Р Е Ш Е Н И Е
№ 79 01.02.2023
година гр. Бургас
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД -
БУРГАС, ХVІ-ти СЪДЕБЕН СЪСТАВ, на дванадесети януари две
хиляди двадесет и трета година, в публично съдебно заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДАНИЕЛА ДРАГНЕВА
ЧЛЕНОВЕ: 1.МАРИНА НИКОЛОВА
2.ДИМИТЪР
ГАЛЬОВ
секретар: Десислава Фотева
прокурор: Андрей
Червеняков
сложи за разглеждане докладваното от съдия
М.Николова КАНД номер 1840 по описа за 2022 година.
Производство е по реда на Дял трети, Глава десета,
Раздел ІІІ от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Производството е образувано по протест на прокурор
в Окръжна прокуратура – Бургас с
искане да се отмени като незаконосъобразна Наредба за принудително изпълнение на заповеди за поправяне, заздравяване
или премахване на строежи или части от тях на територията на Община Бургас,
приета с решение на Общински съвет Бургас, по т.33 от Протокол №
8/17.04.2008г., изм. и доп. с решение по т.32, Протокол № 43/25.11.2014г. Наредбата е оспорена
изцяло, като приета при съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, а именно в нарушение на принципите на обоснованост, стабилност,
откритост, съгласуваност, с оглед чл.26, ал.1 от ЗНА,
в приложимата му редакция /ДВ, бр. 46 от 2007г./. Посочено е също така, че по преписката за приемането на наредбата
липсват доказателства да е спазено изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА, чиято цел
е да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на
участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им
интереси. Иска се отмяна на Наредбата и се претендира присъждане на
разноските.
Оспорването
е съобщено, чрез публикуване на обявление в бр. 93/22.11.2022 г. на
"Държавен вестник" и в сайта на Върховен административен съд, както и
чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд - гр. Бургас.
В хода
на съдебното производство не са налице встъпили заедно с административния орган
или присъединени към оспорването страни по смисъла на чл.189,
ал.2 от АПК.
В проведено публично заседание, протестиращия
прокурор, не се явява и не взема становище, а ОП
- гр.Бургас, призована и в качеството на контролираща страна, се представлява
от прокурор Андрей Червеняков. Същият дава заключение за основателност на подадения
протест и се присъединява към направеното с него искане за цялостна отмяна на
Наредбата, както и претендира присъждане на направените разноски от Окръжна прокуратура - Бургас в размер на 20,00 лева, такса за обявяване на
оспорването в Държавен вестник.
Ответникът – Общински съвет - Бургас, редовно уведомен, не
изпраща представител. Представя административната преписка, но не взема
становище по оспорването.
Административен съд – Бургас, за да се произнесе по
оспорването, като взе предвид доводите и становищата на страните, съобрази
представените по делото доказателства и съгласно разпоредбите на закона, намира
за установено от фактическа и правна страна следното:
Протестът на прокуратурата е депозиран чрез Общински съвет -
Бургас, като с писмо вх. № 9682/24.10.2022 г., ответната страна е
приложила пълната преписка по приемане на Наредбата, ведно със заверено копие
от нея, вкл. и доказателства относно последвалото и цитирано по-горе
изменение през 2014 г.
С разпореждане № 4433/14.11.2022 г. съдът е насрочил
делото за разглеждане, като е указал доказателствената тежест на страните и е
преодставил 7-мо дневен срок за ответната страна за представянето на писмен
отговор по протеста и посочване на доказателства, както и прилагането на
писмените доказателства, с които разполага.
По делото не са представени допълнителни
доказателства от ответната страна, поради което съдът приема, че изпратеното от
ответника представлява цялата административна преписка по приемане на Наредбата
и последващото й изменение.
От изпратената преписка се
установява, че с докладна записка рег.№ 08-00-00349/01.04.2008г. кметът на
Община Бургас е предложил на Общински съвет – Бургас да се приеме Наредба за принудително изпълнение на заповеди за
поправяне, заздравяване или премахване на строежи или части от тях на
територията на Община Бургас. Към докладната записка е приложен и проекта на наредбата.
Докладната записка, ведно с
проекта на наредбата, са разгледани на заседание на Постоянната комисия по устройство
на територията, жилищна политика, земеделие и съставни селища на Общински съвет
-Бургас, проведено на 08.04.2008г. и след разисквания и размяна на мнения е
дала становище, че приема докладната записка, респ. Наредбата.
Докладната записка, ведно с
проекта на наредбата, са разгледани и на заседание на Постоянната комисия по правни
въпроси и обществен ред, проведено на 09.04.2008г. и след разисквания и размяна
на мнения е дала становище, че подкрепя предложения проект за решение като
законосъобразен.
С решение от 17.04.2008 г. по
т.33 от дневния ред на осмото
заседание на Общински съвет - Бургас, е приета Наредба за принудително изпълнение на заповеди за поправяне, заздравяване
или премахване на строежи или части от тях на територията на Община Бургас, за което е съставен протокол
№ 08/17.04.2008г.. Решението е прието с 45 гласа „за”, 0 гласа „против” и 0 гласа
„въздаръжлаи се”
Впоследствие Наредбата е изменена и допълнена с решение по т.32, Протокол № 43/25.11.2014г., като са
направени изменения в чл.4, ал.1, чл.5, чл.6, чл.10, ал.3, §2 и са изменени и
допълнени някои от Приложенията към членове от наредбата.
При така установената
фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:
Наредбата е подзаконов
нормативен акт – регулира правоотношения с местно значение, има неопределен
кръг адресати и се характеризира с многократно непрекъснато изпълнение във
времето.
Съгласно чл.186 ал.1 – 2 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите
и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да
бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Прокурорът може да
подаде протест срещу акта. В конкретния случай, законосъобразността на
Наредбата се разглежда въз основа на протест от прокурор, чието подаване не е
ограничено с краен срок, по аргумент от чл.187, ал.1 от АПК.
По изложените съображения протестът
е процесуално ДОПУСТИМ и следва да бъде разгледана по същество.
Съгласно чл.168, ал.1 от АПК
приложим в настоящото производство, по силата на препращащата разпоредба на
чл.196 от АПК съдът не се ограничава само с обсъжданията на основанията
посочени от оспорващия, а е длъжен, въз основа на представените от страните
доказателства, да провери законосъобразността на оспорените разпоредби на
всички основания по чл.146 от АПК.
Общинските съвети, като органи
на местното самоуправление на територията на съответната община, решават
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
тяхната компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК, вр. с чл.8 от ЗНА и с чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им
правомощия, те са овластени да издават административни актове, сред които и
подзаконови нормативни актове - наредби.
Предвид изложеното, съдът
намира, че Наредба за принудително изпълнение на заповеди за
поправяне, заздравяване или премахване на строежи или части от тях на
територията на Община Бургас е издадена в изпълнение на конституционно закрепеното правомощие на
Общински съвет - Бургас да издава наредби на територията на община Бургас, поради
което Наредбата е издадена от компетентен орган.
При приемането на Наредбата е
спазена и изискуемата от закона специална форма. Спазени са изискванията на чл.75, ал.3 и 4 от АПК - посочен е вида на акта, органа,
който го
е приел и е определен главния му предмет.
Като
структура, форма и обозначение на
съдържанието Наредбата отговаря на изискванията на закона за нормативните
актове (ЗНА) и Указа за неговото прилагане.
Съдът установи обаче, че при
приемането на Наредбата, са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 26, ал.2 и
чл.28 от ЗНА.
Съгласно разпоредбата на чл.26,
ал.1 от ЗНА (в приложимата редакция към момента на приемане на Наредбата, ДВ бр.46/2007
година) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане
на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 е
предвидено, че преди внасяне на проект
на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят
на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно
с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения
и становища по проекта.
Въпреки указаната
доказателствена тежест и предоставената от съда възможност за ангажиране на
допълнителни доказателства, от ответника не се представиха доказателства, че
изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА е спазено. Тази норма изрично поставя
задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на
дадената институция заедно с мотивите. На заинтересуваните лица се предоставя
не по-малко от 14 дни срок за предложения и становища по проекта.
Законодателната идея на чл.26,
ал.2 от ЗНА е да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят
своето право на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи
законните им интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта
представляват начина, чрез който се проявява принципът за откритост и съгласуваност,
съдържащ се в чл.26, ал.1 от ЗНА. Задължение да следи за спазване на цитирания принцип има органът,
притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект. Дейността на органа
следва да бъде съобразена също така с основните принципи на чл.4, чл.8 и чл.12 от
АПК - за
законност, равенство и достъпност,
публичност и прозрачност. Процедурата, касаеща приемането на нормативния
административен акт, е регламентирана императивно, за да се защити публичния
интерес.
Освен гореизложеното, настоящият
съдебен състав констатира липса на мотиви към предложения проект на наредбата.
Такива не се съдържат нито в докладната записка на кмета, нито в протоколите от
комисиите, на която е бил приет проектът за решение, с което е нарушена нормата
на чл.28 от ЗНА. Закона придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане
на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват
реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за
изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при
обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта.
Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта,
поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че
последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта
да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се с наредбата обществени
отношения. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формалното
нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА не дава възможност на съда да извърши проверка за
спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.
Съобразно чл.170 ал.1 от АПК в
тежест на административния орган е да установи съществуването на фактическите
основания посочени в акта и изпълнението на законовите предпоставки за
издаването му.
Действително, Наредбата е
приета през 2008 година, но никъде в представената административната преписка
не се съдържат данни, че проектът или съобщение за него са били обявени. Макар
да не е съществувал законоустановен срок, в който да се съхраняват такива
доказателства, то извадката от интернет страницата на общината би следвало да е
част от административната преписка по приемане на Наредбата, заедно с
докладната записка и протокола, и с оглед безсрочността на оспорването на
нормативните актове, би следвало да се съхранява у административния орган.
При липсата на доказателства
за спазване на тази начална част от процедурата по приемане на подзаконов
нормативен акт, следва да се приеме, че Общинският съвет не е извършил законово
регламентираните действия по разгласяване на проекта на приетата Наредбата, с
което е нарушена процесуалната норма на чл.26 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ бр.46/2007 година) и е компрометиран
принципа на откритост, закрепен в ал.1 на същата правна норма, както и е
нарушен принципът за достъпност и публичност на чл.12 ал.1 от АПК, който
изисква административният орган да осигури откритост, достоверност и пълнота на
информацията в административното производство. Неспазването на 14-дневния срок
съставлява съществено нарушение. В подкрепа на същия извод е текстът на чл.77 АПК, който задължава компетентния
орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с направените
становища, предложения и възражения. В този смисъл е и практиката на ВАС,
обективирана в решение № 2861 от 27.02.2014г., по адм.д. № 7179/2013г.; решение
№ 6760 от14.05.2012 г. по адм. дело № 2802/2012 г., решение № 1634 от
16.02.2015 г. по адм. д. № 10586/2014 г. на ВАС, решение № 959 от 24.01.2017г.,
по адм. д. № 6752/2016г. на ВАС и др. Отсъствието на мотиви към
проекта, в съответствие с изискванията на чл. 28, ал.2 от ЗНА и
неразгласяването им са съществени процесуални нарушения по приемане на
разпоредби от подзаконов нормативен акт, обуславящи отмяната.
Допуснатите нарушения на
административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на
съдържанието на нормативния акт, който е приет, и са самостоятелно основание за
отмяна на цялата Наредба, без да е необходимо да се разглеждат въпросите
свързани с изменението на някои от разпоредбите на същата.
Предвид изхода на спора, на Окръжна прокуратура – Бургас следва да бъдат
присъдени направените съдебни разноски в размер на 20 лева, представляващи
заплатена такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник.
Мотивиран
от изложеното и на основание чл.193, ал.1 АПК, Административен съд - Бургас, ХVІ-ти състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Наредба за принудително изпълнение на заповеди за
поправяне, заздравяване или премахване на строежи или части от тях на
територията на Община Бургас, приета с решение на Общински съвет Бургас, по
т.33 от Протокол № 8/17.04.2008г., изм. и доп. с решение по т.32, Протокол №
43/25.11.2014г.
ОСЪЖДА
Общински съвет - Бургас, да заплати на Окръжна прокуратура
Бургас направените съдебни разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
РЕШЕНИЕТО може да
се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването
му на страните.
Решението
да се разгласи по реда на чл.194
от АПК,
след влизането му в сила.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.