Р Е Ш Е Н И Е
№ 255
гр.Русе, 19.07.2022
г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РУСЕНСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на шести юли през две хиляди
двадесет и втора година, в състав:
Председател: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА
Членове: ДИАНА КАЛОЯНОВА
ЕЛИЦА ДИМИТРОВА
при секретаря Мария Станчева и
с участието на прокурора Пламен Петков, като разгледа докладваното от съдия Върбанова к.а.н.д. № 297 по описа на съда за 2022 г., за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е касационно
по чл.63в от ЗАНН, във вр. с чл.208 и сл. от глава XII от АПК.
Образувано
е по касационна жалба от Производствено потребителна кооперация (ППК) „Надежда
– Ряхово“, със седалище в с.Ряхово, общ.Сливо поле, обл.Русе, чрез процесуалния
й представител, против решение № 402/26.04.2022г., постановено по АНД № 1968/2021
г. по описа на Районен съд – Русе, с което е потвърдено наказателно
постановление № 18-001656/25.08.2021 г., издадено от директора на Дирекция
„Инспекция по труда“ – Русе, с което за нарушение по чл.415, ал.1 от КТ и на
основание същата разпоредба, на касатора е наложено административно наказание
„имуществена санкция“ в размер на 1500 лева.
В касационната жалба и в о.с.з. се излагат доводи за нарушение на
материалния закон и процесуалните правила. Сочи се, че АУАН е бил издаден след
изтичане на срока по чл. 34 ал.1 изр.2 от ЗАНН. Съдът е направил погрешна
квалификация на влезлите в сила дадени задължителни предписания, не е
съобразена целта на налагане на административното наказание, доколкото за едно
и също нарушение, несъобразено с броя на засегнатите работници, са издадени
множество наказателни постановления. Иска се отмяна на решението на въззивната
инстанция и постановяване на решение по съществото на спора с което да се
отмени издаденото НП. Претендират се разноски.
Ответникът
по касационната жалба – дирекция „Инспекция по труда“ – Русе, чрез процесуалния
си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата и моли
решението на Районен съд – Русе да бъде оставено в сила. Претендира присъждане
на юрисконсултско възнаграждение.
Прокурорът от Окръжна прокуратура –
Русе дава заключение за неоснователност на жалбата и счита, че решението на
Районен съд – Русе следва да бъде оставено в сила.
След като обсъди оплакванията в
жалбата, становищата на страните, събраните по делото доказателства и извърши
служебна проверка на основание чл.218, ал.2 от АПК, съдът прие за установено
следното:
Касационната жалба е процесуално
допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу невлязъл в сила
съдебен акт, поради което подлежи на разглеждане. Разгледана по същество, жалбата
е основателна.
Въз основа на събраните във
въззивното производство доказателства, районният съд е приел от фактическа
страна, че в резултат на извършена
проверка по сигнал на работник за спазване на трудовото законодателство от
служители на ДИТ - Русе на ППК "Надежда-Ряхово" с протокол изх. № ПР
2034429/19.01.2021 г. на основание чл. 404, ал.
1, т. 12 от КТ били
дадени общо 191 бр.предписания за изплащане на начислени трудови възнаграждения
за различни периоди общо по отношение на 18-работника, в това число и такова по
т.121 касаещо пълно изплащане на П.Б.Г. на начисленото, но неизплатено в пълен
размер възнаграждение за м.ноември 2020г.
С протокола, връчен на председателя
на кооперацията на 19.01.2021г., бил даден срок до 04.02.2021 г. предписанието
да бъде изпълнено, който срок по-късно по искане на работодателя с вх.№
21005051 от 21.01.2021г., бил удължен до 25.02.2021г.
Между страните не се спори, че ПАМ не
е обжалвана по административен или съдебен ред, поради което е влязла в сила с
изтичане на 14 – дневния срок по чл.84, ал.1 от АПК, съответно чл.149, ал.1 от АПК, т.е. считано от 03.02.2021 г. съгласно правилото за броене на сроковете по
чл.60, ал.5 от ГПК вр.чл.144 от АПК и подлежи на предварително изпълнение от
датата на връчването, съгласно чл.405 КТ.
На 24.02.2021 г., с молба вх.№
21015750, адресирана до Дирекция“ Инспекция по труда“ Русе, касаторът поискал
срокът за изпълнение да бъде продължен с още един месец. Искането е обосновано
със съображения, че въпреки удължаването на срока за изпълнение, към настоящия
момент, т.е към датата на заявлението, кооперацията не е в състояние да изпълни
издадените предписания, поради техния характер, влошената метеорологична
обстановка и усложнената епидемиологична обстановка в страната, свързана с COVID-19. С Писмо изх. № 21009990 от
26.02.2021 г. на ДИТ – Русе, това искане не било уважено.
На 18.03.2021г., е извършено устно
уведомяване на представляващия ППК "Надежда-Ряхово" за започване на
нова проверка по нов сигнал, като е връчена призовка по чл.45 АПК за
представяне до 24.03.2021г. на документи доказващи изпълнението на
предписанията от 19.01.2021г. или писмени обяснения за причини за неизпълнение,
както и за представяне на документи, доказващи изплащане на трудови
възнаграждения за месеците 11,12.2020г. и м.01,02.2021г.
На 05.04.2021г. представляващият
кооперацията депозирал писмени обяснения, обясняващи лошото финансово състояние
и опитите да получи външно кредитиране. На 09.06.2021г. са изискани отново писмени
обяснения за причините за неизпълнение на предписанията по протокол изх. № ПР
2034429/19.01.2021 г./ т.1-т.191вкл./ и на същата дата е връчена покана за
съставяне на АУАН за неизпълнение на посочените предписания. Съставен е и протокол
с изх.№ 2109233/16.06.2021г., с които са дадени нови предписания, касаещи
констатации извън формирания спор, връчени на 12.07.2021г.
В съставения
АУАН от 16.06.2021г. и последвалото НП е посочено, че нарушението е осъществено на
26.02.2021г., т.е денят следващ изтичането на дадения срок за изпълнение.
Въз основа на тези доказателства
районният съд приел, че при съставяне на АУАН и издаване на НП не са допуснати
съществени нарушения на процесуалните правила и сроковете са спазени. Приел
също, че нарушението е доказано като извършено на 26.02.2021г. и наказващият
орган правилно е определил субекта на административното нарушение и приложимата
санкционна норма. Развити са съображения за неприложимостта на чл.18 и чл.28 от ЗАНН, респ. чл.415в от КТ.
Решението е неправилно.
Следва да се подчертае, че в
настоящото производство е недопустим инцидентен контрол за законосъобразност,
включително за валидност на влезлия в сила индивидуален административен акт, за
чието неизпълнение е наложена санкцията по чл.415, ал.1 от КТ.
Съставът на нарушението по чл.415, ал.1
от КТ, за което на касатора е наложено административно наказание, се изразява в
неизпълнение на принудителна административна мярка, приложена от контролен
орган за спазване на трудовото законодателство. Предписанието в случая, с оглед
формулирането му, е за действие, нарушението е формално, на просто извършване, защото
съставът му не включва настъпването на определени общественоопасни последици, а
е достатъчно самото извършване на деянието, с което се постига и целения
резултат. Ясно е също, че изпълнителното деяние се осъществява чрез бездействие
– неизпълнение на задължение, произтичащо от индивидуален административен
акт-задължително предписание с придадено от законодателя и предварително
изпълнение, но и с указан краен срок за изпълнение, до изтичането на срока.
Работодателят е задължен за действие от връчването на ПАМ до изтичане на срока
на предписанието, т.е от 19.01.2021г. до 25.02.2021г. Фиксирането на срок, в който деецът
следва да извърши предписано действие, в наказателноправен аспект означава, че
след пропускането на срока деянието е довършено и в случая неизпълнението на предписаното действие в
срока, посочен в ПАМ, обуславя
съставомерност на бездействието на работодателя и се явява довършено на
26.02.2021г.
Спорът в настоящето производство е
формиран само и относно същността и спазването на срока по чл.34 ал.1 изр.2 ЗАНН, респ. от кой момент за администрацията на наказващият орган е известен
нарушителя, респ.извършеното нарушение и дали за установяване на релевантни
обстоятелства е послужила последващата проверка от 18.03.2022г. и твърдението в
НП, че едва на 05.04.2022г. е открит нарушителя и нарушението.
Разрешението за същността на срока по
чл.34 ал.1 от ЗАНН е дадено с Постановление № 10/ 28.09.1973 г. на Пленума на
ВС, Тълкувателно решение № 48 от 28.12.1981 г. по тълкувателно дело № 48/1981
г. на ОСНК, TP № 112/16.12.1982 г. по н.д. № 96/1982 на ОСНК на ВС, TP №
44/29.12.1983 г. по н.д. № 29/1982г. на ОСНК на ВС и Тълкувателно постановление
№ 1/2015 г. на ОСС на НК на ВКС и втора колегия на ВАС, че посочените в нормата
срокове са давностни, а не преклузивни, както неправилно поддържа касационния жалбоподател,
но за спазването им съдът
има задължение служебно да следи. Поради и което настоящата касационна
инстанция дължи произнасяне доколкото този въпрос касае съответствието на
въззивното решение с материалния закон, за което се следи служебно – арг. от
чл.218, ал.2 от АПК. Давността е материалноправен институт с процесуални
последици, тъй като погасява възможността за реализиране на отговорността.
Касационната инстанция намира за основателно твърдението
на касатора, че началото
на давностния срок по чл. 34, ал. 1, изр. второ от ЗАНН е сложено на 26.02.2021
г.
Както се посочва в Тълкувателно
постановление № 1 от 27.02.2015 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2014 г., ОСНК и ОСС
на Втора колегия на ВАС давността по чл.34 ЗАНН е обвързана с момента на
съставяне на акт за установяване на нарушение, поставящ началото на
административнонаказателното производство в две хипотези - от откриване на
нарушителя или от извършване на нарушението. Действително в цитираната норма на
чл.34 ЗАНН са предвидени два срока, тъй като установяването на нарушението може
да е както при неговото извършване, така и в един последващ момент. Приложимостта
на втората хипотеза, а именно - едногодишен или двугодишен срок от извършване
на нарушението в зависимост от вида му, е предоставена само когато липсват
данни за нарушителя.
Както
се приема и в задължителната съдебна практика (вж. мотивите на Тълкувателно
решение № 4 от 29.03.2021 г. на ВАС по т. д. № 3/2019 г., ОСС, І и ІІ колегия и
Тълкувателно решение № 48 от 28.XII.1981 г. по н. д. № 48/81 г., ОСНК)
понятието „откриване на нарушителя“ по смисъла на чл. 34, ал. 2, изр. второ от ЗАНН, не е легално дефинирано в същия закон, но доктрината и съдебната практика
безпротиворечиво приемат, че откриване има, когато компетентният орган
разполага с данните, въз основа на които да установи нарушението и да
идентифицира извършителя му. Това е моментът, в който необходимите за това
материали и/или информация са налични в съответната администрация ,или у който
е да е контролен орган, защото от тогава фактически и юридически съществува
възможност овластеният за това орган да определи субекта на нарушение, времето
и мястото на извършването му, ведно със съществените му признаци от обективна и
субективна страна по определен състав. Посочено е и, че по смисъла на чл. 34, ал. 1 ЗАНН откриване на
нарушителя означава установяване и индивидуализиране на физическото, респ. на
юридическото лице, което е отговорно за противоправното деяние, осъществяващо
състав на административно нарушение, узнаването на нарушението, а не
съществуването на възможност това да бъде сторено по-късно или фактическото
намиране на лицето или осъществяването на контакт между нарушителя и
актосъставителя (съответно административнонаказващия орган) или произнасянето
на горестоящ или контролен орган, дали е осъществен състав на административно
нарушение и кой е правният субект, отговорен за деянието. Т.е данните следва да
сочат както за нарушителя/субекта/, така и за нарушението/ обективните
признаци/. След като нарушителят бъде открит, установен,
административнонаказателното производство следва да бъде образувано със
съставянето на АУАН в тримесечен срок от откриване на извършителя. Тук следва да се подчертае, че при ангажиране
на обективна отговорност срещу работодател, какъвто е и случая, не са приложими
разпоредбите на чл.43 ал.3 ЗАНН/ установяване на самоличността на
нарушителя от общинската администрация
или МВР/. В случая с оглед на характера
на дадените задължителни предписания и законодателното разрешение за тяхното
предварително изпълнение следващо се от чл.405 КТ, е известен техния адресат
още в момента на съставянето и връчването им. Т.е. при наличие на узнато неизпълнено
предписание, при индивидуализиран и известен адресат ,т.е субекта на нарушението – нарушителя е
изначално известен. Обобщено за администрацията на Д“ИТ“-Русе от датата на
издаване на предписанията е известен и субекта на тяхното неизпълнение в
указания срок и в тази връзка е приложим само тримесечния срок по чл.34 ал.1
изр.2 ЗАНН. Още повече, че съгласно съдържанието на протокол изх. № ПР
2034429/19.01.2021г./ виж заключителната част на протокола и ПАМ/ работодателя
е бил известен, че длъжен да уведоми Д“ИТ“-Русе за изпълнение на предписанията,
естествено и поради заявеното от законодателя-чл.405 КТ и в самите предписания
„предварително изпълнение“, т.е негово е носимото задължение за уведомяване на
органите на Д“ИТ“-Русе за дължимото изпълнение/ неизпълнение.
Освен това, според
посочената задължителна съдебна практика, под "откриване" на
нарушителя следва да се разбира не моментът, в който съответното длъжностно
лице е пожелало (организирало се) да изгради своята субективна представа
относно индивидуализиращите белези на нарушителя/ той по силата на закона е
известен като адресат на предписанията/, а моментът, в който е било обективно
възможно да се изгради тази субективна представа. Обратното би означавало, както
се посочва в Тълкувателно
решение № 4 от 29.03.2021 г. на ВАС по т. д. № 3/2019г., че предметът на
доказване ще трябва да обхване субективните преживявания на едно длъжностно
лице и че началото на един давностен срок ще зависи от свободното усмотрение на
длъжностното лице, а именно – кога същото ще реши субективно да възприеме факта
на нарушението и неговия извършител. Тук е мястото да се посочи явното
несъответствие в писмения вид на субективните възприятия на актосъставителя: ако
както сочи актосъставителя на 05.04.2021г. е установил нарушителя и
нарушението, защо на 09.06.2021г. ще изисква допълнителни обяснения за
неизпълнението. Коментираният давностен срок не може да бъде поставен в
зависимост от подобни субективни състояния и решения. Той трябва да предпоставя
само и единствено обективни данни/ мотивите на Тълкувателно решение № 4 от 29.03.2021 г. на ВАС по т.
д. № 3/2019 г./. Така поради вида на ПАМ подлежаща на предварително изпълнение,
конкретно адресирана, нейното изпълнение/ неизпълнение по силата на закона не
само предполага, а и налага и субекта на администратовнонаказателна отговорност
за неизпълнение, а обективни данни за узнаването на нарушението и откриването
на нарушителя в случая са налице много преди твърдяната в НП дата на откриване
на нарушителя и узнаването на нарушението.
Становището на мнозинството на
настоящия състав, обуславя
несъстоятелността на тезата в конкретния случай, че срока по чл.34 ал.1
изр.2 ЗАНН, дори разширен до степен „ откриване на нарушението, а не само на
извършителя“ следва да се брои от някоя
дата на последваща проверка, а не от наличните данни за извършено уведомление
от 24.02.2021г. за тяхното неизпълнение, които са узнати на 26.02.2021г. с
оглед на отговора на ДИТ-Русе, съвпадащ с датата на довършване на
нарушението, защото в ситуация на предварително
известен адресат на предписанията, съответно и субект на нарушението при тяхно
неизпълнение , при липса на приложимост на нормите на чл.43 ал.2 ЗАНН и при
надлежно известяване за неизпълнение , последващата проверка първо касае друг
сигнал и не е било необходимо действия за откриване на извършителя и защото: Изявлението
на касатора като адресат на предписанията и задължен за тяхното изпълнение от
24.02.2021г. съдържа признание на неизгодни за него отрицателни факти. Изпълнението
на предписанията е негова доказателствена тежест, както и му е указано от
контролния орган. Касаторът не е длъжен да доказва, че не е изпълнил
предписанията, след като е заявил това неизгодно за него обстоятелство,
съдържащо признание на факти в срока на предварителното изпълнение и ден преди
да изтече указания срок и именно за това е поискал удължаването му, а органът
му е отказал. За разлика от уведомлението от
24.02.2021г. обясненията от 05.04.2021г.
не съдържат изрично изявление за неизпълнение, а по-скоро изясняват причини за
неизвършено в срок плащане. Последното обаче е категорично заявено на
24.02.2021г., администрацията на органа го е узнал, видно от отговора му на
26.02.2021г., след изтичане на срока за изпълнение на предписанията.
Обосновката на контролния орган и
АНО, че нарушителят/ а и нарушението/ са открити на 05.04.2021г. е неиздържана,
с оглед на характера и съдържанието на обясненията и най-вече дефинирания по
закон адресат на предписанията и съответно субект на нарушението.
Изкуственото удължаване на
процесуални срокове чрез изискване на идентични обяснения не може да санира
пропускането им от контролните органи.
В конкретния случай извършването на
т.нар.допълнителна/всъщност нова по нов сигнал/ проверка не е била и
необходима/ още повече, че обхвата й е свързан и с други периоди/, че да се
твърди, че именно в хода й е установен извършителя, още повече и нарушението,
при вече налични обективни данни за неизпълнение на всички предписания,
известни на 26.02.2021г.,с оглед отговора на Д“ ИТ“-Русе . Т.е налице са били
всички предпоставки, които да позволят да се направи извод относно
съставомерните признаци на нарушението и неговия автор, като извършените
допълнителни проверки не са допринесли за събиране на други доказателства . Така
считано от 26.02.2021г. длъжностното лице при ответника е разполагало с
достатъчно време / 3 месеца/, за да състави АУАН. Неговото бездействие повече от три месеца от откриването
на нарушението/ направеното признание/ и при липса на необходимост от
процесуални действия за откриване на нарушителя
е пречка за съставяне на акта на 16.06.2021г. Нещо повече с оглед на
казуса при предварително известен извършител на адм.нарушение, нищо не налага
изчисляването на давностните срокове чрез тяхно евентуално спиране. Неспазването
на този срок представлява както съществено процесуално нарушение на
административно-производствените правила, така и на материалния закон, а
несъобразяването му от съда, който следва служебно да следи за спазването на
давностните срокове се отразява на правилността на решението в степен,
обуславяща неговата отмяна.
С оглед изхода
на делото и на основание чл.143, ал.1 от АПК
вр. чл.63д, ал.1 от ЗАНН в тежест на Изпълнителна агенция „Главна
инспекция по труда“, която има качеството на юридическо лице съгласно чл.2,
ал.1 от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по
труда“ следва да бъдат присъдени претендираните разноски за адвокатско
възнаграждение в размер на 300лв, платени по договор за правна защита за
касационната инстанция по приложен списък.
Така мотивиран и на основание чл.221,
ал.2 от АПК вр. чл.63в
от ЗАНН, съдът
Р
Е Ш И:
ОТМЕНЯ
решение № 402/26.04.2022г.,
постановено по АНД № 1968/2021 г. по описа на Районен съд – Русе, и вместо него постановява :
ОТМЕНЯ наказателно постановление № 18-001656/25.08.2021
г., издадено от директора на Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе, с което на
основание чл.415, ал.1 от КТ на
Производствено производителна кооперация „Надежда-Ряхово“, ЕИК *********, със
седалище и адрес на управление в с.Ряхово, общ.Сливо поле, обл.Русе, ул.“Искър“
№ 1, представлявана от председателя С.Г.Г. е наложено административно наказание
„имуществена санкция“ в размер на 1500 лева
ОСЪЖДА
Изпълнителна агенция
„Главна инспекция по труда“, със седалище в гр.София, бул."Княз Александър
Дондуков" № 3, представлявана от изпълнителния директор Е. А. да
заплати на Производствено производителна
кооперация „Надежда-Ряхово“, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление
в с.Ряхово, общ.Сливо поле, обл.Русе, ул.“Искър“ № 1, представлявана от
председателя С.Г.Г., сумата от 300 лева
– адвокатско възнаграждение в касационното производство.
Решението е окончателно, като е
подписано с особено мнение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
/
о.м./
2.
ОСОБЕНО МНЕНИЕ от
съдия Диана Калоянова:
Не споделям мнението на
мнозинството относно
приложението на чл. 34, ал. 1, изрeчение второ от ЗАНН по следните
съображения:
Съгласно т. 1 от ТП № 1/27.02.2015 г.
по тълк. д. № 1/2014 г. на ОСНК на ВКС и
ОСС на Втора колегия на ВАС, сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни. Според т.
2 от същото, разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно
погасяване на наказателното преследване по давност в НК.
Съставът на нарушението по чл. 415, ал.
1 от КТ, за което на ППК „Надежда – Ряхово“ е наложено административно
наказание, се изразява в неизпълнение на принудителна административна мярка,
приложена от контролен орган за спазване на трудовото законодателство.
Нарушението е формално, на просто извършване, защото съставът му не включва
настъпването на определени общественоопасни последици, а е достатъчно самото
извършване на деянието. Изпълнителното деяние се осъществява чрез бездействие –
неизпълнение на задължение, произтичащо от индивидуален административен акт.
Считам, че за процесното нарушение
началото на давностният срок по чл. 34, ал. 1, изречение второ от ЗАНН не е на
26.02.2021 г., както поддържа и процесуалния представител на ППК „Надежда –
Ряхово“ и каквото е становището на мнозинството на касационния състав на съда.
Липсва
легална дефиниция на понятието откриване на нарушителя по смисъла на посочената
правна норма, доктрината и съдебната практика (мотивите на ТР № 4/29.03.2021 г.
по т. д. № 3/2019 г., ОСС, І и ІІ колегия на ВАС и ТР № 48/28.12.1981 г. по н.
д. № 48/81 г., ОСНК на ВКС) безпротиворечиво приемат, че откриване има, когато
компетентният орган разполага с данните, въз основа на които да установи
нарушението и да идентифицира извършителя му. Това е моментът, в който
необходимите за това материали и/или информация са налични в съответната
администрация, защото от тогава фактически и юридически съществува възможност
овластеният за това орган да определи субекта на нарушението, времето и мястото
на извършването му, заедно със съществените му признаци от обективна и
субективна страна по определен състав. Следователно, едва при извършването на
последващата проверка контролните органи, компетентни да установяват
извършването на нарушението по чл. 415, ал. 1 от КТ чрез съставянето на АУАН,
са събрали данни за това, че дадените задължителни предписания за заплащане на
трудово възнаграждение в пълен размер по отношение на конкретния работник
действително не са били изпълнени, т.е. едва при извършената последваща
проверка нарушителят е бил открит по смисъла на чл. 34, ал. 1, изречение второ
от ЗАНН - от този момент компетентният
орган вече е разполагал с данните, въз основа на които да установи нарушението
и да идентифицира извършителя му.
В
протокола от извършената проверка изх. № 2109233/16.06.2021 г. е
записано, че на 05.04.2021 г., при извършване на проверка за спазване на
трудовото законодателство по документи в сградата на ДИТ – Русе е установено,
че работодателят не е изпълнил приложената принудителна административна мярка –
конкретното предписание, обективирано в протокол изх. № ПР 2034429/19.01.2021
г. Следва да се приеме, че нарушението е било открито на посочената в протокола
дата на извършването на проверката по документи - на 05.04.2021 г. АУАН е
издаден на 16.06.2021 г., поради което към датата на неговото издаване
регламентираният в чл. 34, ал. 1, изречение второ от ЗАНН тримесечен давностен
срок, считано от датата на откриване на нарушителя – 05.04.2021 г., не е бил
изтекъл.
СЪДИЯ Д. КАЛОЯНОВА: