Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 33
гр. Русе, 25.11.2021 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд – Русе,
VІІІ-ми състав, в публично заседание на двадесет и шести октомври две хиляди двадесет
и първа година в състав:
СЪДИЯ: РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА
при секретаря ЦВЕТЕЛИНА ДИМИТРОВА като разгледа докладваното от съдията БАСАРБОЛИЕВА адм. дело № 405 по описа
за 2021 год., за да се произнесе,
съобрази:
Производството е по чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. с чл. 124, ал. 1 от Закона за
държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по жалба на О.О.С. ***, чрез пълномощник
- адв. С.Ц. и адв.П.И., срещу Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021 г.
и Заповед № 319/26.05.2021 г. и двете издадени от Изпълнителния директор на
Националната агенция за приходите /НАП/, с които на жалбоподателя е наложено
дисциплинарно наказание „уволнение“ и на това основание е прекратено служебното
му правоотношение.
В жалбата са изложени съображения за незаконосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание поради неспазване на изискванията
за форма на акта - липса на изискуеми задължителни реквизити в административния
акт, допуснати съществени процесуални
нарушения относно сроковете за провеждане на дисциплинарното производство и
провеждане на задължителното по закон изслушване на наказания служител, както и
поради противоречие с материалния закон, свързано с недоказаност на извършителството на конкретните нарушения. По
отношение на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на С. се
излагат твърдения за нейната нищожност, доколкото това правоотношение се явява
прекратено с факта на налагане на дисциплинарното наказание „уволнение“ и повторно постановяване на същия правен резултат с друг
административен акт е недопустимо. Алтернативно се твърди и незаконосъобразност
на тази заповед, обоснована с твърденията за незаконосъобразност за заповедта
за налагане на дисциплинарното наказание, послужила като основание за издаване на
заповедта за прекратяване на служебното правоотношение.
Иска се съдът да постанови решение, с което да отмени Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021
г. на изп.директор на НАП и да се прогласи нищожността на Заповед №
319/26.05.2021 г. на изп.директор на НАП или алтернативно на бъде отменена и втората
заповед. Претендира се и присъждането на разноски.
Ответникът по жалбата – Изпълнителният директор на НАП -
София, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата и счита същата за неоснователна. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Административният съд, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр.с чл. 188
от ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за
законосъобразност на оспорените административни актове, съобразно с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК, приема следното от фактическа и правна страна:
Жалбата е процесуално допустима.
Оспорените в
настоящото производство заповеди № З-ЦУ-1942/26.05.2021 г. и № 319/26.05.2021
г. са съобщени на жалбоподателя чрез личното им връчване, удостоверено с подпис
върху самите актове на 09.06.2021 г. (л. 9 и л. 13-гръб). Жалбата е подадена на
22.06.2021 г. в деловодството на Административен съд – Русе, т.е. в определения
по чл. 124, ал. 1 ЗДСл във връзка с чл. 149, ал. 1 от АПК 14-дневен срок; изхожда от лице притежаващо правен
интерес от оспорването – адресата на актовете. Атакуват се административни
актове, за които изрично предвидена възможност за съдебен контрол (чл. 124, ал.
1 ЗДСл).
Разгледана по същество жалбата е основателна.
По делото не се
спори, че оспорващият О.С. е бил назначен по служебно правоотношение в НАП на длъжност „старши
инспектор“ в ГД „Фискален контрол“ (ГДФК), Дирекция „Оперативни дейности“,
отдел „Оперативни дейности“ – Варна, сектор „ГКПП“ - Варна.
Със заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021
г. на Изпълнителния директор на НАП (л. 86-90) на О.С. е наложено дисциплинарно
наказание „Уволнение” на основание чл. 97, ал. 1, чл. 92 и чл. 90, ал. 1, т. 5
ЗДСл за извършени нарушения на трудовата дисциплина по смисъла на чл. 89, ал.
2, т. 1 и т. 5 ЗДСл.
Според
отразеното в тази заповед по повод Доклад № 93-00-3788/08.07.2020 г. на
директора на ГДФК (л. 687-689 от приложения към делото том с доказателства –
ІІІ папка) е инициирана проверка, в която да бъдат проверени установени
пропуски при изпълнение на служебните задължения и неосъществен фискален
контрол от страна на служители в сектор ГКПП Русе – Дунав мост при отдел
„Оперативни дейности – Варна. Бил
извършен анализ на предоставени от данъчната администрация на Република Румъния
транспортни документи (ЧМР) на транспортни средства, преминали през ГКПП –
Дунав мост – Русе в периода 01.01.2020 г. – 15.03.2020 г., превозващи стоки от
група „месо, месни продукти и риби“, при който анализ било установено, че при
четири от предоставените ЧМР за товарен автомобил с рег.№ BWM17764и ремарке с рег.№ WOS2250C, превозващи стоки от
списъка на СВФР (стоки с висок фискален риск) – пилешко месо, скумрия, има
данни за влизане на територията на Република България (от регистрите на Агенция
„Митници“) през ГКПП Дунав мост – Русе и няма данни за съставени протоколи за
осъществен фискален контрол.
Допълнително със
служебна бележка № 93-00-3788#1/14.08.2020 г. (л.
713-716 от ІV папка в допълнителния том на делото) директорът на ГДФК
предоставил данни за транспортни средства, преминали в периода 16.05.2020 г. –
14.06.2020 г., превозващи стоки от група „месо, месни продукти и риби“, сред
които осем случая на представени ЧМР за товарни автомобили, превозващи стоки от
списъка на СВФР, които по данни от Агенция „Митници“ са влезли на територията
на Република България, но за тях няма съставени протоколи за осъществен
финансов контрол.
Освен това бил
извършен и анализ на данните за преминали транзит товарни транспортни средства
за периода 01.01.2020 г. – 20.06.2020 г. с посочен „изход“ на фискален
контролен пункт ГКПП Дунав мост – Русе, при който анализ чрез съпоставка на
данните от информационната система на Агенция „Митници“ (ИС ПТРР) и на
информационна система „Фискален контрол“ (ИСФК) било установено, че са налице
пет случая, при които няма записи в ИС ПТРР на трасе „изход“, но съществува
протокол за отстраняване на ТСК в ИСФК.
За седем изрично
изброени в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание транспортни средства
била изискана информация от ГД БОП за дата, час и място (ГКПП) на напускане на
територията на страната (посочено е, че и седемте транспортни средства са
влезли в Република България пред ГКПП Кулата на съответните дати). Исканата
информация е получена с писмо изх.№ 126600-13095/13.08.2020 г. (л. 760-773 от папка ІV на приложения том с
доказателства) и съдържа данни за движението на процесните превозни средства,
включително за напускането на страната.
Всички материали,
събрани в хода на проверката, са изпратени на Инспектората на НАП, който
допълнително изискал и анализирал още информация за движението и обработката на
ГКПП Дунав мост – Русе на определени транспортни средства. За установяване на
конкретните длъжностни лица, които са работили съответно на трасе „вход“ и
трасе „изход“ на ГКПП Дунав мост – Русе към конкретните моменти, за които било
установени нередности при упражняването на фискален контрол, бил извършен
анализ на информацията на работните екипи и работните смени и графици, като
били изискани писмени обяснения от всички членове на екипи и ръководни
служители.
Цялата събрана
информация намерила отражение в доклад на Инспектората на НАП изх.№ 93-00-3788#9/22.03.2021 г. (л. 25-74 от делото). В доклада, в раздел ІІІ „Изводи“, в
осем точки са формулирани следните изводи на Инспектората:
„1.
Въз основа на анализ на събраните доказателства в тяхната съвкупност, в т.ч.
предоставени от румънската администрация CMR, информацията
за вида на стоките, превозвани с транспортните средства, данните за движението
им на територията на страната, писмените обяснения на служителите и съставените
протоколи, може да се направи категоричен извод за извършени нерегламентирани
действия от служители на ГДФК, работещи на ФКП ГКПП Дунав мост - Русе. От една
страна са установените случаи на неупражнен фискален контрол при влизане на
територията на страната на ТС, превозващи СВФР, на които не е поставено ТСК,
нито е съставен протокол, документиращ преминаването им през трасе „Вход"
на ФКП. От друга страна са случаите, при които чрез съставяне на протоколи на
трасе „Изход" за отстраняване на ТСК на транспортни средства, превозващи
СВФР, е документиран фиктивен транзит, тъй като доказателствата сочат
безспорно, че въпросните транспортни средства не са достигали на посочените
дати до ФКП ГКПП Дунав мост - Русе, нито са преминавали на територията на
Румъния. Предвид, че тези действия/бездействия не са инцидентни, а многократни
и в продължителен период от време, може да се направи обосновано заключение за
умишлено неупражнен фискален контрол.
2.
В подкрепа на горния извод е установеното при извършения анализ от отдел РОС,
дирекция „Контрол" при ЦУ на НАП, документиран с доклад изх.№93-00-
4822#1/19.11.2020 г., че е организирана схема за избягване плащането на ДДС при
доставки на месо и месни продукти от европейски търговци на месо, като се
представят данни за транзит на стоките към друга страна-членка на ЕС. В хода на
анализа при голяма част от МПС се установява разтоварване в България, като
основно това е ставало около гр. София, а при един от случаите в Бургаска
област.
3. Предвид
липсата на видеонаблюдение на ФКП, както и невъзможността Агенция Митници да
предостави записи от техните камери, поради сравнително краткия период на
съхранението им, не са ангажирани преки доказателства, уличаващи конкретни
служители в извършване на действията, противоречащи на ДОПК и
вътрешноведмоствените актове. Допълнителна пречка за прякото и непосредствено
възпроизвеждане на обстоятелствата, доказващи лицата, допуснали умишленото
неупражняване на фискален контрол, са редица фактори като липсата на отчетни
форми или други документи за почасовата отчетност на заетостта на служителите
по трасетата срещу подпис; липсата на съставени протоколи чрез ИСФК по времето
на преминаване на процесиите ТС през ФКП или в близък интервал от време;
наличието на редица изключения от общоприетия принцип на ротиране на
служителите на ГКПП Дунав мост - Русе, дължащо се на различни причини -
интензивност на трафика, метереологични условия, моментно неразположение на
даден служител, решение на РЕ и т.н. Не на последно място е и сравнително
големият интервал от време между извършване на нарушенията и тяхното
установяване, което препятства служителите да бъдат по-конкретни в писмените си
обяснения.
4. Независимо от горния извод, при
административната проверка са установени редица косвени доказателства, които в
своята съвкупност правят логична верига въз основа на която може да се направи
обоснован извод, че заключението на Чавдар Василев - началник на сектор
„Гранични контролно-пропусквателни пунктове'' - Варна, по отношение
ангажираността на СИП О.С. и ИП Росен Димитров в „схемата" е вярно. В
синтезиран вид косвените доказателства са изведени в т.5 „Заключение" от
доклада, като с най-голяма тежест е обстоятелството за повторяемостта на
служителите. СИП О.С. е бил на смяна при всички преминавания на процесиите ТС
на вход, съответно при съставяне на протоколите, документиращи отстраняване на
ТСК на изход, с изключение на 05.03.2020 г. когато е бил в отпуск по болест.
Т.е. от 21 установени случаи, служителят е присъстват при 20 от тях.
Установените при проверката факти и обстоятелства сочат, че служителят е бил на
трасе вход 14 пъти от общо регистрираните 16 случаи, при които не е осъществен
фискален контрол на ТС, превозващи СВФР. ИП Росен Димитров е бил на смяна 13
пъти, съответно 10 пъти на вход и 3 пъти на изход. За 6 от установените случаи
на неосъществен фискален контрол на „вход" може с голяма степен на
вероятност да се твърди, че служителят е бил на трасето, а не в служебното
помещение. Нещо повече, ИП Росен Димитров е бил на смяна на 05.03.2020 г.,
когато СИП С. е отсъствал, като предвид изложените аргументи в Заключението, по
метода на изключването, с голяма степен на вероятност може да се допусне, че
именно той е служителят, който е предоставил на колегите си процесното ТСК и
протокола за поставянето му, за да документират фиктивен транзит на ТС, с
издаването на Протокол за отстраняване на техническо средство за контрол при
преминаване на територията на РБ №010101504765_2/05.03.2020 г.
5. В контекста на горния извод, годишната
оценка за изпълнението на длъжността за 2020 г. на СИП О.С. и ИП Росен Димитров
е 5 - „Неприемливо изпълнение".
6. В хода на административната проверка е
констатиран проблем с полагането на подписи върху изготвяните протоколи,
документиращи извършен фискален контрол при „Изход". Споделеното от
служителите за нежеланието на водачите на ТС да се подписват върху съставяните
протоколи за отстраняване на ТСК може да се приеме като обективен фактор,
затрудняващ попълването на реквизитите в съставяните документи. Въпреки това
подписът на водача на ТС, в качеството му на лице придружаващо стоката е
задължителен реквизит и изложеното твърдение, че от една седмица на ПИП за отстраняване
на ТСК има подпис на водача и същият е фиктивен е повече от недопустимо.
7. Установени са случаи, при които в
протоколите са положени подписи, видимо различаващи се от обичайните подписи на
посочените като съставители служители. Този извод се подкрепя от твърдението на
ИП Сезгин Сали, че не е положил подпис върху протокол №010101524558
3/29.03.2020 г., съставен от СИП О.С. и от него - като втори служител. Проверка
на подписите може да се извърши чрез графологична експертиза, което е в правомощията
на Прокуратурата.
8. В хода на административната проверка част
от служителите излагат доводи, свързани с недобрата кадрова обезпеченост на ФКП
ГКПП Дунав мост - Русе, като ги обвързват с повишаване на риска от неправомерни
и корупционни действия. Проблемът с увеличението на трафика, кадровата
обезпеченост и окомплектоването на ФКП е споделен с проверяващия екип и от
началника на сектора Ч. В. По данни от служителя, потвърдени от С. Ш. - главен
директор на ГДФК, екипите вече са окомплектовани при проведения през месец
септември 2020 г. конкурс, причината за по-късното провеждане на който е
епидемиологичната обстановка в страната.“
Въз основа на тези изводи в раздел ІV
„Установени нарушения“ в доклада на Инспектората на НАП, в т. 1 е посочено
следното:
„Неупражняването
на фискален контрол при влизане на територията на страната на ТС, превозващи
СВФР, допуснато от СИП О.С. и ИП Р. Д. - служители в сектор ГКПП, отдел ОД -
Варна при ГДФК, е в нарушение на изискванията на т. 4.4.1, т. 4.7.1 и т. 4.9.1
от процедура ФК2 „Поставяне на стоки под фискален контрол". С действията
си, в резултат на които са съставени протоколи за отстраняване на техническо
средство за контрол при преминаване на територията на РБ, документиращи фиктивен
транзит на ТС, превозващи СВФР, СИП О.С. и ИП Р.Д. са допуснали нарушение на т.
4.5 от процедура ФК7 „Завършване на фискалния контрол" и чл.50 от ДОПК,
във връзка с чл. 127а, алинея 6 от Кодекса. С участието си в извършването на
описаните нерегламентирани действия служителите не са изпълнили вменените им
задължения в т. V.l, V.2 и V.3 от длъжностните им характеристики.“
В
оспорената Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021 г. на Изпълнителния директор на НАП
цитираните изводи и констатация за установени нарушения са възпроизведени
буквално (по напълно идентичен начин) като нарушенията са посочени като
извършени от жалбоподателя.
Заповедта
е издадена след като въз основа на доклада на Инспектората на НАП изпълнителният
директор на НАП е издал Заповед № З-ЦУ-838/01.04.2021 г. (л. 75 от делото), с
която е разпоредил на създадения в НАП дисциплинарен съвет /ДС/ да образува
дисциплинарни дела срещу четирима държавни служители, сред които е и
жалбоподателят О.С.. Въз основа на тази заповед е образувано дисциплинарно дело
№ ЗЦУ-838/01.04.2021 г. срещу старши инспектор по приходите О.С.С.. По това
дисциплинарно дело дисциплинарният съвет на НАП се е произнесъл с Решение №
Р-ЦУ-43/12.05.2021 г. (л. 77-81), в което е възпроизвел напълно идентично
началната част от доклада на Инспектората (от раздел І Цел на проверката),
както и формулираните от Инспектората изводи, цитирани по-горе в настоящото
решение и констатация за установени нарушения по отношение на жалбоподателя
(макар в доклада на инспектората тази констатация да е обща за двама служители
– О.С. и Р. Д.). Крайният извод на дисциплинарния съвет е, че „от обективна
страна, посочените деяния изпълняват състава на дисциплинарни нарушения по
смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл) –
неизпълнение на служебните задължения и неспазване на правилата на КПСДА“.
Направен е извод, че деянията са умишлени, тъй като служителят е запознат с
нормативната уредба и утвърдените вътрешно процедурни правила за работа.
Направено е предложение на залагане на дисциплинарно наказание „уволнение“ на
основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл.
Във връзка с решението
на дисциплинарния съвет с писмо изх. № 93-00-3788#18/18.05.2021 г. (л. 82-83) на основание чл. 93, ал. 1 ЗДСл жалбоподателят е
поканен от дисциплинарнонаказващият орган да се запознае с материалите по
решението на ДС във връзка с доклада на Инспектората на НАП и за изслушване на
19.05.2021 г. в 13:00 часа. Съгласно подписания от страните по настоящото дело
протокол (л. 84) на 19.05.2021 г. в периода от 13:10 часа до 13:25 часа се е
провело изслушване в приемния кабинет на изпълнителния директор на НАП като на
служителя е била дадена възможност да се запознае с материалите по преписката. Даден
му е и срок до 20.05.2021 г., 17:00 часа да представи писмени обяснения. За
последното е издадено и нарочно писмо до жалбоподателя (л. 85). В указания срок
жалбоподателят е депозирал своите писмени обяснения (л. 93), в които посочва,
че на 18.05.2021 г. се е запознал с решението на дисциплинарния съвет, но не и
с доклада на Инспектората. Според обяснението докладът, който е в обем от 99
страници, му е предоставен за около 20 минути по време на изслушването на
19.05.2021 г., в което време той е успял да се запознае само 4-5 страници от
доклада. В протокола за проведеното изслушване липсва изрично посочване кои са
точно материалите по преписката, с които С. се е запознал, такива не са изрично
описани като приложения и в решението на дисциплинарния съвет. В протокола също
така е отразено проведено изслушване, но без да е вписано какви (в какъв точно смисъл)
са били изявленията на държавния служител по повод на дисциплинарното
обвинение.
На 26.05.2021 г.
Изпълнителният директорът на НАП издал оспорената в настоящото производство
заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021 г., в която както вече се посочи е
възпроизведено дословно съдържанието на решението на дисциплинарния съвет,
респективно съдържанието на доклада на Инспектората, но само в малка негова
част (увод и изводи). Посочено е отново, че „е допуснато грубо неизпълнение на
служебните задължения от страна на О.С. – служител в сектор ГКПП, отдел ОД –
Варна при ГДФК, а именно: неупражняване на фискален контрол при влизане на
територията на страната на ТС, превозващи СВФР, в нарушение на изискванията на
т. 4.4.1, т. 4.7.1 и т. 4.9.1 от процедура ФК2 „Поставяне на стоки под фискален
контрол". С действията си, в резултат на които са съставени протоколи за
отстраняване на техническо средство за контрол при преминаване на територията
на РБ, документиращи фиктивен транзит на ТС, превозващи СВФР, СИП О.С. е
допуснал нарушение на т. 4.5 от процедура ФК7 „Завършване на фискалния контрол"
и чл. 50 от ДОПК, във връзка с чл. 127а, алинея 6 от Кодекса. С участието си в
извършването на описаните нерегламентирани действия служителят не е изпълнил
вменените му задължения в т. V.l, V.2 и V.3 от длъжностните им характеристики“.
Наложеното на жалбоподателя
дисциплинарно наказание е „уволнение” като дисциплинарнонаказващият орган е
посочил, че при определяне на вида на наказанието е взел предвид извършените
нарушения, обстоятелствата, при които се извършени, тяхната тежест и
настъпилите от тях последици за държавната служба и гражданите (без да се
посочват какви са тези последици) и формата на вината.
Въз основа на
заповедта за наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ е издадена и втората
оспорена в настоящото производство заповед, с която на основание чл. 107, ал.
1, т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя поради
наложено дисциплинарно уволнение. В заповедта е определен и размерът на
неползвания от служителя платен отпуск, за който той има право на обезщетение
по реда на чл. 61, ал. 1 от ЗДСл.
В хода на
съдебното производство като доказателства (по искане на жалбоподателя) са
представени писмените доказателства, съставляващи приложения към доклада на
Инспектората на НАП (отделен том, съдържащ пет папки, приложен към делото).
Посочените материали включват и издадени заповеди за налагане на дисциплинарни
наказания на други държавни служители, освен на жалбоподателя, въз основа на
констатациите в доклада на Инспектората на НАП. Приложена е Заповед №
З-ЦУ-1945/26.05.2021 г. (л. 985-989 – папка V от допълнителния том към делото)
за наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ на държавния служител Р. Н. Д.,
както и Заповед № З-ЦУ-1944/26.05.2021 г. (л. 990-994) за наложено
дисциплинарно наказание „порицание“ на държавния служител П.Д.Д..
Събрани са и
гласни доказателства чрез разпита на свидетелите В.Л.А. и П.Д.Д., които описват
системата на работа (ротация) на служителите, осъществяващи фискален контрол на
ГКПП Дунав мост – Русе в периода, отразен в оспорваната заповед за
дисциплинарно наказание на жалбоподателя. По същество свидетелите установяват,
че за процесния период не е водена отчетност затова в рамките на работната
смяна за точните часове, в които конкретен служител е осъществявал служебните си задължения на
конкретно място (трасе или служебно помещение), която практика е променена към
настоящия момент. Установени били правила за ротация на служителите, които
обаче не били абсолютно стриктни и имало случаи, в които служителите се
разменяли на работните си места по взаимна договорка без това да се отразява в
нарочен документ.
Съдът, като
съобрази установената по делото фактическа обстановка, прави следните правни
изводи:
Предмет на
оспорване в настоящото производство на първо място е Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021
г. на Изпълнителния директор на НАП, с която на О.О.С. е наложено дисциплинарно
наказание „уволнение”.
Заповедта е
издадена от компетентен орган предвид чл. 13а, ал. 1 във връзка с чл. 13, ал. 1
от Закона за Националната агенция за приходите, според които разпоредби дисциплинарните
наказания на държавните служители в агенцията се налагат от органа по
назначаването, а Изпълнителният директор на НАП е
орган по назначаване на държавните служители в агенцията.
Съдът
намира, че при издаването на заповедта не са спазени изискванията за форма,
предвидени в чл. 97, ал. 1 ЗДСл, в какъвто смисъл са наведи доводи в жалбата. Съгласно
цитирания текст освен датата, имената и длъжността на издателя и на наказания
държавен служител, заповедта за налагане на дисциплинарно наказание следва да
съдържа описание на извършеното нарушение, конкретизирано по време и място,
обстоятелствата, при които е допуснато, служебните задължения, които са виновно
нарушени и правното основание за налагането на наказанието (чл. 97, ал. 1, т. 4,
5 и т. 7 от ЗДСл).
По същество
това са мотивите на административния орган, послужили като основание за
дисциплинарното санкциониране на служителя. В нарушение на тези норми и въпреки
обема си, заповедта не съдържа описание на извършеното от наказания служител
нарушение. От една страна не е посочено с кои свои конкретни действия или
бездействия С. е допуснал грубо неизпълнение на служебните си задължения. Заповедта
за налагане на дисциплинарното наказание съдържа единствено общи констатации и
изводи за установени несъответствия при обработката и фискалния контрол на
транспортни средства на трасе „вход“ и на трасе „изход“ на ГКПП Дунав мост –
Русе. Очевидно наказващият орган счита, че е налице бездействие от страна на
държавния служител, изразяващо се в неупражняване на фискален контрол при
влизане на страната на транспортни средства, превозващи стоки с висок фискален
риск (СВФР), но без да посочва конкретни случаи, в които наказаният държавен
служител е осъществил такова бездействие. Отделно от това се твърди, че са
налице и евентуални неправомерни действия от страна на жалбоподателя, свързани
със съставени протоколи за отстраняване на техническо средство за контрол при
преминаване на територията на Република България, чрез които бил документиран
фиктивен транзит на транспортни средства, превозващи СВФР. В заповедта обаче
отново липсват конкретни фактически обстоятелства за случаи на подобни действия
на жалбоподателя. В оспорения акт липсва описание на фактически обстоятелства,
пряко обвързани и кореспондиращи с повдигнатото срещу С. дисциплинарно
обвинение. Заповедта съдържа само частични и то обобщени констатации за
движението на определени транспортни средства и общи изводи за дейността на
служителите, извършващи фискален контрол на ГКПП Дунав мост – Русе. Липсва
индивидуализиране на конкретно деяние, респ. конкретни действия или бездействия
на наказания държавен служител, описани по време и място, както и обстоятелства, при които те са осъществени.
Тази липса
възпрепятства както упражняването на правото на защита на наказания държавен
служител в пълен обем, така и възможността за осъществяване на съдебен контрол
от съда, доколкото не става ясно кои точно конкретни действия и/или бездействия
на С. са квалифицирани от дисциплинарнонаказващия орган като дисциплинарни
нарушения.
В
конкретния случай не може да се приеме, че описание на извършените от
жалбоподателя дисциплинарни нарушения, т.е. на мотивите за налагане на дисциплинарното
наказание, се съдържат в друг документ от преписката, а именно в доклада на
Инспектората на НАП, още по-малко пък в решението на дисциплинарния съвет,
което е с напълно идентично на заповедта съдържание. Докладът на Инспектората
на НАП, послужил като основание за налагане на дисциплинарното наказание на С.,
действително съдържа множество факти,
установени при извършената проверка, както и подробен анализ на събраната
информация, въз основа на което е прието, че именно С. е един от служителите
отговорни за констатираните нарушения. В същото време обаче в доклада са
изведени общи изводи за извършени нарушения както от О.С., така и от Росен
Димитров, без да е направено конкретно разграничение кои деяния са с извършител
С. и кои – с извършител Д. По тази причина не може да се приеме, че с доклада
на Инспектората се обосновава конкретна деятелност именно на С., а от там и да
може да се установи правилно ли е квалифицирана тази деятелност като
дисциплинарно нарушение, съобразно изискванията на закона.
Посочения
извод се подкрепя и от факта, че издадените заповеди за налагане на
дисциплинарно наказание на О.С. (оспорена в настоящото производство) и на Р. Д.
(предмет на адм.д. № 404/2021 г. по описа на АдмС – Русе) са с напълно
идентично съдържание, т.е. липсва категорично установяване по преписката кое
точно лице е извършител на деянията, които дисциплинарнонаказващият орган е
счел, че съставляват дисциплинарни нарушения.
При това
положение фактически не е налице описание на извършено нарушение, тъй като такова
въобще не е индивидуализирано като деяние, с дата и място на извършване, поради
което съдът намира, че в оспорената заповед липсва изискуем от закона реквизит
– описание на извършеното деяние, с което е нарушена установената от закона
форма на административния акт. Както вече се посочи, допуснатото нарушение на
формата ограничава правото на защита на служителя, който при констатираната липса
на съществени фактически обстоятелства, не е известен за причините, довели до
санкционирането му.
Неспазването
на изискването за форма на акта влече незаконосъобразност на издадения
административен акт и е самостоятелно основание за неговата отмяна.
За пълнота
на изложението съдът намира за нужно да посочи, че не споделя възраженията на
жалбоподателя за допуснато нарушение на чл. 94 от ЗДСл. При констатирания от
съда порок във формата на заповедта - липса на точно описание на конкретни
действия и бездействия на С., не би могло да се прецени и дали са спазени
сроковете за провеждане на дисциплинарното производство. Но ако се приеме, че
релевантните деяния са осъществени в периода 01.01.2020 г. – 20.06.2020 г.,
какъвто период е посочен в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание,
то спрямо този период следва да се приложи не разпоредбата на чл. 94 от ЗДСл,
която е обща, а специалната норма на чл. 13а, ал. 2 от ЗНАП, приложима в
дисциплинарните производства срещу служители на НАП, която предвижда по-дълъг
срок за реализиране на дисциплинарната отговорност – до две години от
извършване на нарушението, който срок в случая не е изтекъл. По отношение на
краткия срок – два месеца от откриване на нарушителя (който е еднакъв и по чл.
94 от ЗДСл, и по чл. 13а, ал. 2 от ЗНАП), съдебната практика е константна, че
той започва да тече от момента, в който всички материали по дисциплинарното
производство постъпят при дисциплинарно наказващия орган, което в случая е
станало с получаване на решението на дисциплинарния съвет на 12.05.2021 г. и
следователно с издаването на процесната заповед на 26.05.2021 г. този срок е
спазен.
Съгласно
чл. 93, ал. 1 ЗДСл дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на
дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за
писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Както
изслушването, така и обясненията, които органът следва да поиска от държавния
служител трябва да са пряко свързани с конкретното дисциплинарно нарушение, за
което е образувано дисциплинарното производство, тъй като именно по отношение
на това нарушение следва и да се съберат и обсъдят доказателствата. В
конкретния случай дисциплинарно наказващият орган е поканил жалбоподателя да се
запознае с материалите по решението на дисциплинарния съвет във връзка с
доклада на Инспектората и да бъде изслушан. В съставения по този повод протокол
обаче е отразено само мястото и времетраенето на изслушването, но фактически е
посочено, че в предоставеното на служителя време му е дадена възможност само да
се запознае с материалите по преписката. Фактически липсват доказателства за
проведено изслушване на служителя, а единствено са му изискани писмени
обяснения. Това противоречи на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, в която
предвидено кумулативно (едновременно) и изслушване на служителя и изискване на
писмени обяснения от него.
Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021
г. на Изп.директор на НАП се явява и материално незаконосъобразна. Въпреки
изложените по-горе в решението доводи относно пороците на формата на
административния акт, които не позволяват установяването за кои точно деяния е
санкциониран жалбоподателят, съдът намира за нужно да посочи, че по преписката
не е безспорно установено по принцип извършителството на описаните в доклада на
Инспектората на НАП нарушения при обработката и фискалния контрол на процесните
транспортни средства. От Инспектората, а преди него и от началника на сектор
ГКПП – Варна, е възприет подход за установяване на конкретния служител
осъществил, респективно не осъществил фискален контрол за всеки отделен случай,
по метода на изключване, поради липсата на категорични данни за
местоположението на всеки служител от съответната смяна във всеки отделен час
от времетраенето на смяната. Съдът намира, че избраният подход е принципно
допустим, но само в случай, че органът е в състояние категорично да изключи
всички останали лица, освен наказания служител, от възможността да са
осъществявали служебните си задължения на мястото на извършване на нарушение. В
случая такава категоричност не е налице поради факта, че утвърденият начин на
ротация – смяна на служителите по работни места на съответното трасе на един
час, не е абсолютен и по данни от всички служители е допускано един служител да
заменя друг в определени моменти по лично усмотрение на самите служители или по
други причини – временно неразположение на колега, отпуски. При това положение
използването на метода на изключване може да доведе единствено до предположение
(повече или по-малко обосновано) кой точно служител на кое точно работно място
се е намирал в определен момент (с изключение на служителите, въвеждащи
протоколи в ИСФК), но не може категорично да установи извършителят на
твърдяните от дисциплинарнонаказващия орган нарушения. Доколкото обаче
дисциплинарната отговорност е свързана с налагането на санкция, то извършителят
на деянието следва да е категорично и
безпротиворечиво индивидуализиран и е недопустимо установяването му да почива
на предположение.
Съдът
счита, че действително докладът на Инспектората на НАП съдържа данни за
извършени действия/бездействия от служители на НАП, работещи на ГКПП Дунав мост
– Русе, но тези действия или бездействия не са описани като съставомерни деяния
за реализиране на дисциплинарна отговорност на конкретни служители, както и не
е установено по безспорен начин кой точно служител кои точно деяния е извършил,
което препятства реализирането на дисциплинарната отговорност на жалбоподателя.
В обобщение на
изложеното до тук следва да се посочи, че Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021 г. е
издадена в нарушение на изискванията за форма, при допуснати съществени
процесуални нарушения и в противоречие с материалния закон – отменителни
основание по смисъла на чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 АПК, поради което следва да
бъде отменена.
Установената
незаконосъобразност на горепосочената заповед има за последица и
незаконосъобразност на последвалата Заповед № 319/26.05.2021 г. на
Изпълнителния директор на НАП за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя,
доколкото дисциплинарното уволнение, наложено с първата заповед, се явява основание
за издаване на втората. Съдът не споделя тезата на жалбоподателя за нищожност
на Заповед № 319/26.05.2021 г. Действително дисциплинарното наказание
„уволнение“, за разлика от останалите, предвидени в закона дисциплинарни
наказания, има за последица прекратяване на служебното правоотношение. В същото
време обаче чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл предвижда изрично като основание за
прекратяване на служебното правоотношение без предизвестие хипотезата, когато
държавният служител е дисциплинарно уволнен, а съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл
служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с
административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа
правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на
държавна служба. Видно е, че законът изисква издаването на изричен
административен акт за прекратяване на служебното правоотношение и то с
конкретно нормативно определено съдържание, което е различно от съдържанието на
акта за налагане на дисциплинарно наказание, включително и когато се касае за наказанието
дисциплинарно уволнение. Практически е допустимо двата акта (за налагане на
дисциплинарно уволнение и за прекратяване на служебното правоотношение на
основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл) да бъдат инкорпорирани в общ документ,
съдържащ законово предвиденото съдържание и за двата акта, но това не изключва
възможността волеизявленията на административния орган да бъдат обективирани
поотделно, така както е регламентирал закона, като в този случай не е налице нищожност
на акта за прекратяване на служебното правоотношение поради налагане на
дисциплинарно наказание „уволнение“. В този смисъл съдът не споделя доводите на
оспорващия за нищожност на втората издадена заповед.
С оглед изхода
на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК жалбоподателят има право на
направените в хода на производството разноски за заплатено адвокатско
възнаграждение за един адвокат. В случая жалбоподателят е упълномощил и е бил
представляван в производството от двама адвокати – адв. П.И. и адв. С.Ц.. От
представения по делото договор за правна защита и съдействие №
004078/17.06.2021 г. (л. 8) е видно, че жалбоподателят е заплатил в брой сумата
от 650 лева само на адв. С.Ц.. По делото липсват данни за заплащане на
адвокатско възнаграждение на адв. П.И., поради което ответникът (в лицето на
НАП – София) следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателя именно тази сума
от 650,00 лв. адвокатско възнаграждение за един адвокат.
Предвид изложените съображения и на
основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Заповед № З-ЦУ-1942/26.05.2021 г. на Изпълнителния
директор на НАП-София, с която на държавния служител О.О.С. – старши инспектор
по приходите в сектор ГКПП, отдел „Оперативни дейности“ -Варна при ГДФК е
наложено дисциплинарно наказание „уволнение” на основание чл. 90, ал. 1, т. 5
от ЗДСл вр. чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл.
ОТМЕНЯ Заповед №
319/26.05.2021 г. на Изпълнителния директор на Националната агенция за
приходите, с която на основание чл.107, ал.1, т.3 от ЗДСл е прекратено
служебното правоотношение на О.О.С. – старши инспектор по приходите в сектор
ГКПП-Варна, отдел „Оперативни дейности“ -Варна при ГДФК.
ОСЪЖДА Национална агенция за
приходите, гр. София, бул. „Княз Ал.Дундуков“ № 52 да заплати на О.О.С. ***,
ЕГН **********, сумата от 650,00 (шестстотин и петдесет) лева разноски по
делото.
Решението може да се обжалва с касационна
жалба пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: