О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№
гр. Ловеч, 17.12.2021г.
Административен съд Ловеч, втори административен
състав, в закрито съдебно заседание на седемнадесети декември две хиляди
двадесет и първа година, в състав
Председател:
Габриела Христова
като разгледа докладваното от съдия Христова административно
дело №40/2021г. по описа на Административен съд Ловеч и на основание данните по
делото и закона, за да се произнесе, съобрази следното:
Административното дело е образувано по жалба на кмета
на община Троян срещу Решение № АК-03-1/19.02.2020г. на областен управител на област Ловеч с искане да се обяви за нищожно или
евентуално да се отмени като незаконосъобразно. С Решение
№АК-03-1/19.02.2020г., областния управител на област Ловеч е обявил по жалба на Т.С.Г. *** за
нищожни Заповед №1456/18.11.2019г., Заповед №13/06.01.2020г. и Решение
№88/14.01.2020г. на Кмета на община Троян.
По жалбата на Кмета на община Троян първоначално е
било образувано адм. дело №125/2020г. по описа на Административен съд Ловеч. С
Решение №978 от 23.10.2020г. с характер на определение съдът е оставил без
разглеждане жалбата на община Троян, представлявана от Д.И.М. – кмет на община Троян, срещу Решение №АК-03-1 от
19.02.2020г. на областен управител на област Ловеч, с което същият е обявил по
жалба на Т.С.Г. *** за нищожни Заповед №1456/18.11.2019г., Заповед
№13/06.01.2020г. и Решение №88/14.01.2020г., издадени от Кмета на община Троян,
и е прекратил производството по делото. Решението с характер на определение е било
обжалвано пред Върховния административен съд, където е било образувано адм.
дело №13612/2020г. С Определение №1229/01.02.2021г. по последното дело, ВАС е
обезсилил Решение №978 от 23.10.2020г. с характер на определение, постановено
по адм. дело №125/2020г. на АС Ловеч и е върнал делото за ново разглеждане от
друг състав на АС Ловеч. За да отмени решението, ВАС е приел, че производството
е протекло и приключило по отношение на ненадлежна страна – Община Троян, а не
по отношение на подателя на жалбата Кмета на община Троян. След проведеното
ново разпределение е образувано настоящото адм. дело №40/2021г. по описа на
Административен съд Ловеч.
Съдът, като прецени събраните по делото доказателства
и наведените от страните доводи, приема за установено от фактическа страна
следното:
Със заповед № 1456/18.11.2019г., Кметът на община
Троян, на основание чл.44, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА), чл.21, ал.1 от Закона за публичните предприятия (ЗПП),
чл.9 от Наредбата за изискванията и критериите за ВиК операторите и квалификацията
на персонала им и Наредба №3 за реда за упражняване правата на община Троян в
търговските дружества с общинско участие в капитала, в граждански дружества и
сдруженията с нестопанска цел, е наредил да се проведе конкурс за възлагане
управлението на „ВиК - Стенето“ ЕООД, гр. Троян, за срок от 3 години при
условия и ред, подробно разписани в заповедта. В последната са детайлизирани
изискванията и условията за провеждане на конкурса.
С Информация вх.№391 от 18.11.2019г., Кметът на община
Троян е информирал Общински съвет Троян, на основание на основание чл.21, ал.1
от ЗПП и чл.2, ал.1 от Наредба №3 за реда за упражняване правата на община
Троян в търговските дружества с общинско участие в капитала, в граждански
дружества и сдруженията с нестопанска цел, че е предприел съответните действия
по обявяване на конкурс за възлагане на управлението на „ВиК - Стенето” ЕООД,
гр.Троян и конкурс за възлагане на управлението на „Общински пазари” ЕООД,
гр.Троян.
Със Заповед № 13/06.01.2020г. Кметът на община Троян,
на основание чл.44, ал.2 от ЗМСМА, чл.21, ал.1 от Наредба №3 за реда за
упражняване правата на община Троян в търговските дружества с общинско участие
в капитала, в граждански дружества и сдруженията с нестопанска цел и Заповед №
1456/18.11.2019г., е назначил комисия със задача да проведе конкурс за
възлагане управлението на „ВиК - Стенето“ ЕООД, гр. Троян, като разгледа и
оцени представените документи и бизнес програма на кандидатите за развитието и
дейността на дружеството за тригодишен период.
На 17.01.2020г. комисията е изготвила Доклад, в който мотивирано
е отразила, че при проверка в първия етап за съответствието на представените
документи за участие в конкурса с предварително обявените изисквания към
кандидатите, две от кандидатурите, от общо три такива, отговорят на
предварително обявените изисквания, като недопуснатия кандидат е уведомен за
решението на комисията. На втори и трети етапи на конкурса, комисията е отворила
пликовете с бизнес програмите на допуснатите кандидати, като пред комисията се
е явил само Т.С.Г., който представил
предложената от него бизнес програма и с него било проведено събеседване.
Същият обаче не успял да събере необходимия минимум от точки, поради което с Решение
№ 88/14.01.2020г., Кметът на община Троян е прекратил конкурса за възлагане
управлението на „ВиК - Стенето“ ЕООД, гр. Троян. Кандидатът Т.Г. е бил уведомен за доклада на комисията и Решение
№88/14.01.2020г. на Кмета на община Троян.
На 29.01.2020г. T.Г. е депозирал пред областния управител на област Ловеч
жалба, с която оспорва като незаконосъобразни издадените в конкурсната процедура
Заповед № 1456/18.11.2019г., Заповед № 13/06.01.2020г. и Решение №
88/14.01.2020г., всички на Кмета на община Троян, с искане областният управител
да постанови заповед, с която да прогласи тяхната нищожност, евентуално да ги
отмени като унищожаеми.
На 19.02.2020г. областният управител на област Ловеч е
издал Решение № АК-03-1/19.02.2020г., с което на основание чл.97, ал.1 от АПК е
обявил по жалбата на T.Г. Заповед
№ 1456/18.11.2019г., Заповед № 13/06.01.2020г. и Решение № 88/14.01.2020г. на Кмета
на община Троян за нищожни, поради липса на овластяване на кмета от Общински
съвет Троян да организира и проведе такъв конкурс.
Решението на областния управител на област Ловеч е било
оспорено от Кмета на община Троян (административният орган, провел
административното производство) пред Административен съд Ловеч, който се е
произнесъл с обезсиленото от ВАС решение с характер на определение.
При така установеното от фактическа страна, настоящият
състав намира следното от правна страна:
Жалбата е подадена в срок, но от лице, което няма
правен интерес от оспорването. Предмет на настоящото дело е решение на
областния управител на област Ловеч, с което в контролно административно
производство по чл.32, ал.2, изр. второ от Закона за администрацията (ЗА) във
вр. с чл.97 от АПК са обявени за нищожни две заповеди и едно решение на Кмета
на община Троян.
Съгласно чл.32, ал.2, изр. второ от ЗА, областният
управител може да отменя незаконосъобразни актове на кметовете на общини в
14-дневен срок от получаването им или от сезирането му. Съгласно чл.32, ал.3 от
ЗА заповедите на областния управител по ал.1 и ал.2 могат да се обжалват пред
съответния административен съд. При липса на изрични норми в ЗА, регламентиращи
специален ред на оспорване, приложим е общият ред по АПК – налице е норма в
специален закон, препращаща към реда за оспорване по общия закон, включително и
относно правото на оспорване и допустимостта на последното.
По силата на чл.147, ал.1 от АПК, право да оспорват
административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи и
законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда
задължения, както и прокурорът (чл.147, ал.2 от АПК), който може да подаде
протест срещу акта в случаите на чл.16 от АПК. Легална дефиниция на понятието „организация”
законодателят е дал в §1, т.2 от ДР на АПК – това е „юридическо лице или
сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено
въз основа на закон”.
Според чл.120, ал.2 от Конституцията на РБ гражданите
и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги
засягат, освен изрично посочените със закон. Съдебните производства започват по
искане на заинтересовано лице или на прокурора в определените от този кодекс
или друг закон случаи (чл.126 от АПК).
В контекста на горните разпоредби следва да се
разгледа характера на общината и областната администрация и на техните
представляващи, съответно кмет и областен управител, спрямо спецификата на
процесния случай.
Съгласно чл.136, ал.1 и ал.3 от Конституцията на РБ
общината е юридическо лице, основна административно-териториална единица, в
която се осъществява местното самоуправление. Гражданите участват в
управлението на общината както чрез избраните от тях органи на местно
самоуправление, така и непосредствено чрез референдум и общо събрание на
населението.
По силата на чл.139, ал.1 от Конституцията на РБ и
чл.33, ал.1-4 от ЗА, кметът на общината е орган на изпълнителната власт в
общината; избира се от населението на съответната община по ред, определен със
закон, за срок четири години; в своята дейност се ръководи от закона, от
актовете на общинския съвет и от решенията на населението и правомощията му се
определят със закон.
Съгласно чл.142 от Конституцията на РБ областта е
административно-териториална единица за провеждане на регионална политика, за
осъществяване на държавно управление по места и за осигуряване на съответствие
между националните и местните интереси.
Съгласно чл.143, ал.1-3 от Конституцията на РБ и
чл.29, ал.1-3 от ЗА, управлението в областта се осъществява от областен
управител, назначаван от МС на РБ, подпомаган от областна администрация;
областният управител е едноличен орган на изпълнителната власт в областта,
който защитава националните интереси, законността и обществения ред;
осъществява държавното управление по места и осигурява съответствие между
националните и местните интереси при провеждане на регионалната политика.
Съвместното тълкуване на посочените разпоредби води до
извода, че както кметът, така и областният управител са органи на изпълнителната
власт и в този смисъл са „административни органи” според легалната дефиниция на
§1, т.1 АПК: „Административен орган” е органът, който принадлежи към системата
на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия,
овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични
функции, и организациите, предоставящи обществени услуги.
От изложеното дотук се налага извода, че кметът на
общината, който не е гражданин, не е организация, нито е юридическо лице, а
административен орган, не разполага с правото на жалба срещу акт, издаден от
друг административен орган, какъвто е областният управител на областта, освен
ако законът не го е овластил изрично за това. Специалните закони – ЗМСМА и ЗА,
както и приложимите в случая Търговски закон и Закон за публичните предприятия,
не предвиждат възможност кметът на общината да оспорва акт, издаден от
областния управител. В АПК също липсва норма, която да дава възможност на административен
орган, чиито акт е отменен в производство по административен контрол, да оспори
акта на контролиращия го административен орган. Затова с право на жалба
разполагат само лицата (граждани, юридически лица, организации), които имат
правен интерес от издаване или отмяна на процесното решение на областния управител,
стига да докажат, че от акта са засегнати или застрашени техни лични права,
свободи или законни интереси, или за които той поражда задължения.
Нормата на чл.32, ал.3 от Закона за администрацията,
уреждаща принципно обжалваемостта на заповедите на областния управител, следва
да се тълкува задължително с оглед приложението на чл.120, ал.2 от КРБ и чл.126
от АПК. Правото на съдебно обжалване е процесуална възможност и се реализира от
носителя на това право при строго определени законови предпоставки. Наличието
на правен интерес от оспорване на административните актове е конституционно
изискване, изрично скрепено в разпоредбата на чл.120, ал. 2 от КРБ. Засягане е
налице, когато тези актове нарушават или застрашават права или законни интереси
на гражданите и юридическите лица. Интересът пък е личен и пряк, когато
оспореният акт непосредствено засяга правната сфера на оспорващия или създава
опасност от непосредствено засягане на негови права, свободи и законни
интереси, или непосредствено създава задължения за него. В случая нито една от
тези предпоставки не е налице спрямо Кмета на община Троян – актът на областния
управител не засяга пряко и непосредствено негови или на общината интереси.
В заключение следва да се посочи и трайно установеното
в практиката на ВАС положение, че съдебните административни производства не са
средство за решаване на спорове между административни органи, а с тях се
решават спорове между административни органи от една страна и граждани и
организации – от друга.
В подкрепа на мотивите на съда е и константната
практика на Върховния административен съд по аналогични случаи на недопустимост
на оспорване от кмета на общината на актове на областния управител, издадени в
контролно административно производство – така Решение № 10984/12.08.2020г. на
ВАС по адм. дело № 3310/2020г., Определение № 4435/14.04.2020г. на ВАС по адм.
дело № 780/2020г., Определение № 1765/04.02.2020г. на ВАС по адм. дело №
777/2020г., Определение № 1127/28.01.2014г. на ВАС по адм. дело № 44/2014г. и
много други.
Налице е още едно самостоятелно основание за
недопустимост на жалбата на Кмета на община Троян.
С двете заповеди и решение на кмета е обявен конкурс
за избор на управител на общинско дружество, назначена е комисия и след това е
прекратен конкурса. Крайният резултат от тези актове е липсата на конкурс и на избран
нов управител. С решението на областния управител, с което са обявени трите
акта за нищожни, е постигнат същия правен резултат – не е имало конкурс и
съответно избран нов управител. Следователно и в двата случая е постигнат един
и същ, идентичен правен резултат – липса на конкурс и липса на избран нов
управител на общинското дружество, поради което не се установява правен интерес
за кмета на общината от обжалване на процесното решение на областния управител,
тъй като и при потвърждаването му, и при отмяната му крайният резултат ще е
един и същ.
По изложените съображения жалбата на Кмета на община
Троян срещу решението на областния управител на област Ловеч, като процесуално
недопустима, следва да се остави без разглеждане, а производството по делото да
се прекрати.
Водим от горното и на основание чл.159, т.4 от АПК, Ловешки административен
съд, втори административен състав
ОПРЕДЕЛИ:
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на кмета на община Троян
против Решение № АК-03-1 от 19.02.2020г. на областен управител на област с
административен център Ловеч, с което са обявени за нищожни Заповед №
1456/18.11.2019г., Заповед № 13/06.01.2020г. и Решение № 88/14.01.2020г. на
кмета на община Троян.
ПРЕКРАТЯВА производството по
адм. дело № 40/2021г. по описа на Административен съд Ловеч.
Определението може да бъде
обжалвано с частна жалба в седмодневен срок от получаването му чрез
Административен съд Ловеч пред Върховния административен съд.
Административен
съдия: