Р Е Ш
Е Н И Е
№ 214
Добрич, 04.06.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд - Добрич, в съдебно заседание на шестнадесети
май две хиляди и деветнадесета година, І състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ИВАНОВА
при секретаря ВЕСЕЛИНА САНДЕВА изслуша докладваното от председателя
административно дело № 209/ 2019 год.
Производството е по чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона
за държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по жалба вх. № 1005/
28.03.2019 г. от Г.Б.М., ЕГН **********,***, срещу Заповед № ЗП - №1/
19.02.2019 година на Управителя на Националната здравноосигурителна каса, с
която на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител е
прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката, считано от 23.02.2019
г.
Жалбоподателката счита прекратяването на служебното
правоотношение за незаконосъобразно. Приема, че оспорената Заповед е издадена
от компетентен орган, но настоява, че същата не отговаря на изискванията за
мотивираност по смисъла на чл. 59, ал. 1, т. 4 от АПК, както и че при
издаването ѝ са допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, което е довело до нейната материална
незаконосъобразност. Твърди, че по начина на изписване на правното основание за
прекратяване на правоотношението, не става ясно коя точно несъвместимост по
смисъла на чл. 7, ал. 2, т. 8 от Закона за държавния служител е имал предвид
административният орган, тъй като в последната разпоредба са предвидени четири
форми на несъвместимост. Счита, че по този начин е затруднено правото ѝ
на защита и прави невъзможна съдебната преценка за материалната
законосъобразност на оспорения акт. Допълва, че на 24.01.2019 г. ѝ е
връчено едномесечното предизвестие за прекратяване на служебното
правоотношение, поради което от този момент е висяща административната
процедура. Същевременно прави връзка с депозираните на 17.12.2018 г. и
09.01.2019 г. искания, съответно от Президента на Република България и Омбудсмана
на Република България, до Конституционния съд за установяване на
противоконституционност на разпоредбите на § 14 и § 15 от ЗДБРБ за 2019 г.,
респ. на влезлите в сила на 01.01.2019 г. промени на ЗДСл, сред които и текста
на чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл. На 15.01.2019 г. исканията са допуснати за
разглеждане. Жалбоподателката прави оплакване, че е подала възражение на
13.02.2019 г., с което е поискала спиране на административното производство на
основание чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК до произнасяне на Конституционния съд, но
възражението не е било уважено, а на 25.3.2019 г. е получила издадената на
19.02.2019 г. Заповед, предмет на обжалване. Добавя, че с Решение № 3/ 07.03.2019 г. на КС
на РБ по к.д. № 16/ 2018 г. , публикувано в ДВ бр. 23/ 19.03.2019 г., текстът
на чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСЛ е обявен за противоконституционен. С оглед на
това счита, че нарушението на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК представлява
съществено процесуално нарушение, тъй като ако производството е било спряно, не
би се стигнало до прекратяване на служебното ѝ правоотношение. Иска
отмяна на Заповедта и присъждане на сторените по делото разноски.
В съдебно заседание жалбоподателката,
редовно призована, се явява лично, представлява се от адв. ****, редовно
упълномощена, която поддържа жалбата, по изложените в нея основания, като
оспорва и изложеното в становище на ответника, изразено в писмо изх. № 20 – 08
– 47/ 16.04.2019 г., че в конкретния случай нормата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК е неприложима, тъй като съгласно чл. 22, т. 1 от АПК общото производство по
издаване на административни актове не се прилага за административни актове, които по силата на
специален закон се издават и изпълняват незабавно или е предвидено специално
производство с оглед на естеството им, както и за индивидуалните
административни актове на Министерския съвет. Настоява, че тълкуването е
неправило, тъй като макар и прекратяването да е по специален закон, то той не
предвижда незабавно издаване и изпълнение на заповедта за прекратяване на
служебното правоотношение, като не предвижда и специално производство по
издаване на заповедта.
Ответникът по жалбата – Управител на
Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), редовно призован, не се явява,
представлява се от ***** ****, юрисконсулт в отдел „Административно и правно
обслужване на дейността“ в РЗОК – Добрич, надлежно упълномощен (л. 87), който оспорва
жалбата. Представя Писмен отговор вх. № 1276/ 25.04.2019 г., с който излага
становище, че доводите на жалбоподателката са неоснователни. Позовава се на Решение
№ 22 от 31.10.1995 г. по к.д. № 25/ 95 г. на Конституционния съд, с което е
разяснено, че „актът, обявен за противоконституционен, се прилага от деня на
влизане решението в сила“. Настоява с оглед на това, че процесната Заповед не
се засяга от Решение № 3/ 07.03.2019 г. на КС на РБ по к.д. № 16/ 2018 г. ,
публикувано в ДВ бр. 23/ 19.03.2019 г., тъй като при постановяването му вече е
била породила своите правни последици. (л. 85 – 86)
Административен съд - Добрич, I състав,
след като се запозна с доводите на страните и събраните по делото
доказателства, и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения
административен акт, съобразно с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК, прие за
установено следното:
Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал.
1 от АПК, от адресат на обжалвания административен акт с право на жалба, поради
което е допустима.
Заповед № ЗП - №1/ 19.02.2019 година на
Управителя на Националната здравноосигурителна каса е връчена на Г.М. на
25.03.2019 г., видно от изписването и подписа под Заповедта. (л. 14) Жалбата е
подадена на 28.03.2019 г. в Административен съд – Добрич, поради което се явява,
подадена в определения по чл. 124, ал. 1 ЗДСл във връзка с чл. 149, ал. 1 от АПК 14-дневен преклузивен срок.
Разгледана по същество, жалбата е
основателна.
Г.М. е заемала длъжността „главен
експерт“, „Обща администрация“, „Отдел „Административно и правно обслужване“ в
РЗОК – Добрич, видно от приетите по делото доказателства (л. 25 – 44).
На 07.01.2019 г. с вх. № 56 – 1 е подала
Уведомление до Управителя на НЗОК, че към влизането в сила на ЗДБРБ за 2019 г.
е в недопустимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от Закона за държавния служител, тъй
като е упражнила правото си на пенсия по Кодекса за социално осигуряване на
основание чл. 68 от същия.(л. 24) Уведомлението е във връзка с писмо изх. № 20
– 00 – 1/ 02.01.2019 г. на НЗОК до директорите на РЗОК, с което им се указва
какви действия трябва да предприемат те и служителите в РЗОК във връзка с
настъпили промени, изменения и допълнения в ЗДСл на база ПЗР от ЗДБРБ, в
частност създадената т. 8 на чл. 7, ал. 2 от ЗДСл, съгласно която не може да бъде
назначавано за държавен служител лице, което е упражнило правото си на пенсия
по чл. 68, 68а, 69 или чл. 69б от КСО, освен при условията на чл. 15, ал. 1,
чл. 81в, ал.6 и чл. 84а от ЗДСл. (л. 21 – 22)
На 29.01.2019 г. на Г.М. е връчено
предизвестие за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 103,
ал. 1, т. 4, изречение 3 от ЗДСл и във връзка с § 15, ал. 2 от ПЗР към ЗДБРБ,
поради несъвместимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от ЗДСл. (л. 15)
Служителката е отправила Възражение, рег.
№ 56 – 2/ 13.02.2019 г. в РЗОК – Добрич, до Управителя на НЗОК, с което, с
оглед допуснатите до разглеждане по същество с Определения от 15.01.2019 г. на
Конституционния съд искания на Президента и Омбудсмана на Република България за
оспорване конституционосъобразността на текстовете на ЗДБРБ за 2019 г., във
връзка с въведеното прекратително основание по чл. 103, ал. 1, т. 4, предл.
трето от ЗДСл, е приканила административния орган да спре административното
производство на основание чл. 51, ал. 1, т. 4 от АПК. (л. 17)
По Възражението не е налице произнасяне.
В резултат със Заповед ЗП - № 1/
19.02.2019 г. Управителят на НЗОК е прекратил служебното правоотношение на Г.Б.М.,
считано от 23.02.2019 г., на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за
държавния служител (л. 14).
Съдът, като съобрази установената по делото
фактическа обстановка, прие следните правни изводи:
По делото няма спор, че оспорената Заповед
е издадена от компетентен орган, в рамките на неговата териториална и
материална компетентност. Съгласно чл. 17, ал. 1, т. 4 от Правилника за
устройството и дейността на НЗОК, Управителят на НЗОК сключва трудови договори,
допълнителни споразумения, издава заповеди за възникване, изменение и
прекратяване на трудови и служебни правоотношения, както и заповеди за налагане
на дисциплинарни наказания по КТ и ЗДСл.
При издаването на Заповедта е спазена
изискуемата писмена форма. Посочено е правното основание – чл. 103, ал. 1, т. 4
от Закона за държавния служител. Вярно е, че не е указано в Заповедта, кое от
предложенията се има предвид на чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, но допълнението
на правното основание се извлича от Предизвестието за прекратяване, където
изрично е вписано – чл. 103, ал. 1, т. 4, изречение 3 от ЗДСл. В този смисъл
неоснователно е оплакването, че от Заповедта не ставало ясно коя хипотеза на
прекратяване е имал предвид административният орган.
Оспореният акт сам в себе си не съдържа
фактическите основания, довели до издаване на същия. Допустимо е мотивите на
един административен акт да бъдат изложени и в друг официален документ,
изхождащ от същия или помощен на него административен орган. В случая към
административната преписка е приложено писмо изх. № 20 – 00 – 1/ 02.01.2019 г.
на НЗОК до директорите на РЗОК, както и Уведомление на г-жа М. за наличие на
недопустимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от Закона за държавния служител поради
упражнено право на пенсия по чл. 68 от КСО (л. 21 – 24). В този смисъл мотивите
се съдържат в административната преписка и не е налице нарушение на чл. 59, ал.
2, т. 4 от АПК.
Настоящият състав обаче счита, че е
основателно възражението за съществено нарушение на процесуалните правила,
осъществено в резултат на несъобразяване на административния орган с
изискването на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК, съгласно който, когато
Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се
оспорва конституционосъобразността на приложим закон, административното
производство по издаване на административен акт се спира. В случая нарушението
е особено съществено, тъй като ако не беше допуснато, щеше административният
орган да стигне до друг резултат, а именно да не издава заповед, която е в
противоречие с Конституцията на Република България. В случая по искане на
Президента на РБ за обявяване на противоконституционността на чл. 96 от ЗДБРБ
за 2019 г. е образувано к.д. № 16/2018 г. С Определение от 15.01.2019 г.
е допуснато за разглеждане по същество на искането на Президента на Република
България за обявяване на противоконституционноста на чл. 96 от ЗДБ за 2019 г.,
на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 ЗДСл и на § 15
от ПЗР на ЗДСл. Административното производство по прекратяване на служебното
правоотношение е открито на 29.01.2019 г., когато е връчено Предизвестие
за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 103, ал. 1 т. 4,
във връзка с § 15, ал. 2 от ПЗР на Закона за държавния бюджет на РБ за 2019 г.
На 13.02.2019 г. служителката е отправила Възражение до Управителя на НЗОК и е
поискала спиране на административното производство поради наличието на дело в
КС. При това положение за административния орган е съществувало задължение да
спре административното производство и да изчака решението на КС. В случая не се
сочат основания по смисъла на чл. 54, ал. 2 АПК, които да обосновават
изключване на спирането, т.е. ако то може да създаде опасност за живота или
здравето на гражданите или да се застрашат важни държавни или обществени
интереси. Неоснователно е позоваването на ответника на чл. 22, т. 1 от АПК,
съгласно който общото производство по
издаване, респ. спиране на издаването на административните актове, не се отнася
до административни актове, които по силата на специален закон се издават и
изпълняват незабавно или е предвидено специално производство с оглед на
естеството им. В случая се касае за заповед за прекратяване на служебно
правоотношение с предизвестие, която не се издава, нито се изпълнява незабавно,
нито пък за нея е предвидено специално производство. Макар и ЗДСл да е
специален, то уредената процедура в него по издаване на заповед за прекратяване
на служебно правоотношение, нейното обжалване и действие на обжалването,
съответства на общите норми в АПК. Не се касае в случая и за ИАА на МС. В
процесния случай предпоставките за спиране на административното производство са
били налице и като не се е съобразил с тях, административният орган е издал
акт, който е в противоречие с материалния закон.
С оглед горното, по приложението на
материалния закон, съдът съобрази следното:
Разпоредбата на чл. 103, ал. 1 от ЗДСл урежда
общи основания за прекратяване на служебното правоотношение, между които в т. 4
- поради несъвместимост в случаите по чл. 7, ал. 2 от същия закон. Последната
норма регламентира различни хипотези, при които лице не може да бъде
назначавано за държавен служител, т.е. урежда случаите на несъвместимост.
С § 14, т. 1 от ПЗР на Закона за държавния
бюджет на Република България за 2019 г. (ЗДБРБ 2019 г., обн., ДВ, бр. 103 от
13.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.), е създадена т. 8 на чл. 7, ал. 2 от
ЗДСл, според която, както вече беше посочено по – горе, не може да бъде
назначавано за държавен служител лице, което е упражнило правото си на пенсия
по чл. 68, 68а, 69 или 69б от КСО, освен при условията на чл. 15, ал. 1, чл.
81в, ал. 6 и чл. 84а.
Със същия § 14, т. 3, б. "а" от
ПЗР на ЗДБРБ 2019 г., в сила от 1.01.2019 г., е допълнена нормата на чл. 103,
ал. 1, т. 4 от ЗДСл, като накрая се поставя точка и запетая и се добавя
"когато несъвместимостта е по чл. 7, ал. 2, т. 8, служебното правоотношение
се прекратява с едномесечно предизвестие".
По този начин, с разпоредбата на чл. 7,
ал. 2, т. 8 от ЗДСл, е въведено ново основание за несъвместимост за държавните
служители, изразяващо се в упражнено право на пенсия при указаните хипотези от
КСО. С оглед нововъведената несъвместимост е допълнена нормата на чл. 103, ал.
1, т. 4 от ЗДСл, изключване на несъвместимостта чрез прекратяване на служебното
правоотношение с държавния служител с едномесечно предизвестие.
С § 15, ал. 1 от ПЗР на ЗДБРБ 2019 г.,
също в сила от 01.01.2019 г., се задължават държавните служители, назначени към
датата на влизането в сила на този закон, да уведомят органа по назначаването
за наличието на основание за недопустимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от ЗДСл в
срока по чл. 27 от същия закон, а с ал. 2 по императивен начин се предписва
прекратяване на служебните правоотношения с държавни служители, упражнили
правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б от КСО при влизане в сила на
закона, от органа по назначаването с едномесечно предизвестие. В настоящия случай
Г.М. е подала Уведомление по образец за обстоятелството по чл. 7, ал. 2, т. 8
от ЗДСл, в срока по чл. 27 от същия закон. Органът по назначаването е прекратил
служебното ѝ правоотношение, съобразявайки се с предписанието на § 15,
ал. 2 от ПЗР на ЗДБРБ 2019 г., в сила от 01.01.2019 г.
Отчитайки приетите по делото доказателства
от административната преписка и отразеното като правно основание в Заповедта,
настоящият състав приема, че именно с новоприетата норма на чл. 7, ал. 2, т. 8
от ЗДСл и допълнената такава на чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, в сила от
01.01.2019 г., е обосновано издаването на процесната заповед за прекратяване на
служебното правоотношение на жалбоподателката.
Във връзка с приложението на конкретните
материалноправни норми, съдът счита, че след издаване на оспорения акт са
налице новонастъпили факти, които следва да отчете на основание чл. 142, ал. 2
от АПК при решаване на спора:
Така с Решение № 3 от 07.03.2019 г. на КС
по к. д. № 16/2018 г., обн., ДВ, бр. 23 от 19.03.2019 г., са обявени за
противоконституционни разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1
и чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител, в редакция след
промените, осъществени с § 14, т. 1, т. 2 и т. 3, буква "а" от Закона
за държавния бюджет на Република България за 2019 г. (обн., ДВ, бр. 103 от
13.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.), и разпоредбата на § 15 от Преходните и
заключителните разпоредби на ЗДБРБ за 2019 г., запазващ този си характер към
ЗДБРБ за 2019 г., относим към ЗДСл.
Според настоящия състав преценката за
материалната законосъобразност на оспорения акт следва да се съобрази с
обявяването чрез Решението на КС за противоконституционни на законовите
разпоредби на чл. 7, ал. 2, т. 8 и чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл.
Вярно е, че съгласно чл. 151, ал. 2, изр. трето
от Конституцията на Република България актът, обявен за противоконституционен,
не се прилага от деня на влизане на решението на КС в сила, т. е. действието на
РКС, с което се обявява за противоконституционна дадена правна норма, е
занапред. Същевременно следва да се има предвид обаче, че основната цел на
конституционния контрол по чл. 151, ал. 2 и ал. 3 от Конституцията е да бъдат
отстранени от правния мир несъвместими с основния закон нормативни положения,
съответно да бъде осуетено тяхното прилагане. С оглед на това конститутивното
действие на Решението на КС изисква да бъдат обхванати и заварените висящи
правоотношения, които са били породени от юридически факт, уреден с обявената
за противоконституционна правна норма, като същите правоотношения следва да
бъдат уредени съобразно извършената промяна.
С влизане в сила на Решение № 3 от
7.03.2019 г. на КС по к. д. № 16/2018 г., нормите, обявени за
противоконституционни, престават да действат. Към датата на влизане в сила на
това Решение, обнародвано на 19.03.2019 г., г-жа М. дори не е била уведомена за
предприетите спрямо нея действия по прекратяване на служебното ѝ
правоотношение. В този смисъл дори
Заповедта да е издадена преди приемане Решението на КС, то фактът по приемането
му и влизане в сила, следва да бъде съобразен от съда, като новонастъпил такъв,
по смисъла на чл. 142, ал. 2 от АПК.
В подкрепа на горното е и разпоредбата на
чл. 229, ал. 1 т. 6 ГПК, приложима по силата на чл. 144 АПК, съгласно която
съдът спира производството по делото, когато КС е допуснал разглеждане по
същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим
по делото закон. Следователно законодателят е предвидил спиране на
производството с цел съобразяване на съдебното решение с постановеното от КС.
При това положение на още по - голямо основание съдът следва да съобрази влязло
в сила решение на КС, което обявява противоконституционността на приложим по
висящ процес закон, като без значение е обстоятелството, че към датата на
издаване на административния акт съответните разпоредби са били действащо
право. (В този смисъл е решение по адм. д. № 10171/2018 г. на 5 - членен състав
на ВАС)
Предвид изложеното оспорената заповед се
явява незаконосъобразна, поради което следва да бъде отменена, а жалбата -
уважена.
С оглед изхода на спора, съответно изрично
и своевременно стореното от жалбоподателката искане, на основание чл. 143, ал.
1 от АПК, съдът следва да ѝ присъди сторените по делото съдебно -
деловодни разноски във вид на адвокатско възнаграждение (л. 89), за което в
договора за правна помощ и съдействие изрично е записано, че сумата е внесена в
брой, в размер на 350 лв. (триста и петдесет лева).
Предвид горното и на основание чл. 172,
ал. 2 от АПК, Административен съд – Добрич, І състав,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по жалба вх. № 1005/ 28.03.2019 г.
от Г.Б.М., ЕГН **********,***, Заповед № ЗП - №1/ 19.02.2019 година на
Управителя на Националната здравноосигурителна каса, с която на основание чл.
103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител е прекратено служебното
правоотношение на жалбоподателката, считано от 23.02.2019 г.
ОСЪЖДА Националната здравноосигурителна
каса да заплати на Г.Б.М., ЕГН **********,***, сумата от 350 лв. (триста и
петдесет лева) съдебно – деловодни разноски.
Решението може да се обжалва с касационна
жалба пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: