Решение по дело №304/2023 на Административен съд - Габрово

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл. 12, ал. 5 / редакция към 05.06.2018 г.; отм. – ДВ, бр. 2 от 2021 г. / от Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци /НРСБТБО, отм./, вр. с чл. 43, ал. 5 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/.

Делото е образувано по жалба на Община Габрово против Заповед № 409 от 28.11.2023 година на и.д. Изпълнителен директор на Изпълнителна агенция по околна среда.

В жалбата се твърди, че оспорената заповед е неправилна, необоснована и незаконосъобразна, постановена в нарушение на материалния закон, административно-производствените правила и Решение № 156 от 19.11.2021 година по адм.дело № 267/2019 година на Административен съд – Габрово, потвърдено с Решение № 11733 от 16.12.2022 година по адм.дело № 1146/2022 на Върховен административен съд. Развиват се доводи, че с горепосоченото първоинстанционно решение е отменена предходна заповед и преписката е върната за ново произнасяне от административния орган, съобразно мотивите на съда. Община Габрово двукратно е искала съдебното решение да бъде изпълнено; след уведомяване за публикуваната информация за 2017 година, Общината е възразила срещу данните, но възражението е отхвърлено като неоснователно. Оспорващата страна счита, че процесната заповед не съдържа ясни мотиви, а само посочване на законови разпоредби, без да са посочени фактически основания; при издаване на заповедта не са събрани нови данни, не са съобразени събраните по делото и не е извършвано ново изчисление; нарушен е принципът на истинност по чл. 7, ал. 2 от АПК. Прави се искане за отмяна на обжалваната заповед и връщане на преписката на органа за ново произнасяне. Заявява се претенция за присъждане на направените по делото разноски, вкл. юрисконсултско възнаграждение.

В открито съдебно заседание оспорващата страна Община Габрово се представлява от надлежно упълномощен процесуален представител – служител с юридическо образование, поддържа се жалбата, както и искането по същество, като подробни съображения са развити в депозирани по делото писмени бележки /л. 167-170/. В хода по същество се представя списък на разноските /л. 164/.

Ответната страна и.д. Изпълнителен директор на Изпълнителна агенция по околна среда не се явява, представлява се в открито съдебно заседание от надлежно упълномощени процесуални представители – юрисконсулти, оспорва се жалбата, по същество се прави искане за отхвърлянето ѝ, като съображения са развити в депозирана по делото писмена защита /л. 172/. В хода по същество се заявява претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 240 лева и се прави възражение за прекомерност на претендираното от насрещната страна възнаграждение.

Съдът намира жалбата за допустима, като подадена от надлежна страна, срещу административен акт, подлежащ на съдебен контрол и в законоустановения срок, надлежно указан и от административния орган в оспорения акт.

След съвкупна преценка на събраните по делото доказателства, на доводите и възраженията на страните, и като извърши служебна проверка за законосъобразност по реда на чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 от АПК, съдът приема за установено следното от фактическа и правна страна:

След като с Решение № 156 от 19.11.2021 година по адм. дело № 267/2019 година на Административен съд – Габрово /л. 19-23/, оставено в сила с Решение № 11733 от 16.12.2022 година по адм.дело № 1146/2022 на Върховен административен съд /л. 24-26/, е отменена Заповед № 164 от 21.05.2019 година на Изпълнителния директор на ИАОС в частта ѝ относно неизпълнение на целите по чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО от страна на Община Габрово и преписката е върната на органа за ново произнасяне, при спазване на указанията, дадени от съда по тълкуването и прилагането на закона, е издадена процесната Заповед № 409 от 28.11.2023 година на и.д. Изпълнителен директор на ИАОС, с която Община Габрово е определена за неизпълнила целите по чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО за календарната 2017 година, с постигната степен на рециклиране – 19 % /л. 6-7 от класьора/. Издаването на заповедта е станало след като с писма рег. № АПИО-01-04-2 от 15.02.2023 година /л. 17/ и № АПИО-01-04-2♯3 от 03.10.2023 година /л. 14/ Община Габрово е приканвала администартивния орган да издаване на заповед.

Според посоченото в заповедта, последната е издадена на основание чл. 12, ал. 4 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци /отм./ във връзка с чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО /редакция от 18.09.2018 година/, като производството по издаване на заповедта е по реда на чл. 12 от НРСБТБО /отм./, вр. чл. 31, ал. 2 вр. ал. 1, т. 1 от ЗУО и § 15, т. 2 от ПЗР на ЗУО, във връзка с Решение № 156 от 19.11.2021 година по адм. дело № 267/2019 година на Административен съд – Габрово, оставено в сила с Решение № 11733 от 16.12.2022 година по адм.дело № 1146/2022 на Върховен административен съд. В оспорената заповед е цитирана разпоредбата на чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО и § 15 от ПЗР на ЗУО; посочено е, че изчисляване изпълнението на целта по чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО в редакцията към 2018 година се извършва на база установените правила и изчислителни методи, определени с акт на Европейската комисия, като изчисляването се извършва по метод 4 от Приложение № 1 на Решение на Комисията от 18.11.2011 година. Като източници на информацията за рециклираните битови отпадъци е посочена ИАОС, получила ги по реда на Наредба № 1 от 04.06.2014 година за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри, а за образуваните битови отпадъци – статистически данни от НСИ; обобщената информация за календарната 2017 година е публикувана на интернет страницата на ИАОС на 10.10.2023 година, като Община Габрово е уведомена за това с писмо изх. № 2944 от 11.10.2023 година; подаденото в определения срок възражение от Община Габрово е възприето за неоснователно, като е посочено, че същото не следва да бъде взето под внимание при изчисляване на целите по чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО, тъй като Административен съд – Габрово връща за ново произнасяне при спазване и прилагане на закона, вкл. ново изчисление и подробно мотивиране на начина, по който е направено то, като се вземат предвид данните, събрани по реда и на основание ЗУО и подзаконовите актове по неговото прилагане, относими към случая. С оглед данните, използвани в производството, с посочване, че същите са събрани по реда на Наредба № 1, информацията от НСИ, използвания метод № 4 и неоснователността на възражението на Община Габрово, е направен краен извод, че постигнатата цел на рециклиране от Община Габрово е 19 %.

По делото, по искане на оспорващата страна, е изготвена съдебна експертиза, заключението по която се възприема от съда като обективно и компетентно изготвено /л. 90-142/. Вещото лице е дало заключение, че битовите и подобни отпадъци от други източници, третирани и предадени за оползотворяване от Община Габрово за отчетната 2017 година са 9287.11 тона, а общото количество образувани отпадъци от домакинствата и подобни отпадъци на територията на община Габрово за отчетната 2017 година е 15287 тона. По информация на НСИ общо образуваните битови отпадъци са 23649, а по информация от Община Габрово – 23373, като вещото лице намира разликата между двете стойности за незначителна и обяснима с промяна на обемната маса в резултат на предварително третиране или закръгляне от различни електронни устройства. Вещото лице е установило незначителна разлика между данните за 2017 година от обобщената информация на ИАОС, ползвана за изчисляване на целите на общините по чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО и касаеща Габрово, и данните за същия период, подадени от самата община пред НСИ и ИАОС, която не оказва влияние върху изпълнението на целите, като може да се обясни с промяна на обемната маса в разултат на предварително третиране, изсушаване или закръгляне от различни електронни устройства. Вещото лице изчислява процент на рециклираните отпадъци – 58.38 %, т.е. повече от 40 %. Вещото лице прави уточнение, че експертизата не използва изчисленията, направени от НСИ, тъй като в приложеното по делото писмо с изх. № 07-07-2 от 31.01.2020 година е посочено, че статистическата информация не е счетоводна информация, а е комбинация от статистически и адмиинстративни данни, допълнени с оценки, получени чрез методи, съдържащи вероятностен компонент, поради което вещото лице прави свои изчисления, като прави обосновано предположение, че ИАОС е използвала за изчисление на целите в процесната заповед данните на НСИ.

Оспорената Заповед № 409 от 28.11.2023 година на и.д. Изпълнителен директор на ИАОС е издадена от компетентен орган при условията на допустима от закона и надлежно осъществена делегация със Заповед № 977 от 03.08.2022 година на министъра на околната среда и водите /л. 4/ във връзка със Заповед № РД-352 от 29.05.2017 година на министъра на околната среда и водите /л. 5/.

Съдебният контрол за материална законосъобразност на обжалвания административен акт обхваща преценката налице ли са установените от административния орган релевантни юридически факти /изложени като мотиви в акта/ и доколко същите се субсумират в посочената като правно основание за неговото издаване норма и респ. дали се следват разпоредените правни последици. Доколкото процесната заповед е издадена след като в резултат на осъществен съдебен контрол е отменена предходна такава по отношение на Община Габрово, невъзможно е спазването на срока по чл. 12, ал. 2 от Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци /отм./, като обощена информация за процесната 2017 година е публикувана на интернет страницата на ИАОС на 10.10.2023 година, като тук следва да се отбележи, че това е сторено около 10 месеца след влизане в сила на Решение № 11733 от 16.12.2022 година по адм.дело № 1146/2022 на Върховен административен съд.

Настоящият съдебен състав намира, че процесната заповед е издадена в нарушение с изискванията за формалната ѝ законосъобразност, доколкото не е посочено какво е общото количество на образуваните битови отпадъци на територията на общината и какво е общото количество на предадените за рециклиране битови отпадъци, поради което не може да се установи правилно ли е изчислена постигнатата през 2017 година от Община Габрово степен на рециклиране, определена в административния акт в проценти – в случая 19 %. По този съществен за повдигнатия спор въпрос процесната заповед страда от липса на мотиви, което рефлектира върху правото на защита на адресата на акта – оспорваща страна в съдебното производство. В своята трайна практика ВАС приема, че издателят на оспорения акт трябва изрично да се е позовал на документите, съдържащи основанията за издаването му, с оглед необходимата яснота за адресата, относно това къде точно са посочени фактическите и правни основания, на който органът се е позовал при издаване на акта. Установената липса на фактически основания лишава адресата на акта от възможност за ефективна защита, както и съда от възможност за извършване на контрол за законосъобразност. В горния смисъл са мотивите на Решение № 1923 от 15.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 8925/2020 г., VI отделение. За пълнота, следва да се отбележи, че Върховния административен съд нееднократно се е произнасял по отношение на законосъобразността на заповеди, издадени на осн. чл. 12, ал. 4 от Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци /отм./ - Решение № 11733 от 16.12.2022 г. на ВАС по адм. д. № 1146/2022 г., VI о.; Решение № 1923 от 15.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 8925/2020 г., VI о. Решение № 13661 от 4.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9973/2020 г., VI о., Решение № 15869 от 21.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4843/2019 г., VI о. и др., в които последователно, категорично и обосновано е изразил становище относно противоречие с материалноправни разпоредби и липса на мотиви на оспорената заповед, споделяно и от настоящия съдебен състав.

Процесната заповед формално съдържа правни основания за издаването ѝ и в нея са описани конкретни факти. Липсват обаче мотиви за относимостта на тези факти към обективирания в акта извод. Не е налице изискуемото обосноваване на акта от автора му, като не са изложени конкретни съображения от негова страна. В акта изцяло липсва информация относно общото количество на образуваните битови отпадъци на територията на общината и за общото количество на предадените за рециклиране битови отпадъци, обстоятелство, преклудиращо възможността за проверка на изчислената в проценти постигната през 2017 одина степен на рециклиране, посочена в заповедта, т.е. в акта липсва посочване на конкретни съществени факти, към които твърдяните от органа и посочени в заповедта да бъдат съотнесени, като по този начин крайният извод на органа да бъде обоснован и мотивиран. Не може да бъде възприето, че фактическите основания за издаването на акта се съдържат в административната преписка, след като липсва позоваване на кои конкретни данни, съдържащи се в конкретни документи – част от преписката, админстративният орган се позовава.

Следва да се има предвид и това, че разпоредбата на чл. 12, ал. 3 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци /отм./ предоставя възможност на общините в 30-дневен срок от публикуването на информацията по ал. 2 да изразят становище и да направят предложения за изменение и/или допълнение на информацията. Едва след спазване на това изискване ежегодно, в срок до 20 ноември въз основа на информацията по ал. 2 и становищата на общините по ал. 3, ако такива са представени, министърът на околната среда и водите, или оправомощеното от него длъжностно лице, издава мотивирана заповед, с която определя общините, които са и които не са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО за предходната календарна година. Неспазването на срока по ал. 2 ограничава възможността на общините да направят предложения за изменение и/или допълнение на информацията. Действително срокът не е преклузивен и неспазването му не освобождава органа от изпълнение на вмененото му задължение. Публикуването на информацията обаче след установения срок и особено след изтичането на значителен период от време, какъвто е процесния случай – макар и по посочените по-горе причини, свързани с отмяна на предходна заповед, на практика води до поставянето на изпълнението на това условие изцяло на волята на органа, чието задължение е то. При липса на посочени в нормата конкретен начин и място за публикуване на информацията по ал. 2 и при нарушаване на предвидения в нея срок значително затрудняват реализацията на правото на общините по чл. 12, ал. 3 от Наредбата да изразят становище и да направят предложения за изменение и/или допълнение на информацията. В случая Община Габрово е била уведомена за публикуването на информацията за календарната 2017 година с писмо изх. № 2944 от 11.10.2023 година. Общината се е възползвала от възможността да депозира възражение, което обаче е разгледано изключително формално и е прието за неоснователно с излагане на неясни мотиви, изчерпващи се с възпроизвеждане на част от диспозитива на Решение № 156 от 19.11.2021 година по адм. дело № 267/2019 година на Административен съд – Габрово. Процесното възражение съвсем не се изчерпва с искане да бъде изпълнен диспозитивът на съдебното решение, а се прави искане за корекция на публикуваната информация, идентична според общината с публикуваната през м. март 2019 година, с данните, събрани в хода на съдебното производство и от вещите лица. Самата идея на законодателя с въвеждане на института на чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата е всички тези въпроси, касаещи конкретните числа, които следва да бъдат заместени в използваната формула, да бъдат изяснени предварително, за да се преклудират последващи обструкции от общините за използване на грешни данни. Основен принцип на процеса по АПК е истинността - чл. 7 от АПК, като органът дължи установяване на действителните факти, т.е. обективната истина, респ. когато има спор за конкретни факти, органът с оглед разнопосочните данни, получени за една и съща година, следва и със средствата, предвидени в АПК, да устави кои са действително верните. В случая това не е направено, като органът се е задоволил в настоящия акт да посочи, че възражението на Общината е неоснователно, което безспорно не е така, най-малкото с оглед заключението на вещото лице по настоящото дело, което не е оборено посредством повторна експертиза или други допустими доказателствени средства.

Предвид гореизложеното, настоящият съдебен състав намира жалбата за основателна - оспорената заповед е издадена в нарушение на съществени процесуални правила и страда от порок на формата – липса на фактически основания, което я прави неясна и препятства правото на защита на жалбоподателя, както и съда да установи по несъмнен начин основанията за издаването ѝ с оглед нейното конкретно съдържание. При наличието на съществени нарушения в процедурата и при липсата на мотиви не може да се прецени правилното приложение на материалния закон, поради което освен отмяна на процесната заповед, преписката следва да се върне на административния орган за ново произнасяне.

Искането на оспорващата страна за присъждане на направените по делото разноски е своевременно направено и основателно с оглед крайния изход на спора, поради което следва да бъде уважено. Ответната страна следва да бъде осъдена да заплати в полза на оспорващата страна 50 /петдесет/ лева дължима и платена държавна такса /л. 5/, 2211.21 /две хиляди двеста и единадесет цяло и 11 ст./ лева възнаграждение за вещо лице и 240 /двеста и четиридесет/ лева юрисконсултско възнаграждение, изчислено по реда на чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. чл. вр. чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, който размер не е прекомерен предвид фактическата и правна сложност на делото, и продължителността му пред настоящата инстанция.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Заповед № 409 от 28.11.2023 година на и.д. Изпълнителен директор на Изпълнителна агенция по околна среда.

ВРЪЩА преписката на административния орган за ново произнасяне, при съобразяване със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на настоящото решение.

ОСЪЖДА Изпълнителна агенция по околна среда да заплати на Община Габрово сумата от 2501.21 /две хиляди петстотин и едно цяло и 21 ст./ лева, представляваща разноски по делото за настоящата инстанция.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.