Р Е Ш Е
Н И Е
№78
16.03.2021 г., град
Добрич
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Добричкият
административен съд, в открито заседание на двадесет и трети февруари, две
хиляди двадесет и първа година, трети състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
Нели Каменска
при участието на секретаря Стойка
Колева, разгледа
докладваното от председателя адм. дело № 619 по описа за 2020 г. на Административен
съд Добрич и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл.138а,
ал.3 от Закона за водите (ЗВ).
Образувано
е по жалба на Община Добричка, подадена чрез кмета, С.Г., срещу Протокол от
15.10.2020 г. от проверка на състоянието и създадената организация за
експлоатация на язовирна стена и съоръжения към нея на язовир “Златия 2”,
издаден от Комисия, назначена със Заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на областен
управител на област Добрич, в частта на т.IV.1 “По техническата документация” в
седем подточки и т.2 “По осъществяване на безопасна техническа експлоатация“ в четири
подточки.
Жалбоподателят, Община Добричка, не е съгласна
с дадените предписания в протокола, оспорва неговата законосъобразност. Счита,
че дадения срок за изпълнение на предписанието от 3 месеца от началото на
бюджетната година е неизпълним, тъй като предписанията ангажират значителен финансов ресурс, който
не може да бъде осигурен в този кратък срок. Оспорва възможността комисията да
издава подобни предписания и че предписанията са издадени в нарушение на административнопроизводствените
правила. Моли съдът да постанови решение, с което да отмени всички дадени
предписания в част IV от протокола.
Ответната
страна – Комисия, назначена със Заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на
областен управител на област Добрич, в съдебно заседание се представлява от юрисконсулт Златина Монева,
редовно упълномощена, който изразява становище за недопустимост на жалбата, тъй
като оспорения протокол не представлява индивидуален административен акт.
Предписанията, обективирани в протокола, представляват според ответника доказателство,
което би послужило в едно бъдещо производство в ЗАНН и в момента не може да са предмет на съдебен
контрол. Липсата на индивидуален административен акт, прави жалбата лишена от
предмет, поради което се иска да бъде оставена без разглеждане, а
производството да бъде прекратено. Алтернативно изразява становище за
неоснователност на жалбата. Позовава се на чл.138а, ал.3 от Закона за водите и
сочи, че в разпоредбата са изброени всички правомощия на комисията, вкл. и да състави
протокол. Счита за недоказано твърдението, че язовирът е изведен от
експлоатация. Изразява становище, че комисията е извършила проверка и съставила
протокол, съгласно законовите изисквания. И в заключение моли жалбата на кмета
на Община Добричка съответно да бъде оставена без разглеждане или да се
отхвърли като неоснователна. Претендира
разноски.
Добричкият
административен съд, като прецени доказателствата по делото, доводите и
възраженията на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбата е
допустима.
Налице е
годен за оспорване административен акт. Оспорените предписания са акт, издаден
от административен орган, съдържат властническо волеизявление и определят
задължения на жалбоподателя, чието
неизпълнение може да доведе до налагане на санкции в значителни размери. Видно
е, че в случай на неизпълнение на дадените по реда на чл.138а, ал.3 от ЗВ
предписания, нормата на чл.200, ал.1, т.39 от същия закон предвижда налагане на
имуществена санкция на юридическото лице, каквото е Община Добричка, в размер
от 1000 до 20 000 лева. Затова съдът приема, че оспореният
протокол, с който на Община Добричка са дадени предписания и е определен срок
за тяхното изпълнение, има всички белези на индивидуален административен акт по
см. на чл.21, ал.1 от АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по
силата общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120,
ал.2 от Конституцията на Република България (определение № 2157/18.02.2021г. по
адм.д. № 1319/2021г. по описа на ВАС, ІІІ отд.)
Жалбата е
подадена в законоустановения 14 - дневен срок за оспорване. Ответникът не представя
доказателства за датата и начина на съобщаване на оспорения констативен
протокол, поради което съдът приема, че протоколът е постъпил в деловодството
на Община Добричка на 20.11.2020г., когато писмото (л.8), с което е бил
изпратен, е било регистрирано с входящ номер от общината. Жалбата е подадена на
04.12.2020г. и е в срока за обжалване по чл.149, ал.1 от АПК. Жалбата изхожда
от надлежна страна – Община Добричка и е подадена от законният й представител - кмета, С.Г..
Разгледана
по същество, жалбата е основателна.
От
фактическа страна се установява следното:
С оспорения
Протокол от 15.10.2020 г. от проверка на състоянието и създадената организация
за експлоатация на язовирна стена и съоръжения към нея на язовир “Златия 2”,
Комисия, назначена със Заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на областен
управител на област Добрич е дала предписания на жалбоподателя, в качеството му
на собственик на язовир „Златия 2“, на
основание чл.138а, ал.3 и чл.141б, ал.3 от Закона за водите.
С писмо
ОМП-04-8 от 14.09.2020г. (л.39) областният управител е уведомил Община
Добричка, че е открито производство по реда на Закона за водите и Закона за
защита при бедствия, във връзка с което на 14 и 15.10.2020г. са насрочени дати
за проверка на състоянието на водните обекти на територията на общината.
Областният
управител е съобщил на жалбоподателя с писмо № ОМП-04-8/23.09.2020г. (л.43) за
издадената в тази връзка Заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г., от която е
видно, че е назначена комисия на основание чл.138а, ал.3 от ЗВ, на която е
възложено, съобразно законоустановените й правомощия по чл.141б, ал.3 от Закона
за водите в т. ІІ от заповедта изпълнението на четири задачи: 1/ да извърши проверка
на състоянието на речните корита извън населените места на област Добрич; 2/ да
извърши проверка на потенциално опасните водни обекти на територията на
областта; 3/ да извърши класификация на язовирите по степен на потенциална
опасност, съгласно Наредба за условията и реда за осъществяване на техническата
и безопасната експлоатация на язовирните стени и на съоръженията към тях и
осъществяването на контрол за техническото им състояние (Наредбата); 4/ да
изготви доклад за резултатите от проверката.
Оспорените
предписания са издадени от назначената комисия на 15.10.2020г. и с тях е определено
Община Добричка в срок до 31.03.2021г. в т.1 по техническата документация: т.1.1 Да
представи в ДАМТН актуализирана инструкция за експлоатацията на язовира; т.1.2
Да представи в ДАМТН актуарлизирана програма за технически контрол на язовира;
т.1.3 Да представи в ДАМТН геодезическо заснемане на язовира (височина на
стената, откоси, характерни коти, съоръжения, прилежащи площи сервитути); т.1.4
Да представи в ДАМТН анализ за проводимостта на преливника спрямо възможностите
му за провеждане на висока вълна; т.1.5 Да представи в ДАМТН характеристичните
криви за залетите площи и завирените обеми на водохранилището; т.1.6 Да
представи в ДАМТН инвестиционен проект заснемане, който да бъде одобрен по реда
на чл.145, ал.5 от ЗУТ ; т.1.7 Да представи в ДАМТН одобрен проект за
въстановяване на облекчителните съоръжения на язовирната стена с цел
осигуряване проектните параметри на язовира; и с т.2 по осъществяване на
безопасната техническа експлоатация: Да се почисти растителността по короната,
по водния и въздушния откос и да се монтира нивомерна рейка.
От
представения след издаването на протокола с предписанията Доклад № ОМП – 04 –
8/ 13.11.2020 г. (л. 56 и сл.) се установява, че Комисията е извършила проверка
на процесния язовир в присъствието на представител на общината, инж.Добринка
Върбанова.
По
отношение на язовир „Златия 2“ в т.11 от доклада са направени констатации, че язовирът
е собственост на жалбоподателя съгласно АОС 6957/15.08.2018г. Към момента на
проверката язовирът е трайно сух, не се завирява, речното му легло до 500 метра
след язовирната стена е разорано от местни арендатори като има вероятност при
високи водни стоежи да се залеят прилежащи земи, разорани от арендаторите. За
язовира имало назначен оператор на язовирната стена - инж. Пламен Спасов, но
същият бил отдаден под наем от общината на наемателя „Атанасов Грейн“ ЕООД като
нива и се обработва като земеделска земя. През 2015 г. е извършено прокопаване
на преливника на язовира с цел поемането на големите водни количества от
изпускането на язовир „Одринци“, които първо постъпват в намиращия се в
съседство язовир „Златия 1“, а след това в язовир „Златия 2“.
Въз основа на горните констатации комисията е предложила
да се изиска от собственика изпълнение на мерките, обективирани в издадените
преди това предписания.
Жалбоподателят
е представил във вид на електронни документи изготвената през м.юни 2017г. Комплексна
оценка на техническото състояние на
язовир „Златия 2“, извършена от правоспособни лица, регистрирани в КИИП с
удостоверения за пълна проектантска правоспособност, със специалност строителен инженер по хидромелиоративно
строителство и инженер по геодезия, фотограметрия и картография. В оценката е
описано техническото състояние на язовира и е извършено подробно геодезическо
заснемане. В оценката е посочено, че язовирът се намира в землището на с.Златия
и е построен с цел напояване и да поеме повърхностния отток на Суха река, който
не може да се съхрани в язовирното езеро на язовир „Златия 1“. На стр.4 от
комплексната оценка е посочено, че язовир „Златия 2“ е разположен
непосредствено под язовирната стена на „Златия 1“ и улавя прелелите и изпуснати
води от него. Язовирната стена е изградена на югозапад от с.Златия на около
1400 метра от центъра на населеното място. Водоизточник на язовира е Суха река.
Язовирната стена е земно-насипна, от песъчлива глина и съгласно международната
класификация ICOLD язовир „Златия 2“ е с малка язовирна стена. От оценката е
видно, че геодезическото заснемане на язовира е направено на 28.04.2017 г.
При така
установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното:
Съгласно §
1, ал.1, т.94 от ДР на ЗВ, "язовир" е водностопанска система,
включваща водния обект, язовирната стена, съоръженията и събирателните
деривации, както и земята, върху която са изградени. Язовирът като съоръжение
осигурява съхранение на част от повърхностните води на Република България,
които са от значение за осигуряване на питейно-битова вода и вода за напояване.
Една от главните
цели на Закона за водите, установена в чл.2, ал.1, т.3, е да осигури управление
на водите в интерес на обществото чрез опазване на повърхностните и подземните
води и водите на Черно море.
От
принципите на ЗВ, залегнали в чл.7, т.1- т.4, е видно, че собствениците на
водни обекти, водностопанските системи и съоръжения, каквото качество има
жалбоподателя, следва да ги стопанисват по начин, който е съобразен с обществената
значимост на водата като ценен природен ресурс и по начин, който да не нарушава
технологичното единство на водностопанската система.
От представените
по делото от жалбоподателя доказателства се установява, че процесният язовир
„Златия 2“ е технологично свързан и има функции по осигуряване безопасността на
други водни обекти. Страните не спорят, че язовирът е изграден с цел да поеме
повърхностните води от коритото на Суха река,
както и поемане на водите от язовир „Одринци“, когато се налага неговото
изпускане и които постъпват първо в язовир „Златия 1“, след което се оттичат в
язовир „Златия 2“.
С оглед
тези функции на язовир „Златия 2“ съдът намира, че неподдържането му в
състояние, което да позволи неговата експлоатация по предназначение и
отдаването му под наем за обработване като земеделска земя е в противоречие с
материално-правните разпоредби на Закона за водите прогласените в него принципи,
а не е въпрос на икономическа обосновка, както счита жалбоподателя. Една от
основните цели на Закона за водите, прогласени в него, е изградените и
съществуващите водни обекти да се ползват и експлоатират по предназначение с
цел съхранението на водата като основен жизнен ресурс за населението. Нормата
на чл.2, ал.2, т.2 от ЗВ е категорична, че стопанисването на водните обекти е
подчинено на целта за устойчивото използване на водите чрез дългосрочно
опазване на наличните водни ресурси. Тази цел на закона е с особено значение за
запазването и поддържането на изградените водни обекти в райони, застрашени от
продължителна суша, какъвто географски район е Южна Добруджа.
Оспорените
в настоящото производство предписания са свързани именно със задълженията,
които имат собствениците на водни обекти да ги стопанисват и експлоатират
според тяхното предназначение. С предписанията се възлага на Община Добричка, в
качеството й на собственик на язовир „Златия 2“, да извърши поредица от
действия, насочени към привеждане на водния обект в състояние, което да позволи
ползването му по предназначение като язовир за напояване и поемане на водите от
други водни обекти.
Съдът
намира за неоснователни оплакванията в жалбата за незаконосъобразност на
издадените предписания, понеже язовирът бил трайно сух, източен от вода, не са
завирявал и предписаните мерки и действия от контролните органи били безцелни.
Видно е, че няма решение на Добрички общински съвет за ликвидация на язовира,
поради което не е проведена процедура по Наредбата за условията и реда за
осъществяване на техническата и безопасната експлоатация на язовирните стени и
съоръженията към тях, приета с ПМС № 12 от 28.01.2020 г., ДВ. бр.9 от 31 януари
2020г. (Наредбата по чл. 141, ал. 2 от ЗВ).
Независимо
от горното, жалбата е основателна.
В Закона за
водите не се съдържат специални правила, по които се издават административните
актове. Следователно, административните актове, издавани по реда на ЗВ, следва
да отговарят на общите правила за законосъбразност на индивидуалните
административни актове, установени в АПК.
При
проверката за законосъобразност, извършена на основание чл.168 от АПК, съдът
намира оспорените предписания за
незаконосъобразни, като издадени при съществени нарушения на общите административнопроизводствени
правила по АПК, неотговарящи на изискванията за форма на административните
актове, постановени в противоречие с принципа за съразмерност по чл.6 от АПК
Нормата на
чл.138а, ал.3 от Закона за водите предвижда правомощието на областните
управители да назначават комисии, които веднъж в годината да извършват проверки
за готовността за безопасна експлоатация на язовирите и съоръженията към тях по
чл. 141б, ал. 1, т. 1 и 2, а за тези по чл. 141б, ал. 1, т. 3 - веднъж на три
години. В същата норма са нормативно
определени и правомощията на тези комисии, а именно: 1. Да анализират
предоставената информация по чл. 141, ал. 6 и извършват проверки на място на
техническото състояние на язовирните стени и съоръженията към тях; 2. Да проверяват
създадената организация по изпълнението на изискванията и мерките, предвидени в
аварийния план; 3. Да проверяват изпълнението на дейностите по осигуряване на
проводимостта на речното легло на разстояние до 500 м от язовирните стени; 4. Да
дават заключение за готовността за безопасна експлоатация на язовира и
съоръженията към него в нормални, екстремни и аварийни условия, въз основа на
становището на всеки член на комисията; 5. Във връзка със заключението по т. 4
да дават предписания на собствениците на язовири за привеждане в готовност за
безопасна експлоатация на язовирите и съоръженията към тях в нормални,
екстремни и аварийни условия на работа, в т.ч. за извършването на ремонти и
други технически дейности за привеждането на язовирната стена и съоръженията
към нея в изправно техническо състояние, както определят срок за тяхното
изпълнение; 6. Да съставят протокол за извършената проверка.
Предписанията
са издадени от комисия, назначена от областния управител в съответствие с
горепосочената разпоредба, но те не отговарят на изискванията за форма на
административните актове, издадени са в противоречие с материално-правните
разпоредби на закона и при допуснати съществени процесуални нарушения.
Основателно е оплакването в
жалбата, че не става ясно въз основа на кое свое правомощие комисията е дала
предписания за изготвяне на документи, след като подобна задача няма в Заповед
№ Рк—22-19 от 23.09.2020г., издадена от областния управител. Видно от определените с посочената заповед
четири задачи в т.ІІ, на комисията не е възложено да предписва на собствениците
на водните обекти да извършват действия по изготвяне на техническа документация
и да определя срокове за това, които са в правомощията на ДАМТН.
В
този смисъл дадените предписания в оспорените им части съдът намира за
немотивирани от правна страна и издадени в противоречие с материално правните
разпоредби на чл.138а, ал.3 и чл.141б, ал.3 от ЗВ.
Общите изисквания за форма на
административните актове, установени в чл.59, ал.1 и ал.2, т.4 от АПК, изискват
всеки административен акт да съдържа мотивирано решение, т.е. мотиви -
фактически и правни съображения, от които адресатът на акта да разбере какви са
причините, наложили издаването на конкретното властническо изявление.
В този смисъл дадените предписания по
отношение на техническата документация са неясни и попадащи извън определените
от областния управител задачи. Предписанията са немотивирани и от фактическа
страна.
Част от дейностите, които
жалбоподателят е задължен да извърши по оспорените предписания по техническата
документация са извършени при изготвянето на представената по делото Комплексна
оценка от м.юни 2017г.
При
изготвянето на оценката е извършено геодезическо заснемане на язовира. Видно е
също, че са изчислени проводимостите на преливните, както и всички други
технически параметри на язовира при изграждането му и след скъсването на
язовирната стена- откоси, характерни коти, съоръжения, прилежащи
площи.
От предписанието
не става ясно контролните органи запознати ли са с данните, съдържащи се в
изготвената комплексна оценка и какви са съображенията им да задължат
собственика на язовира отново да извършва разходи за подобни проучвания. Комплексната
оценка от м.юни 2017 г. изобщо не е обсъждана в мотивите на оспорения протокол,
с който са дадени предписанията. Затова при съдебната проверка за
законосъобразност не може да се прецени дали в тази част предписаните действия
съответстват на материално-правните разпоредби на закона.
Предписанията
са издадени при съществени процесуални нарушения, изразяващи се в неспазване на
поредността, при която се издават индивидуалните административни актове
Първо е
издаден крайният акт от производството по чл.138а, ал.3 от ЗВ, а след това
комисията е съставила подробен доклад с фактически констатации и е предложила
предприемане на мерки, т.е. посочила е какви предписания да се издадат. Видно
е, че оспорените предписания са издадени на 15.10.2020г., а близо месец след
това, на 13.11.2020г. е съставен подробния доклад от констатациите, съдържащ предложения
за налагане на мерки/предписания.
По този
начин Община Добричка, в качеството си на адресат на издадените вече
предписания, е била лишена от възможност да възрази срещу предложените с
доклада мерки. В преписката липсват отправени покани за изразяване на
становище по проблема за експлоатацията на язовир „Златия 2“ по предназначение.
Няма данни, дали определените с предписанията срокове за изпълнение са разумни
и възможни да спазване, т.е. съгласувани с възможностите на общината да осигури
средства за извършване на предписаните дейности.
Независимо,
че при осъществяването на контрола по отношение безопасността на процесния
воден обект е присъствал представител на общината, ответникът не се е съобразил
с процесуалното правило на чл.34 от АПК, тъй като не е осигурил възможност на
Община Добричка, чрез своите представляващи, да изрази становище. Неосигуряването на правото на адресата на
ИАА да участва в административното производство по издаването му, е съществено процесуално нарушение.
Принципите
и целите, установени в Закона за водите, извеждат на преден план общия принцип на
служебното начало, установен в чл.9, ал.4 от АПК, който определя, че
административният орган осъществява процесуално съдействие на страните за
законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството,
включително със споразумение. Спазването на този принцип е гарантирано от
задължението на административния орган да осигури участие на засегнатите страни.
Задължението на контролните органи по Закона за водите да съдействат на
собствениците на водни обекти да изпълняват законосъобразно задълженията си,
произтича от целта на Закона за водите по чл.2, ал.1, която е да се осигури
интегрирано управление на водите в интерес на обществото, както и от посочената
по-горе цел по чл.2, ал.2, т.2 от с.з. за насърчаване на собствениците на
водните обекти да осигурят дългосрочното им ползване и опазване. С тези
разпоредби законът ясно определя, че управлението на водните ресурси, които са
национално богатство, се основава на сътрудничество между различните субекти,
т.е. между стопанисващите водните обекти и администрацията, контролираща
тяхната дейност.
Основателни
са възраженията в жалбата и срещу определения срок за изпълнение на
предписанията.
Определянето
на срока за изпълнение на предписанията е правомощие на административния орган,
което той осъществява при условията на оперативна самостоятелност. Съгласно чл.
169 АПК в този случай съдът проверява дали административният орган е разполагал
с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на
административния акт. Едно от изискванията за законосъобразност на
административните актове е определените от административния орган срокове за
изпълнение да са разумни, за да могат да бъдат спазени, т.е. да са съобразени с
принципа за съразмерност по чл.6 от АПК.
С дадените предписания административният орган
не е обосновал, как е определил еднакъв срок, до 31.03.2021г., за изпълнение на
всички, дадени по отношение на процесния воден обект предписания, затова не
става ясно изпълнението на кои дейности е с приоритет- дали тези, свързани с осигуряването на техническата безопасност
на водния обект или по-належащи са дейностите, свързани с изготвяне на техническа
документация.
От данните
в преписката е видно, че язовир „Златия 2“ не е единствен, за който комисията
на областния управител е дала предписания за изготвяне на техническа
документация и осигуряване на безопасност. Подобни дейности са предписани и за други
язовири. В доклада до областният управител комисията не е степенувала,
преценявайки безопасната експлоатация на водните обекти, кои язовири се нуждаят
от спешни мерки и за кои от тях може да се определи по-продължителен срок за
осъществяване на предписаните мероприятия. От доклада е видно, че крайният срок,
31.03.2021г., в който общината следва да се снабди с техническа документация, е
определен за всички проверени язовири на нейна територия, общо 18 броя, без да
е отчетено обстоятелството, че едни от тях са сухи и не се завиряват, а в други
има налично количество вода.
Затова съдът
намира, че определения без участието на жалбоподателя краен срок до 31.03.2021 г.
за изпълнение на всички оспорени предписания, не отговаря на изискванията за
съразмерност по чл.6 от АПК.
По
изложените съображения жалбата е основателна. Оспореният протокол, с който са дадени
предписания и са определени срокове за изпълнението им, следва да се отмени
като незаконосъобразен на основанията по чл.146, т.2, т.3, т.4 от АПК.
Така
мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Административен съд -Добрич
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по
жалба на Община Добричка Протокол от 15.10.2020 г. от проверка на състоянието и
създадената организация за експлоатация на язовирна стена и съоръжения към нея
на язовир “Златия 2”, издаден от Комисия, назначена със Заповед № РкД-22-19 от
23.09.2020 г. на областен управител на област Добрич, в частта на т.IV.1 “По
техническата документация” в седем подточки и т.2 “По осъществяване на
безопасна техническа експлоатация“ в четири подточки.
Решението
може да се обжалва с касационна жалба, подадена чрез Административен съд –
Добрич до Върховния административен съд на РБ в 14- /четиринадесет/ дневен срок
от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: