Решение по дело №329/2019 на Административен съд - Силистра

Номер на акта: Не е посочен
Дата: 29 юни 2020 г. (в сила от 20 юли 2020 г.)
Съдия: Маргарита Русева Славова
Дело: 20197210700329
Тип на делото: Административно дело
Дата на образуване: 11 декември 2019 г.

Съдържание на акта Свали акта

Р Е Ш Е Н И Е   №42

гр.Силистра, 29.06.2020 година

 

В     И М Е Т О    Н А     Н А Р О Д А

          Административният съд гр.Силистра, в публично заседание на десети юни през две хиляди и двадесета година, в състав:                               ПРЕДСЕДАТЕЛ: Маргарита Славова

                                              ЧЛЕНОВЕ: Валери Раданов

                                                                     Елена Чернева

при секретаря Анета Тодорова, с участието на прокурор при ОП гр.Силистра Галина Вълчева, като разгледа докладваното от съдия М.Славова адм.дело №329 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:

 

           Производството по делото е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура гр.Силистра срещу Наредба за стопанисване, управление и разпореждане с общински поземлен фонд на Община Тутракан, приета с Решение № 553 по Протокол №45/25.03.10г. от заседание на Общинския съвет гр.Тутракан, двукратно изменяна и допълвана, публикувана на официалния сайт на Община Тутракан Нормативният акт е оспорен в цялост, с доводи за допуснати особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразили се в пълно пренебрегване на законовия регламент от чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ в приложимата му редакция към ДВ, бр.46/07г., тъй като липсват доказателства за публикуване на проекта на интернет страницата на Общината, респ. изпращане на проекта за процесната Наредба, заедно с мотивите, на заинтересованите обществени организации и ведомства,които да организират неговото обсъждане и да дадат мотивирано становище, при гарантиран най-малко 14-дневен срок за това. Отделно от горното, протестиращият прокурор счита, че от изложените мотиви в Докладната записка /без посочен вх.№ и дата на Общ.С-Тутракан/, внесена от Кмета на общината, не стават ясни нито конкретните цели, които се преследват с нормативния акт,нито причините, довели до неговото приемане, а още по-малко очакваните резултати от прилагането му. Поради това настоява, че същите не отговарят на изискванията за съблюдаване принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове,вкл. нормативните от процесната категория.Така въведените доводи,вносителят на протеста намира за достатъчни за отмяна на атакуваната Наредба,съгласно чл.146 т.3 АПК,в какъвто смисъл е и заявеното искане с оспорването. Претендира съдебни разноски.

         Ответникът по протеста - Общински съвет гр.Тутракан,чрез неговия председател Н.К., в съпроводително писмо вх.№10/08.01.20г. не изразява становище по оспорването, а в изпълнение на Разпореждане №911/13.12.19г. на съда, представя изрично описани в него документи. Заявява, че липсват документи, удостоверяващи предварителното оповестяване на проекта за наредбата и начина за това.

        Заинтересованата страна - Община гр.Тутракан, не депозира становище.

         Участващият в производството прокурор от ОП гр.Силистра, съгласно чл.192 АПК, е подателят на протеста, който поддържа неговата основателност изцяло.

                 Производството е по реда на чл.185 и следващите от АПК.

          Настоящият състав на Административен съд гр.Силистра, съобразявайки аргументите от протеста и доводите, развити в хода на процеса,извърши преценка на събраните доказателства и прие следното: Оспорването от прокурора на нормативни административни актове е изрично нормирано с чл. 186 ал. 2 АПК,независимо от общи-те му правомощия от чл.16 АПК, а с чл.187 ал.1 АПК правото на обжалване на тази категория актове, е обявено за безсрочно, което в съвкупност сочи на процесуална допустимост на сезирането.

Предмет на съдебния контрол е Наредба за стопанисване, управление и разпореждане с общински поземлен фонд на Община Тутракан,приета с Решение №553 по Протокол №45/25.03.2010г. от заседание на Общинския съвет гр. Тутракан, публикувана на официалния сайт на Община Тутракан.В Преходните и заключителни разпоредби  на същата е посочено, че е издадена на основание чл.21 ал. 2 ЗМСМА. Атакуваният нормативен акт е оспорен в цялост, с доводи за допуснати особено съществени нарушения на нормотворческия процес; както и за пренебрегване изцяло на регулацията от чл.26 и чл.28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ в приложимата му редакция към ДВ, бр.46/07г., според протеста.Не се спори,че не е бил публикуван проектът за процесната наредба по нормативно предвидения ред /а и по никакъв друг/, за което не само не са представени доказателства,но и изрично е заявено, че такива не съществуват. Отделно от това, се твърди, че изложеното в Докладната записка на л.18 /без посочен вх.№ и дата/,внесена от Кмета на общината, не попълва изискването на чл.28 ал.2 ЗНА,тъй като само е маркирано:“Във връзка с ефективното стопанисване и ползване на земеделските земи от ОПФ предлагам…“По време на обсъждане на проекта в заседание на Общинския съвет не са станали разисквания /Вж.Протокол №45 на л.25-л.51/,а само е предложена промяна на срока в чл. 12, която е приета и е отпаднал §1 от ПЗР. В шест от постоянните комисии на Общ.С-Тутракан, в периода 22-23.03.2010г., са проведени заседания и е разглеждан проекта за процесната наредба като точка от дневния ред, но без каквито и да е разисквания /л.60-л.79/. Единствено в Комисията по социални дейности, образование, здравеопазване, култура, спорт, туризъм, вероизповедание и именувания /л.63-л.66/ е обсъждан §5 от ДР, като е предложено “земята на закритите училища на се дава на приемното училище“,а не както е в проекта - да се придобива от общината.Очевидно предложението и разискванията,станали по отношение на една допълнителна разпоредба от оспорения нормативен акт,не могат да бъдат приети за мотивиране на последния, а още по-малко в обема и със съдържанието на законовото изискване от чл. 28 ал. 2 ЗНА, както основателно поддържа и прокурорът.

При откриване на заседанието на Общинския съвет гр.Тутракан в 09.10 часа на 25.03.2010г. са присъствали 16 общински съветници от общо избрани 17 за мандат 2007г.-2011г. Приемащото наредбата Решение №553 е взето по т.6 от Дневния ред, като към момента на неговото гласуване, в залата са присъствали 16 общински съветници от общо 17 избрани за мандат 2007г.-2011г. и всички те са гласували „за“ приемане на наредбата, което сочи на спазване на нормативното изискване от чл.27 ал.4 ЗМСМА/към ДВ,бр.46/07г./,защото решението по чл.21 ал.2 ЗМСМА е взето с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, а заседанието се е провело при нужния кворум /арг.чл.27 ал.2 ЗМСМА/. Следователно,нормативният акт е издаден от компетентен орган, при валидно формирана воля.

Доколкото вносителят на настоящия протест се е позовал и на приключило съдебно производство с предмет - законосъобразността на чл. 4 ал. 3 т. 3 от същата местна наредба, а на настоящия състав му е служебно известно развитието на съдопроизводството и постановеният краен акт - Решение №63/05.06.2019г. по адм.д.№86/19г.,  следва да бъде отбелязано,че в хода и на приключилото дело са установени горните факти с правно значение - липсата на доказателства, а следователно и на самия факт, за публикуване на проекта за Наредба, ведно с мотиви и,съответно за проведено обсъждане и/или постъпили предложения,възражения,становища от заинтересованите лица. Единствените мотиви, свързани с предложението за приемане на значимата местна Наредба за стопанисване, управление и разпореждане с общинския поземлен фонд на Община Тутракан, са тези от Докладната записка на общинския кмет, които не покриват минималното задължително съдържание от чл. 28 ал. 2 ЗНА. В хода на настоящото дело отново са изискани доказателства за горните обстоятелства и, такива не са представени, което стабилизира извода за пълно игнориране на регулацията от чл. 26 и чл.28 ЗНА, в приложимата му редакция.

         В обобщение настоящият състав приема: Въпреки, че приемащото наредбата Решение № 553/25.03.2010г. по т. 6 от Дневния ред на заседание на Общ.С-Тутракан по Протокол №45, е законосъобразно взето, с оглед регламента на ЗМСМА,същото е в нарушение на чл. 26 ал. 2 и чл. 28 ЗНА /ДВ,бр.46/07г./ Последните изискват проектът за нормативен акт да бъде изготвен при зачитане на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност,като преди внасянето му за приемане от компетентния орган, същият да бъде публикуван на интернет страницата на Общината заедно с мотивите, като заинтересованите лица разполагат с най-малко 14-дневен срок за предложения и становища.Проектът трябва да е съпътстван от мотиви, с нормативно определеното задължително съдържание, съгласно чл.28 ал.2 ЗНА. Нещо повече,разпоредбата на чл.28 ал.3 ЗНА,в приложимата редакция към ДВ, бр.46/07г., повелява,че проект за нормативен акт,към който не са приложени мотиви, съответно доклад,не се обсъжда от компетентния орган,както основателно възразява вносителят на протеста.Със същото съдържание разпоредбата битува и в настоящата редакция на чл. 28 ал. 4 ЗНА. Или, регламентираният ред с чл. 26 - чл. 28 ЗНА изисква изготве ният проект за местната наредба да бъде публикуван на интернет страницата на Общинския съвет, респ. на Община Тутракан, заедно с мотивите,като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по него. В този контекст, поради липса на каквито и да е доказателства, вкл. дори на твърдения, следва да се приеме,че не е била спазена приложимата разпоредба на чл. 26 ал.2 ЗНА, в редакцията й към ДВ, бр.46/07г.Нарушенията на разпоредби от действащото позитивно право,особено на регламентиращите нормотворческия процес, се свързва с нарушение от категорията на съществените по разума на чл. 146 т. 3 АПК Нормата на чл. 26 ал. 2 ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт,след като обсъди проекта с направените предложения,възражения и становища, което не е изпълнено и представлява нарушение на императивни правни норми,съдържащи се в нормативни актове от по-висок ранг. /Вж.Решение №1399/04.02.19г., адм.д. №11436/17г.; Решение № 3001/28.02.19г., адм.д. №141/18г. и др. на ВАС, III О/.

         Освен това, Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане от всички заинтересовани, преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да бъдат гарантирани принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които формулират целите на разпоредбата. В същия правен контекст е и разпоредбата /чл. 28 ал. 3 ЗНА/, че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящи на изчерпателно изброените в закона изисквания,не се обсъжда от компетентния да го приеме орган.

Според чл. 2 ал. 1 от Закона за нормативните актове,приложим в настоящото производство от препращането на чл. 80 АПК и в редакцията му към ДВ, бр.46/2007г. подзаконови нормативни актове могат да издават само органите,предвидени от Конституцията,закон или указ. Тези правила са възпроизведени и в АПК,като чл. 76 предвижда те да бъдат издавани само от изрично овластени от КРБ или закон органи. С оглед на текста на чл. 21 ал. 2 ЗМСМА /ДВ, бр.69/03г./, в случая е налице законово овластяване на Общинския съвет да приема наредби в изпълнение на правомощията си /най-общо/ Отделно от това, правото на общинските съвети да издават наредби, с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, е регламентирано и в чл. 8 ЗНА. От процесната Наредба се установява още, че тя е издадена на основание 24а ал. 5 и ал. 6 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи,корелиращо с основанието от чл. 8 ал. 2 от Закона за общинската собственост. Следователно,налице е законова делегация от последно посочените разпоредби на ЗСПЗЗ и ЗОбС за приемане на наредба от Общинския съвет гр.Тутракан от процесния вид.

        Обобщавайки изложеното АС-Силистра приема,че ответният Общински съвет гр.Тутракан, като издател на протестирания нормативен административен акт, макар и компетентен да го приеме, е игнорирал изцяло регламентирания със Закона за нормативните актове, лаконично възпроизведен в чл.77 АПК, ред за неговото издаване. В конкретния случай не става въпрос за нарушаване на някое от правилата на процедурата за издаване на подзаконов нормативен акт,а за пълното й неспазване, което не може да обоснове друг правен резултат при контрола за законосъобразност, освен неговата отмяна. Изцяло в такъв смисъл е и трайната съдебна практика /Вж. Решение № 14663/30.11.17г., адм.д. № 14254/16г., VIIО; Решение № 8392/29.06.17г., адм.д. № 3628/17г., 5-чл.състав; Решение № 145/05.01.18г.,  адм.д.  № 5515/17г., 5-чл.с-в и др. на ВАС/. Ето защо,атакуваната в цялост Наредба за стопанисване, управление и разпореждане с общинския поземлен фонд на Община Тутракан, следва да бъде отменена, както основателно счита и вносителят на протеста. Своевременно поисканите разноски от ОП гр. Силистра следва да бъдат възложени в тежест на Община Тутракан, която за разлика от ответния по делото общински съвет, разполага със самостоятелен щат, бюджет и е ЮЛ /арг. чл. 138 - чл. 141 КРБ; чл. 15 и чл. 29а ЗМСМА/. При осъществяване на дейността по чл.168, във вр.с чл.196 и чл.146 АПК, настоящият съдебен състав установи, че са налице отменителните основания  по смисъла на чл. 146 т. 2 /липса на мотиви/ и т. 3 /допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила/ от АПК, воден от което и на основание чл. 193 ал. 1 пр. 2 АПК, Административният съд Силистра

     Р Е Ш И :

         ОТМЕНЯ Наредба за стопанисване, управление и разпореждане с общинския поземлен фонд, приета с Решение №553 по Протокол №45 от 25.03.2010г. от заседание на Общинския съвет гр.Тутракан, изм. с Решение №565/29.04.10г.; изм.и доп. с Решение №372/01.08.2013г. и изменена с Решение №63/05.06.19г. на АС-Силистра.

ОСЪЖДА Община гр.Тутракан, с административен адрес: гр.Тутракан, ул. “Трансмариска“ №31, да заплати на Окръжна прокуратура гр.Силистра,направените по делото разноски в размер на 20.00 /Двадесет/ лева, представляващи такса за публикуване в Държавен вестник на оспорването.

        Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

         В случай на неподаване на касационна жалба или протест или ако те бъдат отхвърлени от ВАС,съдебното решение следва да бъде обнародвано /оповестено/ по реда на чл. 194 АПК, т.е. по начина, по който е била обнародвана Наредбата за стопанисване, управление и разпореждане с общинския поземлен фонд на Община Тутракан, за датата на което следва да бъде уведомен Административен съд гр.Силистра.

  ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ:1.                                                                        2.