РЕШЕНИЕ
№.............../..............2020
г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ВАРНА, ШЕСТИ
ТРИЧЛЕНЕН СЪДЕБЕН СЪСТАВ,
В публичното съдебно заседание на
дванадесети декември две хиляди и деветнадесета година в състав
ПРЕДСЕДАТЕЛ КРАСИМИР КИПРОВ
ЧЛЕНОВЕ ЕВЕЛИНА ПОПОВА
МАРИЯНА
БАХЧЕВАН
При участието на секретаря ГАЛИНА
ВЛАДИМИРОВА като разгледа докладваното от съдия ЕВЕЛИНА ПОПОВА адм. дело № 1950
по описа на съда за 2019 г., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството по делото е по
реда на глава Х, раздел ІІІ АПК. Образувано е по протест на Окръжна прокуратура
– Варна срещу разпоредбите на чл. 62 ал. 2, ал. 6 и ал. 7 и чл. 87 ал. 2 предл.
1 и ал. 3 предл. 1 от приетата с решение № 515-7 по протокол № 13/29.09.2016 г.
на ОбС Варна Наредба за управление на отпадъците на територията на община
Варна. По съображения за незаконосъобразност по смисъла на чл. 146 т. 4 АПК на
оспорените разпоредби поради противоречието им с материално-правни норми от
по-висок ранг, а в частта на чл. 87 ал. 2 предл. 1 и ал. 3 предл. 1 и поради
отсъствието на материална компетентност за уредбата на регламентираните с тях
обществени отношения, се иска протестираните текстове от наредбата на ОбС Варна
да бъдат обявени от съда за нищожни поради недопустимото им съществуване в
правната действителност като на Окръжна прокуратура – Варна да се присъдят и
сторените по делото разноски.
В проведените по делото открити
съдебни заседания за вносителя на протеста Окръжна прокуратура Варна се явява
прокурор Силвиян Иванов, който в пледоарията по същество в с. з. на 12.12.2019
г. предявява искане за отмяната на оспорените текстове от наредбата на ОбС
Варна както поради тяхната материална незаконосъобразност, така и поради
отсъствието на събрани по делото достатъчно доказателства за спазването на
процедурните изисквания на чл. 26 ал. 2 и чл. 28 ал. 2 ЗНА.
Ответната по делото страна Общински
съвет – Варна, редовно призована, не се представлява в съдебните заседания и не
изразява становище по оспорването. С
предявена по делото писмена молба с. д. № 18328/10.12.2019 г. пълномощникът й
адвокат С. в изпълнение на дадените от съда в с. з. на 31.10.2019 г. указания
по разпределяне на доказателствената тежест е представила допълнителни писмени
доказателства.
Вземайки предвид разпоредбите на
чл. 185 ал. 1 и 2, чл. 186 ал. 2 и чл. 187 ал. 1 АПК, съдът намира за
процесуално допустим подадения протест.
По основателността му съдът прие
за установено следното:
С решение № 515-7 по протокол № 13/29.09.2016
г. ОбС Варна, на основание чл. 21 ал. 1 т. 13 и ал. 2 вр. чл. 17 ал. 1 т. 6 ЗМСМА
и по предложение на кмета на община Варна с вх. № РД16019777ВН/10.09.2016 г., е
приел Наредба за управление на отпадъците на територията на община Варна като е
отменил действащата до този момент Наредба за управление на отпадъците на
територията на община Варна, приета с негово решение № 1101-5/23/18.09.2013
г.
С чл. 62 ал. 1 от новоприетата с
решение № 515-7/29.09.2016 г. на ОбС Варна Наредба за управление на отпадъците
на територията на община Варна е регламентирано изискване спрямо възложителите
на строително-монтажни работи, с изключение на всички текущи ремонти, както и
спрямо възложителите на дейности по премахването на строежи, да изготвят план
за управление на строителните отпадъци в обхват и съдържание, определени с
Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали. В ал. 2 на чл. 62 от Наредбата за управление на
отпадъците на територията на община Варна в четири отделни точки са регламентирани
изчерпателно случаите, в които изискването на чл. 62 ал. 1 е неприложимо. Видно
от съдържанието на чл. 62 ал. 2 т. 1, 2 и 3, разграничителният критерий за приложимостта
на изискването за изготвяне на план за управление на строителните отпадъци е
разгънатата застроена площ на сградата, респ. на строежа, като е прието, че под
посочената във всяка от точките разгъната застроена площ в обхванатите от тях
хипотези на СМР план за управление на строителните отпадъци не се изготвя.
Такъв съгласно чл. 62 ал. 2 т. 4 от наредбата не се изготвя и във всички случаи
на премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи
/без значение на тяхната РЗП/, когато премахването е наредено по спешност от
компетентните органи. Към момента на приемането на сега действащата Наредба за
управление на отпадъците на територията на община Варна разпоредбата на чл. 62
ал. 2 е съобразена изцяло с тогава действащия чл. 11 ал. 2 от Закона за
управление на отпадъците /обн. ДВ бр. 53/13.07.2012 г./ и с чл. 4 ал. 2 от
приетата с ПМС № 277/05.11.2012 г. на основание чл. 43 ал. 4 от ЗУО Наредба за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали /обн.
ДВ бр. 89/13.11.2012 г./, уреждащи по идентичен начин въпроса в кои случаи не е
необходимо изготвянето на план за управление на строителните отпадъци. С
изменението на ЗУО, обн. ДВ бр. 105/30.12.2016 г., чл. 11 ал. 2 е отменен, при
което на централно ниво въпросът остава уреден единствено с приетата с ПМС №
277/05.11.2012 г. Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане
на рециклирани строителни материали /чл. 4 ал. 2/. През месец декември 2017 г. и
тази наредба е отменена /отмяната обнародвана в ДВ бр. 98/08.12.2017 г./ като
на нейно място с ПМС № 267/05.12.2017 г. е приета на основание чл. 43 ал. 4 ЗУО
нова Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали /обн. ДВ бр. 98/08.12.2017 г./. В чл. 15 ал. 1 от нея въпросът
за изключването на необходимостта от разработване на план за управление на
строителните отпадъци е уреден по-различно като са обхванати и нови хипотези, в
които изискването за ПУСО се явява неприложимо, а наред с това са изменени
досега съществуващите хипотези като в т. 1, 3, 4 и 5 в случаите на обхванатите с
тях СМР е предвидена по-голяма от досегашната нормативно определена разгъната
застроена площ на сградите, респ. на строежите, под която е неприложимо
изискването за разработване на план за управление на строителните отпадъци.
Същевременно с т. 10 на чл. 15 ал. 1 от новата наредба, за разлика от дотогава
съществуващото нормативно положение разгънатата застроена площ на строежа също
е възприета като разграничителен критерий за приложимостта на изискването за
разработване на ПУСО в случаите на премахване на негодни за ползване или
застрашаващи безопасността строежи, когато премахването е наредено по спешност
от компетентните органи. По този начин регламентираната с чл. 62 ал. 2 от
приетата с решение № 515-7/29.09.2016 г.
на ОбС Варна Наредба за управление на отпадъците на територията на община Варна
уредба на въпроса е влязла в противоречие с дадената на централно ниво уредба с
чл. 15 ал. 1 от приетата с ПМС № 267/05.12.2017 г. Наредба за управление на
строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали. Става
въпрос все за подзаконови нормативни актове по чл. 7 ал. 2 ЗНА, поради което и
двата се явяват от една и съща степен. Поради това при преценката за
съответствие не може да намери пряко приложение разпоредбата на чл. 15 ал. 1
ЗНА, според която всеки нормативен акт трябва да съответства на нормативните
актове от по-висока степен. Определящо в случая е друго: докато Наредба за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали е
приета съгласно чл. 6 т. 1 ЗНА с постановление на Министерския съвет и поначало
е с неограничен териториален обхват на действие, то приетата от ОбС Варна Наредба
за управление на отпадъците на територията на община Варна се явява съгласно
чл. 8 ЗНА и чл. 76 ал. 3 АПК акт с изцяло местно значение. При това положение,
за да се допусне дадената с нея уредба на определена категория обществени отношения
да се отличава от регламентираната на централно ниво с наредбата на
Министерския съвет, е необходимо да съществуват местни особености, обуславящи
нуждата от подобно различие. Подобни причини нито са посочени, нито са доказани
по делото. Такива обективно не би могло да се съдържат и в изискуемите съгласно
чл. 28 ал. 1 и 2 ЗНА мотиви към проекта на наредбата, защото както се проследи
в хронологичен ред в по-горната част на изложението, към момента на приемане на
наредбата от ОбС Варна /29.09.2016 г./ в тази си част тя е съответствала и на чл.
4 ал. 2 от действащата тогава Наредба на МС за управление на строителните
отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, и на чл. 11 ал. 2
ЗУО /отм. ДВ бр. 105/2016 г./. Тъй като обаче съгласно чл. 192а АПК /нов – ДВ
бр. 77/2018 г., в сила от 01.01.2019 г./ съответствието на подзаконовия
нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на
съдебното решение /а не към момента на издаването му, както съгласно чл. 142
ал. 1 АПК е при оспорването на индивидуалните и на общите административни
актове/, то проявеното и необосновано откъм причините си несъответствие на чл.
62 ал. 2 от Наредбата за управление на отпадъците на територията на община
Варна с разпоредбата на чл. 15 ал. 1 от сега действащата Наредба на МС за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали следва
да доведе, предвид изрично заявеното оспорване с протеста на Окръжна
прокуратура Варна, до отмяната на чл. 62 ал. 2 от наредбата на ОбС Варна, на
основание правомощието на съда по чл. 193 ал. 1 предл. второ АПК.
Протестираните от Окръжна
прокуратура Варна разпоредби на чл. 62 ал. 6 и 7 от приетата с решение №
515-7/29.09.2016 г. на ОбС Варна Наредба за управление на отпадъците на
територията на община Варна, макар при приемането й да са съответствали изцяло на
тогава действащата редакция на чл. 11 ал. 5 и 6 от ЗУО /тази от ДВ бр. 53/2012
г./, понастоящем не отговарят на актуалната редакция на закона. Докато в чл. 11
ал. 6 от ЗУО е регламентиран 14-дневен инструктивен срок за компетентните
органи, одобряващи плана за управление на строителните отпадъци, в който след
получаването му могат да изпратят мотивирано становище до заявителя с искане за
предоставяне на допълнителна информация или за отстраняване на нередовностите
при констатирано несъответствие с изискванията на наредбата по чл. 43 ал. 4, то
в чл. 62 ал. 6 от наредбата на ОбС Варна този срок е 15-дневен. Същевременно
докато с чл. 11 ал. 7 от ЗУО срокът, в който компетентните органи трябва да
одобрят плана, респективно мотивирано да откажат одобряването му, е определен
на 14 дни, считано от получаването на плана или от отстраняването на указаните
нередовности по него, то в чл. 62 ал. 7 от наредбата на ОбС Варна този срок е едномесечен.
Следователно в частта на чл. 62 ал. 6 и 7 от наредбата понастоящем пряко е нарушено
изискването на чл. 15 ал. 1 ЗНА нормативният акт да съответства на другите
нормативни актове от по-висока степен. Това, предвид чл. 192а АПК, обуславя необходимостта
от отмяна на оспорените разпоредби на чл. 62 ал. 6 и 7 от наредбата, на
основание чл. 193 ал. 1 предл. второ АПК поради материално-правната им
незаконосъобразност.
За пълнота на мотивите ще се
посочи, че тричленният състав на съда не споделя изразеното в протеста на
Окръжна прокуратура Варна становище, че според сега действащата уредба в чл. 11
ал. 4 ЗУО вр. чл. 156б ЗУТ се предоставяло правото на избор на възложителя на
строежа да избере измежду кмета на общината и главния архитект компетентният
орган, който да одобри плана за управление на строителните отпадъци. Което пък
според вносителя на протеста влизало в противоречие с категорично регламентираната
в наредбата на ОбС Варна разделна компетентност на тези органи, която по
никакъв начин не е предоставена на желанието и усмотрението на възложителя на
строежа. Действително с чл. 62 ал. 4 и 5 от наредбата /които не са оспорени с
протеста/ е предвидена разделност в компетентността на тези административни
органи. Съгласно чл. 62 ал. 4 планът за управление на строителните отпадъци за
строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект, се одобрява по реда
на ЗУТ от органа, отговорен за тяхното одобряване /в общия случай това съгласно
чл. 144 ал. 3 вр. чл. 145 ал. 1 ЗУТ е главният архитект на общината (района)/. Съгласно чл. 62 ал. 5 планът
за управление на строителните отпадъци за обекти, за които не се изисква
одобрен инвестиционен проект, се одобрява от кмета на общината или от
упълномощено от него длъжностно лице. Следователно, разграничителният критерии по
наредбата за компетентността на тези органи е наличието или отсъствието на
изискване за наличие на одобрен инвестиционен проект за строежа. Същевременно
според сега действащата редакция на чл. 11 ал. 4 от ЗУО /изм. ДВ бр. 13/2017
г., допълнен ДВ бр. 25/2019 г./ плановете за управление на строителните
отпадъци, когато не са одобрени по реда на чл. 156б ал. 6 от ЗУТ, се одобряват
от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно лице по искане на
възложителя на строежа след влизане в сила на разрешението за строеж и преди
откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по
изграждане или премахване на обекта. От своя страна чл. 156б ал. 6 от ЗУТ /сегашна
ал. 7/ предвижда, че по искане на възложителя плановете по ал. 1 /това са планът
за управление на строителните отпадъци, когато такъв се изисква по ЗУО и планът
за безопасност и здраве/ могат да бъдат одобрени от главния архитект на
общината заедно с инвестиционния проект и вписани в разрешението за строеж. Логическото
тълкуване на нормата сочи, че изборът който предоставя законът на възложителя
на строежа, е не кой орган да одобри плана за управление на строителните
отпадъци, а дали в случаите, в които за строежа се изисква инвестиционен
проект, този план да бъде одобрен заедно с инвестиционния проект. При всички
положения обаче при наличието на изискване за съгласуване и одобряване на
инвестиционен проект за строежа компетентността за одобряване на ПУСО е
нормативно предоставена на главния архитект. В останалите случаи тази компетентност
е предоставена в правомощията на кмета на общината. Поради това и по въпроса за
одобряването на плана за управление на строителните отпадъци чл. 156б ал. 2 от ЗУТ препраща към условията
и реда на ЗУО. Изложеното води до извод, че разпоредбите на чл. 62 ал. 4 и 5 от
Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Варна не се
намират в колизия със закона.
Протестираните от Окръжна
прокуратура Варна разпоредби на чл. 87 ал. 2 предл. първо и на чл. 87 ал. 3
предл. първо от приетата с решение № 515-7/29.09.2016 г. на ОбС Варна Наредба за
управление на отпадъците на територията на община Варна намират систематичното
си място в глава Осма, раздел ІІ, наименован „Административни нарушения и
наказания“, и регламентират по-висок размер на имуществените санкции за
обхванатите от тях случаи на административни нарушения /в хипотезите на основен
и на квалифициран състав на нарушенията/ в сравнение с предвидените в ЗУО
/съответно в чл. 145 ал. 2 предл. първо и в чл. 145 ал. 3 предл. първо ЗУО/
имуществени санкции за същите нарушения.
Съгласно чл. 76 ал. 1 АПК
нормативни административни актове се издават от изрично овластени от
Конституцията или от закон органи. В същия смисъл е и разписаното правило с чл.
2 ал. 1 от ЗНА. В § 1 от Заключителните разпоредби на Наредба за управление на
отпадъците на територията на община Варна, съответно на изискването на чл. 75
ал. 4 АПК, изрично е посочено правното основание за издаването му – чл. 22 ал.
1 от ЗУО. Съгласно чл. 192а АПК компетентността на органа за издаване на
подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му. С
действащата към момента на приемането на наредбата на община Варна редакция на
чл. 22 ал. 1 ЗУО /тази от ДВ бр. 53/2012 г., в сила от 13.07.2012 г./ законът е
предоставил на общинския съвет правомощието да приема наредба, с която да
определи условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното,
транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови
и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията
на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и
заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на ЗМДТ. Никъде в
нормата не е предвидена възможност за общинските съвети да приемат подзаконови
нормативни разпоредби, с които да регламентират административнонаказателната
отговорност на задължените субекти за неспазването на горните изисквания. Още
повече, че самият закон в административнонаказателната си част /глава Шеста,
раздел ІІ от ЗУО/ е дал уредба на този въпрос. А съгласно чл. 8 ЗНА общинският
съвет поначало издава наредби, с които урежда съобразно с нормативните актове
от по-висока степен неуредени с тях обществени отношения с местно значение. Предвид
изложеното, разпоредбите на чл. 87 ал. 2 предл. първо и на чл. 87 ал. 3 предл.
първо от Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Варна, които
противоречат по съдържанието си на разпоредбите на чл. 145 ал. 2 предл. първо и
чл. 145 ал. 3 предл. първо ЗУО, са приети при отсъствието на дадено от закона
изрично овластяване на Общинския съвет, поради което са нищожни на основание
чл. 146 т. 1 вр. чл. 196 АПК. Нищожността им следва да бъде прогласена от съда
на основание чл. 193 ал. 1 предл. първо АПК.
В целостта си изложеното води до
краен извод за основателност на предявения протест.
Предвид своевременно заявеното от
Окръжна прокуратура - Варна искане за разпределянето на отговорността за
разноски, ОбС – Варна следва да бъде осъден да й заплати направените по делото
разноски в размер на 20 /двадесет/ лева за обнародване на протеста в ДВ.
Воден от изложеното, съдът
Р
Е Ш И
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура Варна
разпоредбите на чл. 62, ал. 2; чл. 62, ал. 6 и чл. 62, ал. 7 от приетата с решение
№ 515-7 по протокол № 13/29.09.2016 г. на ОбС Варна Наредба за управление на
отпадъците на територията на община Варна.
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на разпоредбите
на чл. 87, ал. 2, предл. първо и на чл. 87, ал. 3, предл. първо от приетата с
решение № 515-7/29.09.2016 г. на ОбС Варна Наредба за управление на отпадъците
на територията на община Варна.
ОСЪЖДА
ОбС – Варна да заплати на Окръжна прокуратура - Варна направените по делото
разноски в размер на 20 /двадесет/ лева.
Решението подлежи на обжалване
пред ВАС РБ в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните по
делото.
Решението да се обнародва по реда
на чл. 194 АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1/ 2/