РЕШЕНИЕ
№ 967
гр. Пловдив, 25.05.2023 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛОВДИВ в открито
съдебно заседание на двадесети април през две хиляди двадесет и трета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: НЕДЯЛКО
БЕКИРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ВЛАДИМИР
ВЪЛЧЕВ
НИКОЛАЙ ИНГИЛИЗОВ
при участието на секретаря РУМЯНА АГАЛАРЕВА
и прокурора ДАНИЕЛА СТОЯНОВА, като разгледа докладваното от съдия Вълчев административно дело № 2 по описа на съда за 2023 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство
по чл.185 и сл. от АПК.
Производството е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура-
Пловдив с искане за обявяване нищожността
на Правила за обслужване на потребители в Регионална библиотека „Народна библиотека Иван Вазов" -Пловдив, утвърдени със Заповед № 84/27.03.2017г. на директора на регионалната народна
библиотека.
В протеста се твърди, че оспорените правила за обслужване на потребители
съставляват подзаконов нормативен акт, който страда от съществен порок на
проведеното административно производство по издаването му, като не е изпълнено законовото изискване по
чл.37 ал.1 ЗНА, подзаконовия нормативен акт да бъде обнародван в държавен
вестник. Редовно призован в хода на съдебното
производство поддържа протеста и моли да бъде уважен. Претендира
разноски.
Ответникът – директорът на Регионална
библиотека „Народна библиотека Иван Вазов“ гр.Пловдив оспорва протеста като недопустим, неоснователен и ангажира доказателства
по представената административна преписка по приемане на правилата. По същество
на спора счита, че атакувания подзаконов нормативен акт е законосъобразен, а
протеста предлага да бъде отхвърлен. Не
претендира разноски.
След като съобрази доводите на страните и прецени
събраните по делото доказателства, съдът прие за установено от фактическа страна
следното:
По
повод подаден сигнал до Върховна Административна прокуратура вх.№282/2022година
от П.Т.З.е извършена проверка относно основания за нищожност на издадени
Правила за обслужване на потребители във всичките 26 броя регионални библиотеки.
Извършена е проверка и по отношение на РБ НБ Иван Вазов –Пловдив, при която е констатирано,
че като обществена библиотека за нейното функциониране и организация на
дейността е бил издаден Правилник на РБ „НБ Иван
Вазов“- Пловдив, който на основание чл.30
от ЗОБ е съгласуван с Кмет на Община Пловдив и
утвърден от Министъра на културата. По
силата на разпоредбата на § 2 от ПЗР Правнилка са
били издадени процесните Правила за обслужване на потребителите в РБ „НБ Иван
Вазов“ –Пловдив. В изпълнение на правомощията му по чл.7 т.2 от Правилник на РБ НБ
Иван Вазов директорът на институцията е утвърдил същите със Заповед
№84/27.03.2017година. Съгласно чл. 1 от Правилата, същите са издадени и
разработени, за да бъдат уредени взаимоотношенията на РБ НБ Иван Вазов- Пловдив
с нейните потребители. Така съгласно разделите те касаят регламентация на
регистрацията на потребителите в библиотеката; библиотечните услуги; ползването
на библиотечни документи за дома; ползването на библиотечните документи в
читалните зали; другите услуги предоставяни в библиотеката; задълженията и
отговорностите на потребителите и задълженията и отговорностите на служителите.
Горната
фактическа обстановка съдът прие за установена въз основа на всички събрани в
хода на съдебното производство относими и допустими писмени доказателства.
Въз
основа на така изградената фактическа обстановка, като прецени приобщените
писмени доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, съдът направи следните
правни изводи:
В
съответствие с чл.
127 от Конституцията на Република България Прокуратурата следи за спазване
на законността, като: т. 5. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни
актове и т. 6. в предвидените със закон случаи участва в граждански и
административни дела. Съгласно чл. 16
от АПК прокурорът следи за спазване на законността в административния
процес, като: т. 1. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни
административни актове; т. 2. в предвидените в този кодекс или в
друг закон случаи участва в административни дела; 3. започва или встъпва във
вече образувани по този
кодекс производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен
или обществен интерес. От друга страна - съгласно чл.
168, ал. 3 от АПК нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл.
149, ал. 1-3
от АПК. Ето защо настоящото оспорване
се явява процесуално допустимо, като подадено от надлежен субект с активна
процесуална легитимация и срещу акт, подлежащ на съдебен контрол.
Разгледан
по същество съдът намира протеста, с който се иска прогласяване на нищожност на
процесните Правила за неоснователен, поради следните за това съображения:
Предмет
на оспорване са Правила за обслужване на потребителите на Регионална библиотека
"Народна библиотека Иван Вазов" гр.Пловдив, утвърдени от директора на
регионалната библиотека. Оспорените Правила уреждат взаимоотношенията между
ползвателите и библиотеката. Същите са издадени и утвърдени на основание § 3 от
ЗР на Правилник за дейността на Регионална библиотека "НБ Иван Вазов"
гр. Пловдив, утвърден от Министъра на културата на основание чл. 30 от Закона за обществените библиотеки.
Освен това по силата на законовата делегация – чл.
55, ал. 2 от ЗОБ, се възлага на Министъра на културата с наредба да
определя условията и реда за съхраняването, ползването и разпореждането с
документи от библиотечния фонд. В тази връзка е приета Наредба № 3 от
18.11.2014 г. за съхраняването, ползването и разпореждането с документи от
библиотечния фонд, издадена от министъра на културата. Съгласно чл.
47, ал. 1 от посочената Наредба № 3, директорът на библиотеката, съответно
ръководителят на организацията, към която е библиотеката, утвърждава правила за
обслужване на ползвателите. Това означава, че правилата не са приети по
законова делегация, а по делегация на подзаконов нормативен акт и макар да са
отправени към неограничен брой адресати, те създават права и задължения за
служителите на РБ "НБ Иван Вазов" при взаимоотношенията между
библиотеката и читателите – в качеството им на потребители на услуги на същата.
Съгласно чл.
2, ал. 2, т. 3 от АПК разпоредбите на кодекса не се прилагат за актовете, с
които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на
органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни
интереси на граждани или юридически лица. Видно от съдържанието на утвърдените
правила, същите регламентират правата, задълженията и отговорностите на
потребителите - граждани или юридически лица, с което биха могли да се засегнат
техни права, свободи или законни интереси и нямат еднократно правно действие,
поради което настоящият съдебен състав приема, че същите представляват
вътрешнослужебен акт и тъй като не са изключени със закон от съдебен контрол,
то те подлежат на оспорване по реда на АПК съгласно чл.
2, ал. 2, т. 3, пр. последно от АПК.
Доколкото
в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на
административните актове теорията и съдебната практика /напр. Решение № 2742 от
24.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 6335/2011г./ са възприели критерия, че
такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени. Нищожен е само
този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от
момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен.
Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на
административните актове теорията е изградила следните критерии кога един порок
води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: 1. Всяка некомпетентност
винаги е основание за нищожност на акта; 2. Порокът във формата е основание за
нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса
на форма и оттам - на липса на волеизявление; 3. Съществените нарушения на
административно-производствените правила са основания за нищожност също само
ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление;
4. Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния
акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото
основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е
издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по
отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или
предпоставките предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на
каквото и да е основание и изобщо на възможност, за който и да е орган да
издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание; 5.
Превратното упражняване на власт е порок водещ до незаконосъобразност като
правило и само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт
посоченият порок води до нищожност.
На първо
място като безспорен критерий за нищожност е очертана липсата на компетентност
на административния орган да издаде акта. Компетентността на административния
орган представлява кръга от въпроси от сферата на изпълнителната власт, които
той едновременно е овластен и задължен да решава. Конституцията на
Република България и АПК прогласяват принципа на законоустановеност на
компетентността на административните органи. Те могат да действат само въз
основа на закона и в рамките на правомощията си, а актовете и действията им
извън тях са винаги нищожни - не пораждат правни последици. В Тълкувателно
решение № 2/91 г. на ОСГК на Върховния Съд е посочено, че "всяка
некомпетентност води до нищожност".
Правната
уредба на регионалните библиотеки е регламентирана в чл. 25-
чл.31
от ЗОБ. Съгласно чл.
25 от ЗОБ регионалните библиотеки са регионални културни институти по
смисъла на чл.
9 от Закон за закрила и развитие на културата (ЗЗРК), които са юридически
лица с бюджет, които осъществяват културна дейност основно на територия,
определена с акта на учредяването им и се създават, преобразуват и закриват от
Министерски съвет по предложение на министъра на културата, съгласувано с
областния управител, след решение на общинския съвет, на чиято територия са
седалищата им.
Съгласно
чл. 30 от ЗОБ министърът на културата
утвърждава правилник за дейността на регионалната библиотека след съгласуване с
кмета на общината, на чиято територия се намира седалището на съответната
библиотека. Видно от приетия по делото Правилник за дейността на РБ "НБ
Иван Вазов"- Пловдив, същият е съгласуван с Кмет на Община Пловдив,
получен с писмо вх.№09ИП-6/05.03.2009година на Община Пловдив и е утвърден от
министъра на културата, като с него е уредена дейността, управлението, структурата
и финансирането на регионалната библиотека. Така безспорно същият се отнася до
организацията на работата на регионалната библиотека, съобразно изискването на чл. 1 от
ЗОБ.
Съгласно
§ 2 от ЗПР на Правилник за дейността на РБ "Иван Вазов"- Пловдив на
основата на този правилник се изработват и утвърждават от Директора на
библиотеката Правилник за вътрешния ред, Правила за обслужване на читателите и
Правилници за дейността на съвещателните органи. Съгласно §1 от Правила за
обслужване на читателите на РБ Народна библиотека Иван Вазов -Пловдив, те
влизат в сила от 27.03.2017г., когато са утвърдени със Заповед №84/27.03.2017г
на директора на културната институция. Следователно оспореният административен
акт е издаден от компетентен административен орган, в кръга на предоставените
му правомощия, а именно по делегация на подзаконов нормативен акт - Правилник
за дейността на РБ "НБ Иван Вазов -Пловдив, както и на сонование чл.
47, ал. 1 от Наредба № 3 от 18.11.2014 г. за съхраняването, ползването и
разпореждането с документи от библиотечния фонд, издадена от министъра на
културата. Ето защо неоснователно е направено твърдение в протеста, че се касае
за подзаконов нормативен акт, за който е задължителна процедурата по чл.37 ал.1
Законът за нормативните актове, която определя, че законите, постановленията на
Министерския съвет и нормативните актове
на министрите и на ръководителите на други ведомства се обнародват в Държавен
вестник. Нормативните актове изрично са изброени в Глава Първа от ЗНА, като
съобразно чл.2 ал.1 от закона, нормативни актове могат да издават само
органите, предвидени от Конституцията или
от закон. Ето защо с оглед естеството на разглежданият акт, същият не може да
бъде определен като нормативен акт. Не се касае и за общ административен акт
съгласно разпоредбата на чл.65 АПК, която определя, че общи са само административни актове с
еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или
непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен
брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Безспорно в настоящият
случай се касае за вътрешнослужебен акт, издаден акт в изпълнение на
управленска дейност, за който не е предвидена задължителна процедура за
неговото обнародване чрез Държавен вестник. Доколкото няма законово
регламентирана процедура за издаване на вътрешнослужебните актове, настоящият
състав намира, че при приемане на оспорените Правила не са допуснати съществени
нарушения на процедурата по издаването им. Правилата са законосъобразно приети
и утвърдени от Директора на РБ "Иван Вазов“-Пловдив. Ето защо са
неоснователни оплакванията на вносителя на протеста за нарушена процедура по
АПК по издаване на подзаконов нормативен акт.
На следващо място като критерий за нищожност може да се
приеме засягане на установената в закона форма при издаването на акта до степен
на същественост толкова сериозна, че да може да се приравни на липса на акт –
липса на волеизявление, абсолютна липса на мотиви, устно волеизявление, когато
според закона е задължителна писмена форма, което в случая не е налице.
По
отношение нарушенията на материалния закон, както вече бе посочено по-горе,
същите касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност,
поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло
е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна
норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. В случая
оспорените Правила са издадени и разработени въз основа на правилник за
дейността на РБ "НБ Иван Вазов"- Пловдив, който е утвърден от
министъра на културата и съдът не констатира, засягане правата на потребителите
на РБ.
Превратното
упражняване на власт също е порок водещ само до незаконосъобразност като
правило и само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт
посоченият порок води до нищожност. В настоящия случай с оглед характера на
акта - вътрешнослужебе , не е налице и това основание за нищожност.
С оглед
гореизложеното, протестът на прокурор при ОП – Пловдив следва да се отхвърли.
С оглед
изхода на спора, претенцията за присъждане на направени разноски по делото от
ОП Пловдив е неоснователна.
Воден от
гореизложеното и на основание чл.
172, ал. 2 АПК, Административен съд - Пловдив
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ протеста на
прокурор в Окръжна прокуратура - Пловдив срещу Правила за обслужване на
потребителите на Регионална библиотека „НБ Иван Вазов" гр. Пловдив,
утвърдени от директора със зяаповед №84 от 27.03.2017г., като неоснователен.
Решението
подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните, чрез връчване на препис от същото, пред Върховния Административен съд
на Република България.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.