Р Е Ш Е Н
И Е
№ 58 29.03.2022г. град Кюстендил
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Кюстендилският
административен съд
на двадесет и трети март две хиляди двадесет и втора година
в открито съдебно заседание в
следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: И.
ДЕМИРЕВСКИ
ЧЛЕНОВЕ: 1.МИЛЕНА
АЛЕКСОВА-СТОИЛОВА
2.НИКОЛЕТА КАРАМФИЛОВА
при участието на секретаря Лидия
Стоилова
и в присъствие на прокурор Йордан Г.
от КОП
като
разгледа докладваното от съдия Алексова-Стоилова
административно дело № 330 по описа
на съда за 2021г.
и
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
по делото е по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Адв.И.Г.Й.
от ПзАК като пълномощник на ФОНДАЦИЯ „ГРИНБЕРГ“, ЕИК ********със седалище и
адрес на управление гр.Пловдив, район Централен, ул.“Райко Даскалов“ №53, ет.1,
офис 1 със законен представител управителя Г.И.Й. обжалва Глава девета
„Паркиране на ППС, превозващи хора с трайни увреждания“ /чл.27а – чл.27г/ от
Наредба за организацията и безопасността на автомобилното движение на
територията на община Рила. Релевира основанието за оспорване по чл.146, т.3
във вр. с чл.196 от АПК. Същественото нарушение на
административнопроизводствените правила свързва с отсъствие на задължително
съгласуване чрез даване на задължително становище от Агенцията за хората с
увреждания на Глава девета от Наредбата по чл.8, т.4 от ЗИХУ /отм./. Моли за
отмяна на Глава девета от Наредбата. Претендира деловодни разноски.
В
писмена молба адв.Й. поддържа жалбата. Допълва, че дължимото съгласуване е
възпроизведено в чл.10, ал.3, т.9 от действащия ЗХУ. Представя списък на
разноските пред КАС и ВАС.
В
писмен отговор председателят на ОбС – Рила оспорва жалбата. Навежда твърдение
за последващо съгласуване на Глава девета от Наредбата от Агенцията за хората с
увреждания и моли за прекратяване на делото поради липса на предмет. Претендира
деловодни разноски.
В
писмено становище пълномощникът на жалбоподателя намира, че последващото
съгласуване не санира нарушението на процедурата по приемане на Глава девета от
Наредбата. Отделно от това намира, че със становището се дават препоръки,
касаещи изменение на действащия нормативен акт. Допълва възраженията за
незаконосъобразност на акта с твърдение за липса на доказателства за
публикуване на проекта на Наредбата на сайта на общината в първоначалния вид от
2009г. и измененията от 2012г., което нарушава изискването на чл.26 от ЗНА в
ред., обн. ДВ, бр.46/12.06.2007г. Твърди нарушение и на чл.11, ал.3 от ЗНА.
В
с.з. прокурорът от Окръжна прокуратура – Кюстендил намира жалбата за
основателна по посочените в нея доводи.
По
реда на чл.188 във вр. с чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК съдът е съобщил оспорването
в ДВ, бр.14/18.02.2022г.
Кюстендилският
административен съд, след запознаване с жалбата и приложените по делото
доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, намира за установена
следната фактическата обстановка по спора:
Консолидираният
текст на Наредбата за организацията и безопасността на автомобилното движение
на територията на община Рила е приложен на л.13-31 от делото. Видно от същият,
Наредбата е приета с решение №230/19.03.2009г. на ОбС - Рила, Глава девета е
приета като изменение и допълнение с решение №158/31.07.2012г. на ОбС, изменена
и допълнена с решение №595/28.11.2018г. на ОбС.
От
приложените административни преписки по приемане на Наредбата и нейните
изменения се установява следното:
Наредбата
за организацията и безопасността на автомобилното движение на територията на
община Рила е приета с решение №230 по Протокол №28/19.03.2009г. на ОбС – Рила.
В първоначалния вариант Глава девета е имал наименование „Режим за платено
паркиране на МПС“ /вж. л.124-145/.
С
решение №158 по Протокол №18/31.07.2012г. ОбС – Рила на основание чл.21, ал.2
от ЗМСМА е изменил и допълнил Наредбата, както следва:
по
т.1 от решението е изменил заглавието на Глава девета, която е придобила
заглавие „Паркиране на МПС, превозващи хора с увреждания“,
по
т.2 от решението е създал нови чл.27а и чл.27б от Глава девета,
по
т.3 от решението е изменил заглавието на Глава девета, която е станала Глава
Десета „Особени правила относно спирането, престоя, движението и паркирането.
Пропуски.“,
по
т.4 от решението Глава Десета е станала Глава единадесета „Режим на платено
паркиране на МПС“ и
по
т.5 от решението е утвърдил Приложение №4 към чл.27б, ал.5 от Наредбата.
Съгласно
§5 от решението на ОбС, измененията и допълненията в Наредбата влизат в сила в 14-дневен
срок от датата на приемането им.
Решение
№158/31.07.2012г. на ОбС – Рила е прието с гласовете на всички присъстващи 9
общински съветници от общо 11 съветници.
Предложението
за допълнение и изменение на Наредбата е включено като т.8 от дневния ред на
заседанието на ОбС от 31.07.2012г. Същото изхожда от кмета на община Рила с
№РД02-09-199/18.07.2012г. Предложението е обсъдено и прието като т.1 от
заседанието на Правната комисия към ОбС на 27.07.2012г. по Протокол №9.
Решение
№158/31.07.2012г. се предхожда от решение №143 по Протокол №17/28.06.2012г., с
което е отложено гласуването на предложението за изменение и допълнение на
Наредбата за следващото заседание, т.к. предложението не е отговаряло на
изискванията на чл.28, ал.2, т.2-5 от ЗНА поради липса на мотиви за изменение,
преследваните цели, очаквани резултати от приемането и липса на анализ на
правото на ЕС /вж. л.113-122 и л.280-285/.
Съгласно
писмо изх.№РД-02-06-1-2/16.11.2021г. на председателят на ОбС – Рила, органът не
може да представи извадка от сайта на общината за публикуване на проекта за
измененията в Наредбата и за разгласяване на същия от 2012г., т.к. след
изтичане на 14-дневен срок проектопредложенията се свалят от сайта. На сайта
стоят публикувани актовете с измененията и допълненията, актуални към момента.
По отношение разгласяване на Наредбата органът сочи, че същата се публикува на
сайта на общината с направените изменения и допълнения към настоящия момент. По
преписката няма съгласувателно писмо и становище на Агенцията за хората с
увреждания за измененията от 2012г. /вж. л.154/.
С решение №595 по Протокол №59/28.11.2018г. на
ОбС – Рила на основание чл.21, ал.2, пр.2 и чл.27, ал.3 от ЗМСМА във вр. с чл.8
от ЗНА, чл.76, ал.3, чл.77 и чл.79, пр.2 и 3 от АПК е прието изменение и
допълнение на Наредбата, както следва:
-наименованието
на Глава девета е изменено на „Паркиране на ППС, превозващи хора с трайни
увреждания“,
-навсякъде
в Глава девета текста „хора с увреждания“е заменен с текста „хора с трайни увреждания“,
-в
Глава девета е изменен чл.27б, ал.5 и са създадени чл.27в, ал.1, 2 и 3 и
чл.27г, ал.1, 2 и 3 и
-Картата
по Приложение №4 към чл.27б, ал.5 от Наредбата е заменена с Картата по
приложение към чл.99а, ал.1 от ЗДвП – приложение.
Решение
№595/28.11.2018г. е прието с гласовете на 9 общински съветници от присъстващи
10 съветници при общ брой от 11 /вж. л.167-209/. Измененията и допълненията са
включени като т.9 от дневния ред на заседанието на ОбС по предложение на кмета
на общината №РД-02-10000149/16.11.2019г. /вж. л.46-49/. Проектът за изменения и
допълнения е публикуван на сайта на общината на 10.10.2018г. /вж. л.161/, а
приетите изменения и допълнения в Наредбата са публикувани на 21.12.2018г. /вж.
л.166/. Предложението на кмета е разгледано на съвместно заседание на
постоянните комисии към ОбС от 26.11.2018г., видно от Протокол №25 от същата
дата /вж. л .210-232/.
Съгласно
посоченото по-горе писмо изх.№РД-02-06-1-2/16.11.2021г. на председателят на ОбС
– Рила, по преписката няма съгласувателно писмо и становище на Агенцията за
хората с увреждания за измененията от 2018г. /вж. л.155/.
Правилникът
за организацията и дейността на ОбС, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация мандат 2011г. - 2015г. е приложен на л.257-276, а
едноименният Правилник на ОбС мандат 2015г. - 2019г. е приложен на л.234-256.
С
определение №577/24.11.2021г. при условията на чл.159, т.4 във вр. с чл.196 от АПК поради липса на правен интерес за фондацията съдът е оставил жалбата без
разглеждане и е прекратил производството по делото. С определение №885/01.02.2022г.
на ВАС по адм.д.№127/2022г. е отменено определението на КАС и делото е върнато
за продължаване на съдопроизводствените действия.
В
съдебното производство е прието писмо №РД-02-06-1-3/03.02.2022г. на
председателя на ОбС – Рила, изпратено на Агенцията за хора с увреждания с
искане за издаване на съгласувателно писмо или становище във вр. с чл.10, ал.3,
т.9 от ЗХУ по повод обжалването по настоящето дело. С писмо
№0023-1008/01.03.2022г. на заместващия изп.директор на Агенцията
/вх.№РД-02-06-1-5/01.03.2022г. по описа на ОбС – Рила/, Агенцията съгласува без
забележки проекта на Наредбата, но предлага изменения и допълнения в нея
досежно чл.27а, ал.2 и думите „ДЕЛК“, „СТЕЛК“ и „ЦЕЛК“, които следва да
отпаднат /вж. л.324-325/.
Горната
фактическа обстановка се установява и доказва от посочените писмени
доказателства.
С
оглед така установената фактическа обстановка жалбата на фондацията е допустима.
Нормата на чл.186, ал.1 от АПК определя правото на оспорване на гражданите,
организациите и органите при наличие на засягане на техни права, свободи или
законни интереси или възможност за това от оспорения акт, респ. ако акта
поражда задължения за лицата. С влязлото в сила определение №885/26.01.2022г.
на ВАС по адм.д.№127/2022г. е окончателно разрешен въпроса за правния интерес
от оспорването в полза на жалбоподателя. Според ВАС, за фондацията е налице
правен интерес по см. на чл.186, ал.1 от АПК, който е обоснован от предмета на
дейност и целите, за които е създадена /ТР №2/12.02.2010г. по тълк.д.№4/2009г.
на ОСК на ВАС/, като с подадената жалба фондацията като ЮЛ с нестопанска цел,
регистрирано в полза на трети лица, защитава своите права и законни интереси.
Засягането е обусловено от непосредствената връзка между сферата на обществени
отношения, уредена в нормативния акт /условията за паркиране на МПС, превозващи
хора с трайни увреждания на територията на община Рила/ и целите на
учредяването на оспорващия правен субект /мониторинг върху действащата
нормативна уредба, отнасяща се до хората с увреждания и съдебно оспорване на
незаконосъобразни подзаконови нормативни актове или отделни норми в тях,
отнасящи се до хората с увреждания, издавани от общинските съвети/. Определението
на ВАС е задължително за настоящия съд. Наредбата е подзаконов нормативен акт,
който съдържа административноправни норми, относими за неопределен и неограничен
брой адресати с многократно правно действие, съгласно легалната дефиниция на
чл.75, ал.1 от АПК. Посочените характеристики определят Наредбата като
нормативен административен акт. Съгласно чл.187, ал.1 от АПК правото на
оспорване е безсрочно. Съдът притежава териториална и материална компетентност
за постановяване на валиден съдебен акт по см. на чл.191 от АПК.
Неоснователно
е искането на ответника за прекратяване на делото. Искането обективира
твърдение за липса на предмет поради съгласувателното писмо на Агенцията за
хората с увреждания от 01.03.2022г. Това съгласувателно писмо не може да
замести дължимото съгласуване на проектите за изменение и допълнение на Глава
девета от Наредбата от 2012г. и 2018г., т.к. не ги предхожда, какъвто е смисъла
на правилата по чл.8, т.4 от ЗИХУ /отм./ и чл.10, ал.3, т.9 от ЗХУ. Последващо
съгласуване на приета Наредба е недопустимо поради липса на подобна възможност
в ЗНА, АПК, ЗИХУ /отм./ и ЗХУ. Отделно от това, писмото съгласува бъдещи
промени в Глава девета от Наредбата, т.к. се отнася до съгласуване на проект на
Наредбата, а не на приетата Наредба. По делото липсва последващо решение на ОбС
за прегласуване на измененията от 2012г. и 2018г., съобразени със
съгласувателното писмо на Агенцията. Само при тази хипотеза е възможно
прекратяване на производството по делото поради липса на годен предмет за
оспорване.
Разгледана
по същество, с оглед предмета на съдебна проверка по чл.168, ал.1 във вр. с
чл.196 от АПК и чл.192а от АПК, жалбата е основателна. Съображенията за това са
следните:
Наредбата
е издадена от компетентен орган. Предметният обхват на Глава девета от Наредбата,
изведен от наименованието на главата, включва организацията и реда за паркиране
на ППС, превозващи хора с трайни увреждания. Видно от предложението на кмета от
18.07.2012г. за приемане на измененията в Главата от Наредбата, касае се за правна
регламентация на местно ниво на уредените в чл.99а от ЗДвП обществени отношения
по повод издаване на карти за паркиране на хора с увреждания и вменените за
това задължения на общините. Липсата на законодателна регламентация на
по-високо ниво позволява въвеждане на уредба в рамките на местното
самоуправление от ОбС. Страните не спорят относно компетентността на
колективния орган.
Спазена
е формата на Наредбата. Строежът на оспорената Глава девета отговаря на
изискваният на Глава трета /чл.24 – 35/ от Указ №883/24.04.1974г. за прилагане
на ЗНА във вр. с §7 от ПЗР на ЗНА, а тестовете на разпоредбите й - на
изискванията за тяхното формулиране в Глава четвърта /чл.36 - 41/ от Указа.
При
приемане на измененията и допълненията в Глава девета от 2012г. и 2018г. са спазени
процесуалните правила на чл.27, ал.2 и ал.3 от ЗМСМА за кворум, мнозинство и
явно гласуване. Решение №158/31.07.2012г. и решение №595/28.11.2019г. са взети
с гласовете на 9 от присъстващи 9, съответно 10 съветници при общ брой от 11
общински съветници. Вносителят на проектите е измежду оправомощените лица по
чл.69, ал.1, респ. чл.70, ал.1 от Правилниците за организацията и дейността на
ОбС, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
Вносителят е спазил правилото на чл.28, ал.2 от ЗНА да изготви мотиви към
проектите с посоченото законово съдържание. Приетите изменения и допълнения в
Наредбата са публикувани на официалната интернет страница на общината, за което
свидетелства и консолидирания текст на Наредбата на л.13-31 от делото, поради което са изпълнени изискванията на чл.78,
ал.3 от АПК и чл.37, ал.3 от ЗНА. По отношение проекта за изменение и
допълнение на Глава девета от Наредбата от 2018г. е спазена и нормата на чл.26,
ал.3 от ЗНА. По реда на чл.26, ал.4 от ЗНА вносителят е предоставил 30-дневен
срок за предложения и становища по проекта и след изтичане на срока е внесъл
проекта за разглеждане от компетентния ОбС /проектът е публикуван на
10.10.2018г., а заседанието на ОбС е от 28.11.2018г./. Липса съществено
нарушение на изискването по чл.11, ал.3 от ЗНА, с оглед резултата от
измененията и допълненията, включени в текста и обуславящи действието на
общинската Наредба
Не
така обаче стои въпроса със спазване на правилото по чл.26, ал.2 от ЗНА в
редакцията, обнародвана в ДВ, бр.46/2007г. по повод обявяване на проекта за
изменение на Глава девета от Наредбата от 2012г. Нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА в
посочената редакция е задължавала съставителят на проекта да го публикува на
интернет страницата на общината, заедно с мотивите, като предостави на
заинтересованите лица най-малко 14 дневен срок за предложения и становища по
проекта. Видно от писмото на председателя на ОбС от 17.11.2021г., органът не
може да представи доказателства за публикуване на проекта от 2012г., като
негова е доказателствената тежест за това /вж. определение №71/04.02.2022г. на
л.307 от делото/. Обяснението, че проекта е свален от сайта, не може да санира
липсата на доказателства и да бъде извинителна причина, т.к. правилото на чл.26,
ал.1 от ЗНА е императивно и органът следва да поддържа архив на публикуваните
проекти, по начин даващ възможност за проверка във всеки момент от действието
на нормативния акт. Измененията от 2018г. не са заместили в пълен обем измененията
от 2012г., а действат като обща неделима правна рамка. Липсата на данни за
публикуване на проекта нарушава принципите за обоснованост, стабилност,
откритост и съгласуваност по чл.26, ал.1 от ЗНА /в посочената редакция/. Целта
на чл.26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в
производството по подготовка на актове, засягащи техните законни интереси.
Публикуването на проекта е начина, по който принципа за откритост и
съгласуваност по чл.26, ал.1 от ЗНА намира част от своето проявление спрямо
засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в
чиито правомощия е приемането на проекта или неговото отхвърляне. В тази връзка
нарушението на чл.26, ал.2 от ЗНА е съществено, т.к обезпечава правото на
участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе
до друг изход от провежданото административно производство след изслушването и
зачитането на изразените мнения и становища. Разпоредбата на чл.26, ал.2 от ЗНА
следва да се тълкува във връзка с чл.77 от АПК, която норма задължава
компетентния орган да издаде нормативен акт след като обсъди проекта с
направените становища, предложения и възражения.
Отделно
от горното, с оглед разпределението на доказателствената тежест на ответника, с
писмото до съда от 17.11.2021г. органът признава за липсата на дадено от
Агенцията за хората с увреждания становище и по двата проекта за изменение и
допълнение на Глава девета от Наредбата. Становището е задължително по чл.8,
т.4 от ЗИХУ /отм./. Нормативното изискване по чл.8, т.4 от ЗИХУ е действащо
право от момента на приемане на закона, обнародван в ДВ, бр.81/17.09.2004г., в
сила от 01.01.2005г. до отмяната, обнародвана в ДВ, бр.105/18.12.2018г., в сила
от 01.01.2019г. Задължителното становище следва да се даде след изготвяне на
проектите и преди тяхното разглеждане от ОбС. Това становище е допълнителен
елемент към процедурата по чл.26 от АПК. То е специфична гаранция за принципа
на съгласуваност по чл.26, ал.1 от ЗНА в областта на уредените в Глава девета
от Наредбата обществени отношения, като по този начин се отчита спецификата на държавно
регулиране по отношение интеграцията на хора с увреждания. Тясно
специализирания характер на дейността на Агенцията за хората с увреждания,
нейните правомощия и задължения са възприети на законодателно ниво като
допълнително задължение на органа, приемащ измененията и допълненията в Главата
от Наредбата да изиска и вземе предвид становището на Агенцията, като с това се
цели постигане на възможно най-благоприятно решение в хода на регулираните
обществените отношения. Несъобразяването на ОбС с това законодателно решение
води до приемане на измененията и допълненията в Глава девета от Наредбата без
дължимото изясняване на всички относими според законодателя факти и
обстоятелства. Касае се за императивна правна норма, част от процедурата по
приемане на процесните изменения и допълнения, поради което нарушението й
представлява съществен процесуален пропуск в рамките на административните
производства от 2012г. и 2018г. и е самостоятелно основание за отмяна на
оспорената Глава от Наредбата.
Преценката
за съответствие по чл.192а, изр.2 от АПК на Глава девета от Наредбата обхваща
нормите от ЗХУ /обн. ДВ, бр.105/18.12.2018г., в сила от 01.01.2019г., изм. и
доп./. В ЗХУ продължава да действа правилото за участие на Агенцията за хората
с увреждания при изготвяне на проекти за нормативни актове, свързани с правата
на хората с увреждания и да дава становища по тях. Липсата на нормативно
въведена задължителност на становищата по проектите не означава, че вносителят
на проекта може да заобиколи правилото и да издаде акта без такова становище.
Касае се за регламентирано правомощие на Агенцията с оглед възможността
становището да доведе до различно съдържание на нормативния административен
акт. Поради изложеното и по посочените по-горе правни изводи за допустимост на
съдебното производство, последващото съгласувателно писмо от Агенцията не
променя извода за незаконосъобразност на измененията. Неспазването на чл.8, т.4
от ЗИХУ /отм./ във вр. с изискването по чл.10, ал.3, т.9 от ЗХУ води до
нарушаване на процедурата за съгласуваност по чл.26, ал.1 от ЗНА. В тази насока
е формираната към настоящия момент практика на ВАС по идентични правни спорове
/вж. решение №3914/26.03.2021г. по адм.д.№12728/2020г. VI
о., решение №2743/26.02.2021г. на ВАС по адм.д.№11119/2020г. VI о., решение №3013/08.03.2021г. по адм.д.№12051/2020г. VII о./.
На
основание чл.193, ал.1, пр.2 от АПК е дължима отмяна на оспорената Глава девета
от Наредбата.
На
основание чл.143, ал.1 във вр. с чл.196 от АПК ОбС – Рила дължи на жалбоподателя
деловодни разноски в размер на 1 130лв. пред КАС и ВАС, съгласно приложения
списък. Разноските пред КАС включват 10лв. ДТ, 20лв. за обявяване на
оспорването в ДВ и 600лв. адвокатско възнаграждение, заплатено в брой, съгласно
договора за правна помощ /общо 630лв./. Разноските пред ВАС включват 150лв. ДТ
и 350лв. адвокатско възнаграждение, заплатено в брой, съгласно договора за
правна помощ /общо 500лв./.
Поради
изхода от делото ответника няма право на деловодни разноски.
Мотивиран
от горното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Глава девета „Паркиране на ППС,
превозващи хора с трайни увреждания“ /чл.27а – чл.27г/ от Наредба за организацията
и безопасността на автомобилното движение на територията на община Рила, чиито
изменения и допълнения са приети с решение №158 по Протокол №18/31.07.2012г. и
решение №595 по Протокол №59/28.11.2018г. на ОбС – Рила.
ОСЪЖДА ОБЩИНСКИ СЪВЕТ – РИЛА да заплати на ФОНДАЦИЯ „ГРИНБЕРГ“ /с
посочени данни/ деловодни разноски пред
КАС и ВАС в размер на 1130лв. /хиляда сто и тридесет лева/.
Решението
подлежи на касационно обжалване и протестиране от страните пред ВАС в 14-дневен
срок от получаване на съобщенията за изготвянето му.
Решението
да се съобщи на страните.
В
случай на неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени
от ВАС, на основание чл.194 от АПК решението да се обнародва по начина на
обнародване на Наредбата.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.