Решение по дело №1601/2024 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба на кмета на община Поморие, против решение № 282 на общински съвет Поморие, по т. 6 от протокол № 15/29.08.2024 г., с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ общински съвет Поморие възлага на кмета на община Поморие: 1. Да разпореди спиране полагането на пътна маркировка М 14 в гр. Поморие, както следва: 1.1. в кръстовища и на 5 м от тях във всяка посока; 1.2. на разстояние до 5 м преди пешеходните пътеки; 1.3. на неглавни /неосновни/ улици или части от тях; 1.4. на улици или части от тях, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането и/или паркирането. 2. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия одобрен проект за полагане на пътна маркировка М 14, въз основа на генералния план за организация на движението /ГПОД/ на гр. Поморие за срока от 01.01.2024 г. до момента на представянето. 3. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия писмен отчет: 3.1. Какъв процент и колко метра от положената маркировка М 14 е изпълнена върху кръстовища, около пешеходни пътеки и в пътни участъци, в които няма необходимост от забрана на спирането или паркирането/неглавни, неосновни улици и улици, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането или паркирането/. 3.2. Каква е стойността на положената до момента пътна маркировка М 14, като представи писмени данни в подкрепа на твърденията си.

Жалбоподателят, редовно уведомен, чрез процесуалния си представител, поддържа сезиращата съда жалба. С доводи за незаконосъобразност иска да се отмени оспореното решение, алтернативно да се обяви за нищожно. Излага подробни съображения. Не ангажира доказателства. Не претендира разноски.

Ответникът - общински съвет Поморие, редовно уведомен, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Счита същата за неоснователна. Представя административната преписка по приемане на оспореното решение. Не ангажира допълнителни доказателства.

Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК, от лице с правен интерес, поради което е допустима.

Разгледана по същество е основателна, при следните съображения:

На 13.08.2024 г., група общински съветници, общински съвет /ОС/ Поморие, са подали докладна записка, рег. № ОС - 862, с изложени подробни мотиви, с предложение да се приеме следното решение: На основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ общински съвет Поморие възлага на кмета на община Поморие: 1. Да разпореди премахване на положената пътна маркировка М 14 в гр. Поморие, както следва: 1.1. в кръстовища и на 5 м от тях във всяка посока; 1.2. на разстояние до 5 м преди пешеходните пътеки; 1.3. на неглавни /неосновни/ улици или части от тях; 1.4. на улици или части от тях, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането и/или паркирането. 2. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия одобрен проект за полагане на пътна маркировка М 14, въз основа на генералния план за организация на движението /ГПОД/ на гр. Поморие. 3. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия писмен отчет: 3.1. Какъв процент и колко метра от положената маркировка М 14 е изпълнена върху кръстовища, около пешеходни пътеки и в пътни участъци, в които няма необходимост от забрана на спирането или паркирането/неглавни, неосновни улици и улици, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането или паркирането/. 3.2. Каква е стойността на положената до момента пътна маркировка М 14, като представи писмени данни в подкрепа на твърденията си/л. 52 - 53 от делото/.

Докладната записка е разгледана на заседания на постоянните комисии в общинския съвет на 22.08.2024 г. и 23.08.2024 г. като в предложения текст на решението са направени следните изменения и допълнения, а именно: в т.1 „да се разпореди премахване на положената“ да се чете „да се разпореди спиране полагането на“, а т. 2 да се допълни с текста „за срока от 01.01.2024 г. до момента на представянето“/виж протоколи от заседанията на комисиите, л. 58 - 61 от делото/ .

На 29.08.2024 г., докладната записка е разгледана на заседание на общински съвет Поморие, на което по т. 6 от дневния ред, взето с 11 гласа „за“, 0 гласа „въздържали се“ и 8 гласа „против“ , при присъствие на 19 общински съветници, е прието решение № 282 със следното съдържание: „На основание чл .21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ общински съвет Поморие възлага на кмета на община Поморие: 1. Да разпореди спиране полагането на пътна маркировка М 14 в гр. Поморие, както следва: 1.1. в кръстовища и на 5 м от тях във всяка посока; 1.2. на разстояние до 5 м преди пешеходните пътеки; 1.3. на неглавни /неосновни/ улици или части от тях; 1.4. на улици или части от тях, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането и/или паркирането. 2. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия одобрен проект за полагане на пътна маркировка М 14, въз основа на генералния план за организация на движението /ГПОД/ на гр. Поморие за срока от 01.01.2024 г. до момента на представянето. 3. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия писмен отчет: 3.1. Какъв процент и колко метра от положената маркировка М 14 е изпълнена върху кръстовища, около пешеходни пътеки и в пътни участъци, в които няма необходимост от забрана на спирането или паркирането/неглавни, неосновни улици и улици, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането или паркирането/. 3.2. Каква е стойността на положената до момента пътна маркировка М 14, като представи писмени данни в подкрепа на твърденията си“.

Решение № 282 на общински съвет Поморие, по т. 6 от протокол № 15/29.08.2024 г., е предмет на разглеждане в настоящото производство.

При тази установеност се налагат следните правни изводи:

На първо място, следва да прецени материалната компетентност на органа, приел оспореното решение.

Жалбоподателят твърди нищожност на оспореното решение на общински съвет Поморие.

Спорът е правен и се свежда до това дали общински съвет Поморие като орган на местното самоуправление може да вмени задължения като процесните на кмета на община Поморие - орган на изпълнителната власт.

Нищожността е състояние или качество на административния акт, при което актът е лишен от правно действие и не поражда правни последици. Нищожността е най - интензивната проява на незаконосъобразност на административните актове. Нищожният акт няма правна сила и е невалиден. Такъв акт не подлежи на отмяна, не се изменя и не се връща за ново преразглеждане. При отмяната се прекратява действието или се обезсилва вече действащ незаконосъобразен административен акт при една последваща процедура пред по - горестоящ административен орган или пред съд. За разлика от другите незаконосъобразни административни актове нищожният акт никога не е произвел очакваното правно действие, та да има нужда това действие да се преустановява. От момента на издаването си такъв акт е бил лишен от правна сила и качество. Съдът само обявява неговата нищожност, т.е. само констатира пълната незаконосъобразност на нищожния административен акт.
Според разпространено схващане в административноправната теория нищожният административен акт е правно „нищо”. Това правно „нищо” обаче може да причини много реални вреди или други неблагоприятни последици, въпреки че не е могло да произведе валидно правно действие.
Специфичните основания за обявяване на нищожност са проследени и анализирани при отделните нарушения на изискванията за законосъобразност на административните актове: липса на компетентност / „ultra vires”/, включително при случаите на делегирана компетентност; неспазване на установената форма; нарушение на производствените правила; несъответствие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Следователно възприетият критерий са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава когато нарушенията са особено съществени. Или, нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен. Съобразно горното и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, са изградени следните критерии кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта. Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност, също само ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление. По правило, нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат.

В случая, кметът на общината е самостоятелен административен орган, който не е част от структурата на общинския съвет. Конституцията на Република България/КРБ/ ясно обособява различния статут за кметовете и за общинските съвети - съгласно чл. 138, общинският съвет е орган на местното самоуправление в общината, а съгласно чл. 139, кметът е орган на изпълнителната власт в общината. Статутът и правомощията на двата различни органа са специфични, разграничени подробно на законово ниво в ЗМСМА. Това се дължи и на установеното в Конституцията положение, че на местно ниво тези два органа олицетворяват разделението на законодателната и изпълнителната власт, като частно проявление на разделението на властите/чл. 8 КРБ/. Действително, както е предвидено в чл. 139, ал. 2 КРБ, в своята дейност кметът се ръководи от закона, актовете на общинския съвет и решенията на населението. В чл. 45, ал. 5 ЗМСМА обаче изрично е предвидено, че кметът на общината може да оспорва незаконосъобразните актове на общинския съвет пред съответния административен съд. Общинският съвет и кметът на общината не са част от една и съща административна структура. Създадените с чл. 45 ЗМСМА механизми за взаимен контрол на тези органи са резултат именно от обстоятелството, че те не се намират в една и съща административна или йерархична структура.

Според правилото на чл. 18, ал.1 ЗМСМА, общинският съвет е орган на местно самоуправление. Местното самоуправление е вид управление с определена специфика, която го отличава от традиционната администрация, от изпълнително - разпоредителната дейност, извършвана от органите на изпълнителната власт. Териториален орган на изпълнителната власт в общината е кметът, по арг. от чл. 38, ал.1 ЗМСМА и чл. 19, ал. 3, т. 2 от Закона за администрацията /ЗА/. Кметът на общината има самостоятелна правна персонификация и самостоятелна правосубектност, поради което може да бъде носител на права и задължения, вкл. по административни правоотношения. Правата и задълженията на кмета на общината в отношенията му с общинския съвет са определени по императивен начин, доколкото се касае за регулиране на публичноправни отношения. Между двата органа липсва пряка йерархическа връзка, т. е. няма отношения на власт и вътрешноведомствено подчинение, въз основа на които общинският съвет може да вменява на кмета на общината задължения извън законово регламентираните такива в отношенията.

Липсва обаче правно основание въз основа, на което общинският съвет да задължи кмета на общината да извърши вменените му с оспореното решение действия. Терминът „вменява“, което на практика е „задължава“ предпоставя съществуването на административни правоотношения , основани на власт и подчинение между най - малко два прани субекта, които са йерархична подчиненост един спрямо друг. В случая такава правна конфигурация не може да възникне, тъй като се касае за разнородни по своя характер органи и не кореспондира с приетото волеизявление на местния орган на самоуправление.

Разпоредените с оспорения акт задължения не са от служебно естество, тъй като кметът на общината не е подчинен на общинския съвет, който да му вменява задължения. Органите на местното самоуправление и на изпълнителната власт в общината имат различен статут и правомощия.

Решението е прието от общинския съвет с правно основание чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА /решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи/. Следователно материалноправната компетентност на общинския съвет е ограничена само до обществените отношения, които не са регулирани със закон и които са от местно значение.

Безспорно общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема актове, включително и нормативни такива, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи. Но тези актове могат да бъдат само в сферите, очертани в разпоредбата на чл. 17, ал. 1 ЗМСМА.

Правата и задълженията на кмета на общината в отношенията му с общинския съвет са определени по императивен начин, доколкото се касае за регулиране на публичноправни отношения. Общинският съвет е орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18 ЗМСМА, а кметът на общината, съгласно чл. 38 ЗМСМА - териториален орган на изпълнителната власт. Между двата органа липсва пряка йерархическа връзка, т. е. няма отношения на власт и вътрешноведомствено подчинение, въз основа на които общинският съвет може да вменява на кмета на общината задължения извън предвидените в закона.

Задълженията на кмета на общината са посочени изчерпателно в разпоредбата на чл. 44 ЗМСМА. В правомощията на кмета на общината, съгласно разпоредбите на чл. 44 ЗМСМА е ръководството на цялата изпълнителна дейност на общината, координацията на специализираните изпълнителни органи и назначаването и освобождаването на служителите на общинска администрация. Задълженията на кмета на общината във връзка с изпълнението на приетите от общинския съвет актове са със законово установено предметно съдържание. Случаите, при които в компетентността на общинския съвет е да определя правомощия на кмета на общината, в т. ч. и чрез възлагане на конкретни задължения, са изрично регламентирани в ЗМСМА. Единствено в чл. 21, т. 8 ЗМСМА е предвидена възможност общинският съвет да определя конкретни правомощия на кмета на общината, но това може да са задължения, свързани с решенията на общинския съвет за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Посоченото в процесното решение правно основание - чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА не дава право на общински съвет Поморие, да определя конкретни задължения за кмета на общината, свързани с полагане на пътна маркировка. На практика се вменяват задължения на кмета на община Поморие във връзка с влезлия в сила Генералния план за организация на движението/ГПОД/, с изтекъл срок на действие към настоящия момент, в какъвто смисъл е приетото решение.

Наличието на материална компетентност на органа, приел оспорения административен акт, е абсолютна предпоставка за неговата действителност, а липсата и е винаги основание да се приеме, че актът е нищожен и не може да породи целените с него правни последици.

Приетото при липса на материална компетентност решение е нищожно по аргумент от чл. 146, т. 1 АПК, какъвто е конкретният случай.

И тъй като решението е издадено от некомпетентен орган е невалиден акт и следва да се обяви за нищожно.

Когато е налице основание по чл. 146, т.1 АПК не следва да се обсъждат останалите основания за оспорване, предвидени в разпоредбата.

При този резултат разноски се следват на жалбоподателя. Направил е изрично изявление, че не претендира такива.

Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Административен съд Бургас, осми състав,

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТ на решение № 282 на общински съвет Поморие, по т. 6 от протокол № 15/29.08.2024 г., с което на основание чл. 21, ал.1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ общински съвет Поморие възлага на кмета на община Поморие: 1. Да разпореди спиране полагането на пътна маркировка М 14 в гр. Поморие, както следва: 1.1. в кръстовища и на 5 м от тях във всяка посока; 1.2. на разстояние до 5 м преди пешеходните пътеки; 1.3. на неглавни /неосновни/ улици или части от тях; 1.4. на улици или части от тях, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането и/или паркирането. 2. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия одобрен проект за полагане на пътна маркировка М 14, въз основа на генералния план за организация на движението /ГПОД/ на гр. Поморие за срока от 01.01.2024 г. до момента на представянето. 3. Да представи на общинския съвет до следващата му редовна сесия писмен отчет: 3.1. Какъв процент и колко метра от положената маркировка М 14 е изпълнена върху кръстовища, около пешеходни пътеки и в пътни участъци, в които няма необходимост от забрана на спирането или паркирането/неглавни, неосновни улици и улици, по които няма пътни знаци, забраняващи спирането или паркирането/. 3.2. Каква е стойността на положената до момента пътна маркировка М 14, като представи писмени данни в подкрепа на твърденията си.

Решението може да се обжалва в 14 - дневен срок от съобщението за изготвянето му, пред Върховен административен съд на Република България.