Р Е Ш Е Н И Е
№ / ,гр.Варна
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Варна,
IX-ти тричленен състав, в открито заседание на трети февруари
2022г., в състав:
Председател: Борислав
Милачков
Членове: 1. Кремена
Данаилова
2. М.Иванова-Даскалова
при секретар Ангелина Георгиева и с участието на прокурор
Александър Атанасов от Окръжна прокуратура – Варна разгледа докладваното от
съдия Мария Иванова - Даскалова административно дело №2590/2021г. по описа на съда и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл.185 и следващите от АПК.
Настоящото съдебно
производство е образувано след като с Решение №11833 от 19.11.2021г.,
постановено по адм. дело № 8387/ 2021г. по описа на Върховния административен
съд е отменено Решение № 1044/20.07.2021г. по адм. дело № 907/ 2021г. на
Административен съд – Варна, което е образувано по при постъпването на протеста
и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав. Протеста е внесен от
Александър Константинов Атанасов – прокурор при Окръжна прокуратура-Варна против
чл.67 ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.68 ал.1 от Наредбата за реда за упражняване
правата на собственост на община Аврен в търговски дружества с общинско участие
в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с
нестопанска цел, приета с Решение №379 по протокол №15/26.03.2021г. на Общински
съвет – община Аврен /наричана за краткост „Наредбата“/.
В протеста и в уточняващата го
молба с вх.№7024/13.05.2021г. се твърди незаконосъобразност на атакуваните разпоредби
от Наредбата са незаконосъобразни. Чл.67, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата буквално
преповтаряли чл.54а ал.1 и ал.2 от Закона за общинската собственост, както и
чл.27 и следв. от Наредба №8/17.12.2009г. за утвърждаване на образците на
актовете за общинска собственост, на досие на имот – общинска собственост и на
регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда
за съставянето, воденето и съхраняването им, а чл.68 ал.1 от Наредбата повтарял
напълно чл.35 от Наредба №8/17.12.2009г. на Министъра на регионалното развитие
и благоустройството и Министъра на правосъдието. Съгласно чл.44 от Указ
№883/24.04.1974г. за прилагане на Закона за нормативните актове било допустимо само
по изключение акт по прилагането на закон да възпроизвежда законови разпоредби.
Недопустимо протестираните норми от Наредбата уреждали отношения, които вече са
уредени от нормативен акт от много по-висока степен, поради което се иска да
бъдат прогласени за незаконосъобразни и отменени на основание чл.146 т.4 от АПК. При уважаване на протеста като основателен се моли на ОП-Варна да бъдат
присъдени направените съдебно-деловодни разноски, за които се представят
доказателства по делото. В съдебно заседание представителят на ОП-Варна
поддържа протеста и моли да бъде уважен.
Ответникът - Общински съвет Аврен
Област Варна не изразява становище по протеста в писмото, с което го препраща
до съда. Приложено представя с опис административната преписка по приемането на
Наредбата, в която са атакуваните разпоредби. В постъпило на 21.06.2021г. писмо
председателят на Общинския съвет твърди,
че са спазени изискванията в чл.26, чл.28 и чл.37, ал.3 от ЗНА при изработване
на проекта за Наредбата и представя писмени доказателства. В съдебно заседание
представител не се явява и не изразява становище по същество.
Съдът като взе предвид
доводите в протеста и съобрази събраните по делото доказателства и закона, достигна
до следните фактически установявания и правни изводи:
Съгласно чл.187, ал.1, във
вр. с чл.185 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени
пред съда – изцяло или в отделни техни разпоредби, без ограничение във времето.
В случая оспорването е на такъв вид акт, като се конкретизират чл.67 ал.1, ал.2
и ал.3 и чл.68 ал.1 от Наредбата за реда за упражняване правата на собственост
на община Аврен в търговски дружества с общинско участие в капитала, за
участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел,
които се протестират. Това са подзаконови административноправни норми с
характеристиките на нормативен административен акт по чл. 75 от АПК, тъй като са
с многократно правно действие, насочени към неопределен и неограничен брой
адресати. Правната възможност за такова оспорване от прокурора на нормативни
административни актове е предвидено изрично в чл.186, ал. 2 АПК, независимо от
общите правомощия на прокуратурата в чл.16 от АПК. По чл.187, ал.1 от АПК,
упражняването на процесуалното право на протест не е обвързано с преклузивен
срок. С оглед на това подаденият от прокурор от Окръжна прокуратура–Варна
протест срещу някои от разпоредбите в Наредбата е процесуално допустим. Депозиран
от активно легитимиран субект, в изпълнение на възложените му от закона
правомощията по осъществяване на общ надзор за законност на подзаконовите
актове и на отделни техни норми.
Разгледан по същество,
протестът е основателен.
Съобразно чл.168, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на
чл.196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени
от оспорващите, а е длъжен въз основа на представените от страните
доказателства да провери законосъобразността на протестираната разпоредба от
подзаконовият акт на всички основания по чл.146 от АПК.
При тази проверка съдът
съобрази чл.2 ал.1 от Закона за нормативните актове, приложим в настоящото
производство от препращането на чл.80 от АПК, съгласно който подзаконови
нормативни актове могат да издават само органите предвидени от Конституцията
или от закон. Тези правила са възпроизведени и в чл.76 от АПК. С оглед чл. 21,
ал.2 от ЗМСМА /ДВ, бр. 69/03г./, който разписва възможността в изпълнение на
правомощията си по ал.1 общинският съвет да приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения. В случая е налице законово
овластяване на Общинския съвет да приема наредби в изпълнение на правомощията
си. Отделно от това, правото на общинските съвети да издават наредби, с които
да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях
обществени отношения с местно значение, е регламентирано и в чл. 8 от ЗНА, както
и в чл.76, ал.3 от АПК. От процесната общинска Наредба се установява, че тя е
издадена на основание чл.51а, ал.4 от Закона за общинската собственост /ЗОС/, съгласно
който условията и редът за упражняване на правата на собственост на общината в
търговски дружества с общинско участие в капитала и за участието на общината в
граждански дружества и за сключване на договори за съвместна дейност се
определят с наредба на общинския съвет. Следователно, налице е законова
делегация от последно посочената разпоредба на ЗОС за приемане на наредба от
Общинския съвет - Аврен от процесния вид. Наредбата за обществения ред и в
частност протестираните разпоредби в нея е приета от компетентен орган - това е
Общински съвет – Аврен, който съгласно чл.8 от Закона за нормативните актове и
чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
притежава правомощия да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение.
Наредбата е приета с Решение
№379 на проведено на 26.03.2021г. заседание на Общински съвет-Варна, за което е
съставен Протокол №15. На заседанието проведено при наличие на необходимия
кворум от 12 общински съветници, които са гласували за приемане на Наредбата. Решението
е взето с изискуемото мнозинство. Наредбата и Решението са в необходимата
писмена форма и съдържание.
За законосъобразността на
Наредбата е без значение обстоятелството, че процедурата по нейното изготвяне и
приемане е инициирана с писмо с вх. №РД-596/ 30.12.2020г. на Окръжна
прокуратура – Варна, тъй като няма изрична законова забрана за това.
От представените от
ответника материали представляващи административната преписка се установява
изготвена Докладна записка рег. № РД-120
от 17.03.2021г. (л.31 от преписката), че проектът за Наредбата е внесен от
председателя на Общински съвет – Аврен – С. Н. Г.. Към докладната са приложени:
1/ Проект на Наредбата; 2/ Мотиви; 3/ Доклад; 4/ Предварителна оценка и 5/
Справка. От Справката е видно, че проектът за Наредбата заедно с мотивите,
доклада за приемане и предварителната оценка за въздействие към него са
публикувани на официалната интернет-страница на Община Аврен
https://www.avren.bg/ на дата 27.01.2021г. за предложения и становища, но
такива не са постъпили в установения в чл. 26, ал.4 от ЗНА 30-дневен срок. Тази
дата на публикуване на проекта – 27.01.2021г., се приема за достоверна, предвид
доказателствата по делото за посочването й раздела „Проектодокументи“
https://www.avren.bg/ section-626-content.html /лист 58 от адм. дело №
907/2021г./ към официалната страница на
Община Аврен, където проектодокументите се публикуват по реда на постъпването
им в деловодството на общината. В падащото меню проектът на Наредба и
приложенията към него са активни и при активирането им файловете, съдържащи
посочените документи стават видими на екрана. Видно от справката изготвена на
01.03.2021г. - след изтичане на установения в чл. 26, ал.4 от ЗНА 30-дневен
срок, предложения и/или становища по проекта не са постъпили. В доклада на
Председателя на Общински съвет -Аврен се съдържат мотивите за приемането на Наредбата:
причините, които са наложили приемането й; целите, които се преследват с
приемането ѝ; очакваните резултати от прилагането й. Отбелязано е, че
приемането и прилагането й не изисква разходване на допълнителни средства от
бюджета на общината. Направен е анализ на съответствието на Наредбата с правото
на Европейския съюз. С оглед тези установени от доказателствата факти и обстоятелства
се налага извода, че е спазен чл.28 от ЗНА при приемане на Наредбата.
На 19.03.2021г. от
председателят на Общински съвет – Аврен е изготвена покана до общинските
съветници, до кмета на общината, до представителите на общинската администрация
и до жителите на община Аврен за свикване на ХV-то редовно заседание на
Общински съвет – Аврен, което да се проведе на 26.03.2021г. от 9:30ч. С
поканата е обявен и дневният ред на заседанието.
Видно от представения с
преписката присъствен списък /л.18/ на заседанието на Общинския съвет-Аврен са
присъствали 12 от общо 13 общински съветника. Наредбата, чиито текстове се
протестират в настоящото производство, е приета с Решение № 379 по Протокол №
15 от редовното заседание на Общински съвет – Аврен, като т.3 от дневния ред.
При обсъждане на проекта е изслушано становище на председателя на постоянната
комисия по АПОРСДЗЕЖС - С. К.. В протокола е отразено, че постоянната комисия е
разгледала проекта за Наредбата и изразила положително становище за приемането
ѝ, че е дадената възможност на общинските съветници да изразят становище
по него. Присъстващите не са имали възражения, въпроси и т.н. по проекта на
наредбата, с оглед на което е подложено на гласуване на решението за приемането
й. Решението е прието чрез явно гласуване, единодушно от всички присъствали на
заседанието 12 общински съветници. Това обосновава извода, че решението за
приемане на наредбата е взето от легитимния колективен орган, при наличие на
необходимия кворум, съобразно чл.27, ал.3 изр.І и ІІ от ЗМСМА.
От публикуването на проекта
на интернет-страницата на Община Аврен – 27.01.2021 г. до приемане на решението
от Общинския съвет – 26.03.2021 г., са изминали почти два месеца, което
обосновава извод за провеждане на производството съобразно сроковете установени
в ЗНА. Всички желаещи – граждани и други гражданскоправни субекти, регистрирани
на територията на община Аврен са имали възможността да се запознаят и да направят
своите предложения и възражения, но такива не са постъпили, както е отразено в
справката в преписката. Изложеното мотивира настоящия състав да заключи, че при
приемане на процесната Наредба и протестираните в нея разпоредби не садопуснати
съществени нарушения на изискванията в чл.26, чл.28 и чл.37 и др. в глава ІV от
ЗНА.
От представената от
ответника Наредба се установява към момента на протестирането им следния текст
на атакуваните разпоредби:
„Чл.67(1) В общината се
създават и поддържат публични регистри на търговските дружества с общинско
участие в капитала, на общинските предприятия, на юридическите лица с
нестопанска цел и на гражданските дружества, в които участва Общината.
(2) Образците на регистрите,
редът за воденето и съхранението им, се определят с наредба на министъра на
регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието.
(3) На вписване в регистъра
подлежат:
1.едноличните търговски дружества с общинско имущество;
2.смесените търговски дружества, в които общината е акционер или
съдружник;
3.гражданските дружества, в които общината е съдружник;
4.сдруженията с нестопанска цел, в които общината участва.“
„Чл.68(1). Вписването в
регистъра се извършва от длъжностно лице, определено със заповед на Кмета на
Общината.“
Настоящият тричленен състав
на Административен съд - Варна намира, тези разпоредби от Наредбата за противоречащи
на чл.76, ал.3 от АПК, който изисква издаваните от общинските съвети нормативни
актове да уреждат обществени отношения с местно значение съобразно нормативните
актове от по-висока степен. Съображенията на съда за наличие на основание за
отмяна по чл.146, т.3 от АПК са следните:
Съгласно чл.54а, ал.1 от Закона
за общинската собственост в общината се създават и поддържат публични регистри
за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските
предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските
дружества, в които участва общината, съдържанието на цитираната разпоредба е
идентично с това на чл. 67, ал. 1 от Наредбата за реда за упражняване на
правата на собственост на община Аврен в търговски дружества с общинско участие
в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с
нестопанска цел. В чл.54а, ал.2 от ЗОС е
предвидено образците на регистрите, редът за воденето и съхраняването им да се
определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и
министъра на правосъдието. Това е Наредба №8 от 17.12.2009г. за утвърждаване на
образците на актовете за общинска собственост, на досие на имот - общинска
собственост, и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и
за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им. В чл.27 – 31 от
тази Наредба № 8 се създават правила, свързани със създаването на четири
отделни регистъра, с използването на задължителни образци за съставянето им,
както и конкретно изброени реквизити като задължително съдържание на всеки
регистър. С препращащата норма на чл. 54а, ал. 2 от ЗОС законодателят е
утвърдил по императивен начин правила относно образците на регистрите, редът за
съставянето, воденето и съхраняването им. Заради това всяко отклонение от тези
правила в подзаконов нормативен акт от по-нисък ранг веди до непълна и
незаконосъобразна уредба. Разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от Наредбата за реда за
упражняване на правата на собственост на община Аврен в търговски дружества с
общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и
в сдружения с нестопанска цел възпроизвежда смисъла и съдържанието на чл.54а,
ал. 2 от ЗОС. Така посочените разпоредби са в нарушение на чл.8 от ЗНА, който
гласи, че с наредба общинските съвети уреждат съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, и
това ги квалифицира като материално незаконосъобразни. Тоест с акт от по-висока
степен, а именно ЗОС е предвидено, че редът за създаване на съответния
регистър, воденето и съдържанието му, следва да се определят вече с приетата
наредба от министъра на РРБ и министъра на правосъдието. Наличието на
оспорените разпоредби в наредбата на община Аврен са в противоречие със
законовите разпоредби и съответно предвидения в тях ред за създаване,
съхранение и съдържание на съответните регистри.
При съпоставка на
разпоредбата на чл.67, ал.3 от Наредбата за реда за упражняване на правата на
собственост на община Аврен в търговски дружества с общинско участие в
капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с
нестопанска цел с чл.28 – 31 на Наредба № 8/17.12.2009г. се констатира различие
в броя на предвидените регистри. Местната наредба предвижда един общ регистър,
включващ дружества с общинско участие и общински предприятия, докато съгласно
ЗОС следва да се поддържат няколко отделни регистъра - за търговските дружества
с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица
с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които общината участва.
Независимо, че въпросната уредба е създадена в подзаконов нормативен акт, съдът
намира за недопустимо отклоняването от нея, тъй като същата се базира на
законова разпоредба – чл.54а, ал.2 от ЗОС – която изрично оправомощава
конкретни длъжностни лица за създаване на посочените в Наредба № 8/17.12.2009г.
правила. С препращащата норма на чл. 54а, ал. 2 от ЗОС, законодателят е уредил
по императивен начин правила за образците на регистрите, реда за съставянето,
воденето и съхраняването им, поради което всяко отклонение от тях в подзаконов
акт от по-ниска степен води до незаконосъобразна уредба, което е основание за
отмяната на разпоредбите, в които се съдържа.
Чл. 68, ал. 1 от Наредбата
на Общински съвет -Аврен изисква вписването в регистъра да се извършва от
длъжностно лице, определено със заповед на кмета на общината, каквото е
изискването и в чл.35 от Наредба № 8/17.12.2009г. на Министъра на регионалното
развитие и благоустройството и Министъра на правосъдието.
Тези мотиви и съображения
обосновават извода, че изцяло основателни са оплакванията в протеста, че
цитираните текстове от Наредбата на Общински съвет - Аврен са в нарушение на
чл.8 от ЗНА, тъй като е налице преуреждане на вече уредени обществени отношения
в нормативни актове от по-висока степен. Поради това искането да бъдат отменени
чл.67 ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.68 ал.1 от Наредбата за реда за упражняване
правата на собственост на община Аврен в търговски дружества с общинско участие
в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с
нестопанска цел, приети с Решение №379 по протокол №15/26.03.2021г. на Общински
съвет – Аврен като незаконосъобразни и противоречащи на основни принципи и цели
на нормативните актове от по-висока степен, направено в протеста следва да бъде
уважено като основателно и доказано.
При този изход на спора
направеното в протеста искане да бъдат присъдени на ОП-Варна направените
съдебно-деловодни разноски, за които се представят доказателства следва да бъде
уважено. Ответната страна - Община Аврен следва да бъде осъдена да заплати на Окръжна
прокуратура-Варна сумата от 90лв., представляваща заплатени по делото разноски в
размер на 20лв. - за такса за обнародване на обявление за оспорването в
„Държавен вестник“ и 70лв.- за такса за касационната инстанция, за които са
приложени по делото доказателства.
Водим от гореизложеното и на
основание чл. 193, ал.1 АПК, Съдът
Р Е Ш
И :
ОСЪЖДА Общински съвет – Аврен
да заплати на Окръжна прокуратура – Варна сумата в размер на 90/деветдесет/
лева за разноски.
Решението подлежи на
касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред
Върховен административен съд по реда на глава ХІІ от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.