацията на движението, зареждането със стоки, сметопочистването, организацията на достъп на транспортните средства е неоснователно. С поставянето на изискване адресатите на правилника да съобразяват разпоредбите му при уреждането на отношенията си не отпадат задълженията които са предвидени по отношение на тяхната дейност със закон или подзаконов нормативен акт.

Както беше посочено, не е налице цитираната в чл.2, ал.2, т.3 от АПК положителна процесуална предпоставка от категорията на абсолютните с разпоредбите на „Правилник за организацията и дейността на пазарните площадки стопанисвани от „ПАЗАРИ“ЕАД гр. Варна“ да се засягат правата на г-н Й., поради което по арг. от цитираната разпоредба е налице забраната предвидена от нормата на чл.159, т.1 от АПК за разглеждането на жалбата, т.е. актът не подлежи на оспорване и производството по делото следва да бъде прекратено.

Водим от горното, Съдът

ОПРЕДЕЛИ:

ПРЕКРАТЯВА производството по адм.д.№2711 по описа на Х състав на Административен съд Варна за 2022г..

Определението подлежи на обжалване с частна жалба пред Върховния административен съд на Република България в 7 -дневен срок от съобщаването му.

	Съдия: