РЕШЕНИЕ №
гр. Ловеч, 19.10.2019 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
ЛОВЕШКИ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, четвърти
административен състав в публично заседание на десети октомври две хиляди и деветнадесета
година в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИМИТРИНА ПАВЛОВА
при
участието на секретар: ДЕСИСЛАВА МИНЧЕВА, като разгледа докладваното от ПРЕДСЕДАТЕЛЯ адм. дело № 66 по описа за 2019 год.
на Ловешкия административен съд и на основание данните по делото и закона, за
да се произнесе съобрази:
Производството
е по реда на чл.145 от Административно процесуалния кодекс АПК във връзка с
чл.45 ал.5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
/ЗМСМА/.
Административното дело е образувано по
жалба от Община Ловеч с адрес: гр.Ловеч 5500, ул. Търговска № 22, представлявана от К.Д.М.– Кмет на Община Ловеч, срещу Решение № 893/28.12.2018год. на Общински съвет Ловеч, с искане съдът да го обяви за нищожно,
алтернативно да го отмени като незаконосъобразно.
В уточнителна молба изрично се сочи, че
оспорването е на основание чл.45 ал.8 от ЗМСМА.
В жалбата са наведени доводи, че оспореното решение на Общински съвет - Ловеч е нищожно, защото е прието без да е спазена, предвидената в чл.59 от АПК форма, както и при нарушаване на административно производствените правила. Алтернативно се иска неговата отмяна като незаконосъобразно. Жалбоподателят твърди, че с приетото Решение № 893/28.12.2018г. на Общински
съвет-Ловеч на практика се цели внасянето на изменения в подзаконов нормативен
акт, какъвто е Наредбата за определянето и администрирането на местни такси и
цени на услуги на територията на Община Ловеч, без да се премине през
регламентираната в Закона за нормативните актове процедура по приемане на
Наредба за изменение и допълнение на Наредба.
В съдебно заседание, жалбоподателят чрез процесуалният си
представител поддържа жалбата с искане да бъде уважена по изложените в нея
доводи. В писмени бележки излага подробни съображения.
Ответникът по делото - Общински съвет гр.
Ловеч, представляван от Председателя излага становище, че доколкото решението е
прието с изискуемото от закона мнозинство, оспорва жалбата с доводи, че по
същество се затруднява да формулира категорично становище, тъй като съгласно
разпоредбата на чл.45 от ЗМСМА след връщане на едно решение на кмета на
общината, ОбС е длъжен да осъществи една от трите хипотези по чл.45 от ЗМСМА, а
именно: да приеме повторно върнатият акт, да отмени върнати акт или да го
измени. В конкретния случай ОбС отказал да изпълни това свое задължение и не се
е произнесъл изобщо по върнатия акт, с което не е формулирал свое конкретно
становище дали държи на този акт, при което трябвало да го приеме потворно или да
го счита за порочен и да го отмени, което изменение не било внасяно. Счита за очевидно,
че решението е прието без посочване на каквито и да е правни основания и без
каквито и да е мотиви, което е дефект, но в качеството на председател не
разполага с правомощия да внася промени и е останало в този вид.
В съдебно заседание участващият на основание чл.16 от АПК прокурор от
Окръжна прокуратура Ловеч дава заключение за основателност на искането за обявяване
нищожността, респ. отмяна на оспореното решение, по всички мотиви за
незаконосъобразност на приетото решение на Общински съвет гр.Ловеч изложени в
жалбата пред съда, споделени и от представителя на ответника по делото. Счита,
че в случая не е спазена предвидената в
закона форма и липсата на мотиви, т.е. фактически и правни основания винаги е
съществен порок. Алтернативно, ако не бъде споделено становището за наличието
на толкова тежък порок, водещ до извода за нищожност, счита, че решението категорично
е незаконосъобразно, тъй като е прието в нарушение на всички предвидени
процедури в Закона за нормативните актове и в Правилника за дейността на
Общински съвет гр.Ловеч. Излага, че приетото решение коренно се различава от
това което е внесено от Кмета на общината и което било съобразено с протеста,
внесен от страна на Окръжна прокуратура гр.Ловеч за отпадане на постоянната
такса. Тъй като в хода на заседанието коренно е променено, всъщност е прието
съвсем различно от това, което е предложил вносителя и това което е било обект
на процедури на обществено обсъждане, на обсъждане в комисиите е налице една
груба незаконосъобразност с оглед на неспазената процедура.
Съдът, като обсъди
събраните по делото доказателства, намира за установено от фактическа страна
следното:
Видно
от представената от ответника административна преписка
Кмета на община Ловеч е внесъл предложение
за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определянето и администрирането на местни
такси и цени на услуги на територията на Община Ловеч с вх.№ ОС-975/04.12.2018г.
/на л.11 от делото/.
С горното е предложено на
Общински съвет - Ловеч да приеме Решение за приемане на Наредба за изменение и
допълнение на Наредба за определяне и администрирането на местни такси и цени
на услуги на територията на Община Ловеч, с аргументи, че в Община Ловеч е
постъпило Писмо с изх. № ОС-548/3/07.08.2018г.
от председателя
на Общински съвет Ловеч, към което е приложен протест с вх. № ОС-548/2/06.08.2018
г. на Светла Иванова - прокурор от Окръжна
прокуратура Ловеч. С гореспоменатия протест - на основание чл.16 ал.1 от АПК прокурора оспорва чл.32 изр.1 - в частта относно израза
„постоянна част“ и цялата т.1 от Наредбата за определяне и администрирането на
местни такси и цени на услуги на територията на Община Ловеч, като моли
Административен съд - Ловеч да постанови съдебен акт, с който гореспомената
разпоредба да бъде обявена като незаконосъобразна.
В предложението е посочено, че
съгласно чл.6 ал.1 б. „в“ от ЗМДТ, общините събират местна такса за ползване на
детски ясли, детски кухни, детски градини, специализирани институции за
предоставяне на социални услуги, лагери, общежития и други социални услуги - като
с наредбата по чл.9 от ЗМДТ се определя и реда, по който лицата, неползващи
услугата през съответната година или през определен период от нея, се
освобождават от заплащането на съответната такса по
аргумент чл.8 ал.5 от ЗМДТ. Чл. 81 от ЗМДТ прокламира, че „за ползване на
детски ясли и детски градини се събират от родителите или настойниците месечни
такси.“ Посочено е, че, посещаването на детски ясли и детски градини
представлява по своето естество административна, респективно социална услуга по
чл.6 ал.1 б. „в“ от ЗМДТ, като предоставянето на услугата е възмездно, но
таксата е дължима при реалното й предоставяне. При това е изтъкната
необходимост подзаконовият нормативен акт - Наредбата за определяне и
администрирането на местни такси и цени на услуги на територията на Община
Ловеч да бъде синхронизиран с подзаконовите
нормативни актове от по-висока степен, каквито са ЗМДТ и ЗПУО.
При
тези аргументи и на основание чл.21 ал.1 т.23 и ал. 2 от ЗМСМА във връзка с чл.8 чл.11 ал.3
чл.26 и чл.28 ал.1 и ал.2 от Закона за нормативните актове, чл.76 ал.3 и чл.79
от Административнопроцесуалния кодекс и чл.81 от ЗМДТ, чл.298 ал.3 т.1 от ЗПУО, кметът предложил на Общински съвет - Ловеч да вземе решение, с което
по т.1: „Приема Наредба за изменение и допълнение на Наредба за определя и
администрирането на местни такси и цени на услуги на територията на Община
Ловеч /приета с решение № 5/20.11.2015 година; публикувана на 30.11.2015 г. във
в-к „****”, бр.92/30.11.2015 г. и на интернет страницата на Община Ловеч на
01.12.2015 г., в сила от 01.12.2015 година; изм. и доп. с решение № 202 от
12.07.2016 г., публ. на 28.07.2016, в сила от 28.07.2016 г; изм. и доп. с
решение №211/28.07.2016 г., публ. на 15.08.2016г., в сила от 15.08.2016 г.;
изм. и доп. с решение №274/24.11.2016 г., публ. на 15.12.2016г., в сила от
15.12.2016 г./, както следва:
§ 1. Чл. 32 се изменя,
както следва:
Чл.32. За ползване на детско ясли и детски градини родителите или настойниците заплащат месечни
такси, формирани пропорционално на посещаемостта на децата, както следва: в
размер на 2,50 лв. за всеки присъствен ден от месеца, за децата от детските
ясли и от първа и втора възрастови групи в детските градини - за издръжка на
дейности, които не се финансират от държавния бюджет в т.число за хранене на децата; в размер на 2,00 лв.
за всеки присъствен ден от месеца, за децата в задължителна за предучилищното
образование възраст - за дейностите по хранене, извън финансираните за
държавата;
§ 2. Чл.33 се изменя, както
следва:
Чл. 33 (1) Не се заплаща
дължимата месечна такса по чл.32 за:
1.
Децата, чийто родител/родители са инвалиди
със загубена работоспособност 70 на сто;
2.
Деца на неизвестни родители;
3.
Трето и следващо дете на многодетни родители;
4.
Деца сираци без родители;
5.
Децата на загинал/загинали родител/родители
при производствени аварии, природни бедствия или при изпълнение на служебен
дълг;
6.
Деца с вид и степен на увреждане - 50 и над
50 на сто с тежки хронични заболявания, установени по реда на Наредба за
медицинската експертиза, приета с ПМС № 120 от 23.06.2017 г.
(2)
Не се заплаща дължимата месечна такса по чл.32 за времето на отсъствие на
децата от детското заведение, при условие, че родителите ши настойниците
предварително са уведомши директора писмено ши са представили съответния
медицински документ.
§3.Чл.34
се изменя, както следва:
Чл. 34. (1)
Дължимата месечна такса по чл.32 се заплаща в размер на 50 % за:
1. Деца
с един родител (с починал родител или с неустановен родител);
2. Деца,
чийто родител/родители са редовни студенти;
3. Второто
дете, когато две деца от едно семейство са приети в едно, или в различни детски
заведения.
4. Всяко
от децата близнаци, когато са първо и второ дете в семейството;
5. Деца,
настанени в семейства на роднини или близки, както и за деца, настанени за
отглеждане в приемни семейства и социална услуга - резидентен тип, съгласно
чл.26 или чл.27 от Закона за закрила на детето.
(2)Дължимата
месечна такса по чл.32 се заплаща в размер на 25 % за второто дете, когато
децата са повече от две.
§ 4. Чл. 54 ал. 3 т.5 се отменя.
И, по т.2. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба за
определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги на територията
на Община Ловеч изменя Наредба за определяне и администрирането на местни такси
и цени на услуги на територията на Община Ловеч /приета с решение
№ 5/20.11.2015 година; публикувана на 30.11.2015 г. във в-к „****”,
бр.92/30.11.2015 г. и на интернет страницата на Община Ловеч на 01.12.2015 г„ в
сила от 01.12.2015 година; изм. и доп. с решение № 202 от 12.07.2016 г., публ.
на 28.07.2016, в сила от 28.07.2016 г; изм. и доп. с решение Ns 211/28.07.2016
г., публ. на 15.08.2016 г., в сила от 15.08.2016 г.; изм. и доп. срешение Ns
274/24.11.2016 г., публ. на 15.12.2016 г., в сила от 15.12.2016 г./ и влиза в сила от датата
на обнародване чрез публикуване на интернет страницата на Община Ловеч и
съобщение в един местен вестник.
Относно приемане на
Наредба за изменение и допълнение на Наредба за определянето и администрирането
на местни данъци и цени на услуги на територията на Община Ловеч, е приложено Становище
с вх.№ ОС-1012/20.12.2018 г. на постоянната комисия по бюджет, финанси и
европроекти, в което по т.7 е прието с 4
гласа „за“, без против и 1 въздържал се /л.15-19/, Становище с вх.№ ОС-1013/20.12.2018
г. на постоянната комисия по жалби и контрол на решенията на Общински съвет и
мониторинг на обществени и възлагателни поръчки/л.20-21/, в което по т.2 г-жа Ц.информира
за някои технически грешки, а в чл.33 ал.1 да се чете: над, като с 4 гласа
„за“, без „против“ и без „въздържали се“ членовете на комисията са приели
предложението, като в т.2 от проекта за решение се запише: “влиза в сила от
01.02.2019 година.“, както и Становище с вх.№ ОС-101 7/20.12.2018 г. на
постоянната комисия по социална, демографска и жилищна политика: становище с
вх.№ ОС-1019/20.12.2018 г. на постоянната комисия по икономическа политика,
туризъм н приватизация/ л.25-29/, в което по т.4. с 5 гласа „за“, без „против“
и 2 „въздържали се“, основното предложение с приетото допълнение се приело.
Видно от
преписката, на 56-тото заседание на Общински съвет - Ловеч е взето оспореното Решение
№ 893/28.12.2018 година, с което е приета Наредба за изменение и допълнение на
Наредба за определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги на
територията на Община Ловеч /приета с решение № 5/20.11.2015 година;
публикувана на 30.11.2015 година във в- к „****”. бр. 92/30.11.2015 година и на
интернет страницата на Община Ловеч на 01.12.2015 година, в сила от 01.12.2015
година; изм. и доп. с решение № 202 от 12.07.2016 година, публ. на 28.07.2016
година, в сила от 28.07.2016 година; изм. и доп. с решение № 211/28.07.2016
година, публ. па 15.08.2016 година, в сила от 15.08.2016 година; изм, и доп, с
решение № 274/24.1 1.2016 година, публ. па 15.12.2016 година, в сила от
15.12.2016 година /, като: §1.Чл.32 се изменя, както следва: чл.32. За ползване
на детски ясли и детски градини родителите или настойниците не заплащат месечни
такси /л.9-10/.
На основание чл.45 ал.5 ал.6 и
ал.7 от ЗМСМА и във връзка с чл.127 от Правилника за организацията и дейността
на Общински съвет Ловеч, неговите комисии и взаймодействието с общинската
администрация за мандат 2015-2019 година, във вр. с чл.26 и чл.28 от ЗНА, с
писмо изх.№ ОбС Р-ОС-12/11.01.2019 година, получено от Председател на Общински
съвет на същата дата, Кметът на Община Ловеч връща за ново обсъждане Решение №
893/28.12.2018 година на Общински съвет - Ловеч с доводи, че е незаконосъобразно, поради неспазване на
установената форма и наличие на съществено нарушение на
административнопроизводствените правила /на лист 41 от делото/.
Видно от протокола от 58-то
заседание на Общински съвет - Ловеч, новото обсъждане на върнатия акт се е
състояло на заседание на 25.01.2019г.
Посочено е, че заседанието е извънредно, тъй като е налице върнато
решение, което трябвало да се разгледа в 14-дневен срок от връщането му. И по
тази причина дневния ред е една единствена точка: ново обсъждане на Решение №
893/28.12.2018 година на Общински съвет - Ловеч, върнато от кмета на Община
Ловеч. На основание чл. 45 ал.9 от ЗМСМА на гласуване е било подложено
изменение на върнатото Решение № 893/28.12.2018 година Изменението не е прието
от Общински съвет.
На заседанието са присъствали посочените общински съветници, съгласно
списък за присъствието в началото 24 общински съветници и 24 общински
съветници, съгласно списък за присъствието в края на заседанието (двата списъка
се прилагат към протокола). След новото обсъждане е предложено на основание
чл.45 ал.9 чл.21 ал.2 от ЗМСМА ОбС да реши: Изменя решение № 893/28.12.2018
година на Общински съвет-Ловеч, както следва: Приема наредба за изменение и
допълнение на Наредба за определянето и администрирането на местни такси и цени
на услуги на територията на Община Ловеч, приета с решение №5/20.11.2015
година, както следва:
§1. Чл.32 се изменя както следва: чл. 32. За ползване на детски ясли и
детски градини родителите или настойниците не заплащат месечни такси.
§ 2. Чл.33 се отменя.
§ 3. Чл.34 се отменя.
§ 4. Чл.54 ал.3 т.5 се отменя.
2. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба за определянето
администрирането на местни такси и цени на услуги изменя същата /подробностите
кога е публикувана, кога е обнародвана не се посочват.
Видно от същия Протокол, след проведено гласуване, общинските съветници
са гласували „за” - 12, „против” - 1, „въздържали се” – 10, при което е
отразено, буквално цитирано: „Не се приема”.
Според доказателствата обжалваното решение № 893/28.12.2018г. на ОбС Ловеч не е
взето като част от процедура по приемане на подзаконов нормативен акт.
Във връзка с предложението на кмета
на община Ловеч е изготвено предложение относно Приемане повторно на Решение №893
от 28.10.2018г. на ОбС Ловеч, на основание чл.45 ал.9 чл.21 ал.1 т.24 и ал.2 от ЗМСМА с вносители Ц.Б., Д.З.и И.И./на л.258-259/.
Видно от протокола от 56-то заседание на
Общински съвет - Ловеч по предложенията на самото заседание са били направени
разисквания, но се
приема решение, различно от предложеното в тях.
В съответствие с разпоредбата на чл.45 ал.7 от ЗМСМА, Кметът на Общината е
упражнил правомощието си на вето, като е върнал решението на Общински съвет за
ново гласуване. Видно от доказателствата по делото Председателя
на Общинския съвет е изпълнил задължението си да внесе за повторно гласуване
решение № 893/28.12.2018 година, а именно в заседание на Общински съвет,
насрочено за 25.01.2019 година. Видно от протокола на 58-то заседание на Общински
съвет – Ловеч, след гласуване, същият „не взема решение”. За Кмета на Община Ловеч възниква правото
в 7 дневен срок от изтичането на този срок по чл.45 ал.7 от ЗМСМА, именно
01.02.2019 година да сезира компетентния Административен съд. Жалбата е подадена на 31.01.2019 година, срещу акт на
Общински съвет, с който не се приема негово предложение.
Съгласно приетата справка на лист 287 от
делото и съдебното удостоверение на л.290, в Административен съд Ловеч е
образувано а.д.267/2018г. на АдмСЛ по протест с вх. № ОС-548/2/06.08.2018 г. от
Светла Иванова - прокурор от Окръжна прокуратура Ловеч, с който оспорва чл.32
изр.1 - в частта относно израза „постоянна част“ и цялата т.1 от Наредбата за
определяне и администрирането на местни такси и цени на услуги на територията
на Община Ловеч /приложен на л.288/, с искане съдът да постанови съдебен акт, с
който гореспомената разпоредба да бъде отменена като незаконосъобразна. Производството
е по реда на чл.185 и сл. от АПК, като делото е висящо и е насрочено за
разглеждане от тричленен състав на съда за 11.11.2019 година /видно от данните
за насрочени заседания на сайта на съда/.
По делото е представена цялата административна
преписка по издаване на оспорения акт. Приложен е и Правилника за организацията и дейността на
Общинския съвет - Ловеч, неговите постоянни комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2015-
Представените с административната преписка писмени доказателства и тези, събрани в съдебното производство не
са оспорени от страните по реда на чл.193 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК.
Въз основа на така приетото от фактическа
страна, съдът направи следните правни изводи:
Общините са правни субекти, които имат обособени права
и интереси. Закона
за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ определя правното положение, правомощията
и актовете на органите на управление на общината, техните взаимоотношения и
изчерпателно са изброени функциите и правомощията за законосъобразно
осъществяване на тяхната дейност в интерес на населението на общината.
Решенията на общинските съвети са единствените актове на органите на местното
самоуправление, които подлежат на своеобразен вътрешен контрол и единствено по
отношение на тях кметът на общината има право да прояви своето „отлагателно вето” по
смисъла на чл.45 ал.2 от ЗМСМА. Контролът на
кмета по чл.45 ал.2
от ЗМСМА се предвижда от закона именно като коректив на
дискреционната власт, с която общинският свет разполага при вземане на своите
решения. Общинският съвет е орган на местно
самоуправление, а Кметът на общината е сред изброените в чл.19 ал.3 от
Закона за администрацията териториален орган на изпълнителна власт,
поради което законодателят е създал механизъм за взаимен контрол върху
издаваните от тези органи на власт актове.
В случая оспорването на Кмета на Община Ловеч на основание
чл. 45 ал.8 от ЗМСМА е подадено в преклузивния 7 дневен срок, като депозирано при
ответния общински съвет на 31.01.2019 г. Спазен е и срокът по чл. 45 ал.6 от ЗМСМА, видно от съобщение на л. 195 от делото с дата 04.01.2019 г. и предложение
вх. № ОС-18/11.01.2019 г. на Кмета на Община Ловеч на основание чл.45 ал. 5 и
ал.6 от ЗМСМА /на л. 41-45/.
Спазен е и срокът по чл.45 ал.7 от ЗМСМА, като Решение № 893/28.12.2018 г. на
Общински съвет – Ловеч е било разгледано от ответния общински съвет на
заседание на 25.01.2019 г., според приложения протокол № 58 от 25.01.2019 г. на
Общински съвет – Ловеч /л.46 - л. 56 от делото/, като е видно, че върнатото
решение не е било отменено, изменено или прието повторно. При съобразяване
мотивите на определение №12577 от 25.09.2019г., постановено по адм.д. №10369/2019г. от състав на седмо отделение
на ВАС, следва да се приеме, че в случая е налице оспорване по чл.45 ал.8 от ЗМСМА, което според данните по делото за разглеждане на решението на 25.01.2019г.
и датата на подаване на жалбата при ответния общински съвет на 31.01.2019г. е
депозирано в преклузивния седмодневен срок.
Оспорването е направено от
страна с надлежна активна процесуална легитимация съгласно специалния текст на
чл.45 ал. 8 от ЗМСМА и срещу административен акт, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност.
Поради
това съдът приема оспорването за допустимо съгласно чл.45 ал.8 от ЗМСМА, а по
същество за основателно.
В
съответствие с изискванията на чл.168 ал.1 от АПК, при служебния и цялостен
съдебен контрол за законосъобразност, съдът извърши пълна проверка по чл.146 от АПК на обжалвания административен акт относно
валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните
разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът.
В действащото българско
законодателство няма легално определение на понятието нищожен административен
акт. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В
зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се
преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се
обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като
незаконосъобразен, на основанията, посочени в чл.146 от АПК. Доколкото в
Административно процесуалния кодекс /АПК/ не съществуват изрично формулирани основания
за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са
възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по
чл.146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т.е.
порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо
оставането на административния акт в правната действителност. В мотивите в ТР №
5/20.07.2010 г. на Общото събрание на колегиите на ВАС е прието, че един
административен акт е нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от
неспазване на изрично изисквани от закона условия за валидността на
административния акт или поради нарушаване на някое от нормативно установените
изисквания за законност на административните актове - изброени съответно пет
порока в чл.146 от АПК.
В тази връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на
органа, издал процесния акт. Нищожен е актът, който не е издаден от компетентен
орган. Компетентността на органа следва да се преценява по материя, по място и
време. Материалната
компетентност се изразява в определения по материя кръг от въпроси и е
абсолютна предпоставка за валидността на административните актове.
Общинският съвет като орган
на местното самоуправление решава
самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност /чл.17 ал.1
и чл.18 от ЗМСМА/.
Разпоредбата на чл.21 ал.1 т.1 – т.24 от ЗМСМА, определя правомощията на общинските съвети на общините
като органи на местното самоуправление, в чието изпълнение съгласно ал. 2, ОбС
приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Редът
за приемането на тези актове е регламентиран в глава трета
на ЗМСМА, както и в правилника, който приема ОбС на основание чл.21
ал.3 от закона. Освен това, съгласно чл.45 ал.12
от ЗМСМА, за неуредените въпроси по издаването, оспорването и
изпълнението на актовете на общинските съвети и кметовете, се прилагат
правилата за административното производство, установени със закон, който се
счита специален на общия ЗМСМА.
Видно от обжалваното решение и протокол №
56 от 28.12.2018 г. на ОбС – Ловеч, предложение с вх.№ ОС-975/04.12.2018 г. от
кмета на Община Ловеч е включено в дневния ред за гласуване и прието, с
гласовете на 18 общински съветници „за”, 1 „против” и 9 „въздържал се”, от общо
присъствали при гласуването 28 общински съветници при
общ брой 33 общински съветници за мандат 2015г. - 2019г.
на ОбС – Ловеч, следователно са изпълнени изискванията на закона в чл.27 ал.4
и ал.3 във връзка с чл.21 ал.1
т.7 от ЗМСМА, за вземане при кворум и с мнозинство повече от
половината от общия брой на общинските съветници при поименно гласуване, което
е отразено в протокола.
Процесното решение на ОбС – Ловеч е административен акт, редът за чието
приемане е уреден в общите правила на ЗМСМА, респективно в Правилника по чл.21 ал.3 от ЗМСМА. Относно формата и съдържанието му като такъв акт са приложими
общите правила на АПК /чл. 59/
и проверката за формалната му законосъобразност предполага преценка наличието
на фактически и правни основания, т. е. мотиви за приемането му. Проверката за
съответствието с материалния закон като част от изискванията за
законосъобразност по чл. 146 от АПК, предполага съпоставянето на неговия предмет с правната
регламентация на съответните обществени отношения с разпоредбите в приложимия
специален закон.
Оспореното Решение № 893/28.12.2018 г. на
Общински съвет – Ловеч е прието от компетентен орган съгласно чл.21 ал.1 т.7 от ЗМСМА и общата компетентност на общинските съвети съгласно същата разпоредба, но в нарушение изискването на чл.59 от АПК, тъй като макар и обектирано в писмена форма, не съдържа данни за фактическото и
правно основание на взетото решение.
Формата и мотивите на административния акт
имат ключово значение за неговата действителност, а наличието им е условия за
изискваната от закона пълнота на последващата съдебна проверка на издадения
акт. Изискването за мотивиране на акта означава той да съдържа съвсем конкретни
съображения за неговото издаване – както
фактически, така и правни. Освен конкретни, тези съображения е необходимо
да бъдат и напълно относими към материалното право и хипотезата на приложимата
правна норма. Когато актът се издава по искане на адресата, мотивите трябва да кореспондират
с искането, от които трябва да личи ясно становището на
административния орган по неговата основателност от фактическа и правна страна.
Задължителните елементи на административния акт са изчерпателно изброени в
чл.59 ал.2 от АПК и разширителното тълкуване на този текст е незаконосъобразно.
Порокът във формата е основание за нищожност, само
когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и
оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на
волеизявлението и за да бъде налице е необходимо тя да е предписана от закона.
Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и
неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма /нищожност
или унищожаемост/ се определя от степента на порока. В настоящият случай издателят на акта
не е посочил фактически и правни основания /л.114-115/. Оспореното
решение не би могло да се обоснове с цитираните становища на постоянните
комисии, от които не могат да бъдат извлечени съображенията на органа,
обуславящи приемането на акта. За обосноваване на същото са посочени т.7 от становище с вх.№ ОС-1012/20.12.2018 г. на постоянната комисия но Бюджет, финанси и
европроекти; т.2 от становище е вх.№ ОС-1013/20.12.2018 г. на постоянната комисия по жалби и контрол на решенията на
Общински съвет и мониторинг на обществени и възлагателни поръчки; т.4 от
становище с вх.№ ОС-1017/20.12.2018 г. на постоянната комисия по социална, демографска
и жилищна политика; т.4 от становище с вх.№ ОС-1019/20.12.2018 г. на
постоянната комисия по икономическа политика, туризъм и приватизация, с които
както не би могло да се обоснове така приетото решение, не могат да бъдат
извлечени и съображенията на органа, обуславящи приемането на акта.
Посочването на цитираните становища на постоянните
комисии не изпълнява в достатъчна и нужна степен изискването за мотивиране на
административния акт и в тази връзка оспореното решение съдът намира за прието в нарушение на чл.59 ал.2
т.4 от АПК. Непосочването на конкретните релевантни фактически и
правни основания, кото да налагат издаване на акт с това съдържание, съставлява
съществено нарушение на изискванията за форма и представлява самостоятелно
основание за отмяната му. Отделно, това нарушение
води до възпрепятстване извършването на адекватен съдебен контрол по отношение
наличието на материално-правните предпоставки, обосноваващи постановяването на
административния акт.
Освен, че в решението не е посочено правно основание,
на което се приема, следва да се съобрази
и, че ОбС не се е
произнесъл по предложението, внесено от кмета на общината, съобразено с прокурорския
протест. Следователно оспореното решенеие е прието при липса на мотиви, също и
при липса на предложение по смисъла на чл.21 ал.5 от ЗМСМА.
Съществените нарушения на
административно производствените правила са основания за нищожност също само,
ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление.
Според правната теория нарушението на административно производствените правила
е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на
акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение
на поставения пред административния орган въпрос. В случая съотнасянето на изложените по-горе факти
относно проведената административна процедура към действаща правна
регламентация на ЗМСМА, Закона за нормативните актове /ЗНА/ и Правилника за организацията и дейността
на общинския съвет, неговите комисии, и взаимодействието му с общинската администрация сочат за допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
По силата на чл.7 ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, наредбата е нормативен
акт, което налага при изменение на такъв вид
акт стриктно да бъдат спазвани разпоредбите,
визиращи процедурата за това. Процедурата
по приемането на нормативния административен акт, респективно на промени в
същия, е регламентирана императивно, за да се защити общественият интерес.
В конкретният случай не е спазена процедурата по
приемането на нормативния административен акт, регламентирана в чл.26 от ЗНА,
тъй като приетото предложение, инкорпорирано в Решение №893/28.12.2018 г., не е
било публикувано на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка
на въздействието. Така допуснатото нарушение е съществено, тъй като се отразява на съдържанието на разпоредбата от
нормативния акт, приета без да се предостави възможност за обсъждане.
Не е спазено изискването на чл.26 ал. 4 ЗНА. Според
предвиденото в тази норма, срокът за предложения и становища по проектите,
публикувани за обществени консултации по чл.26 ал.3 от ЗНА, е не по-кратък от 30 дни. Целта на чл.26 ал.3 и ал.4
от ЗНА е да се осигури възможност па заинтересуваните лица да упражнят правото
си на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните
им интереси. Срокът, за който е предоставена тази възможност, наред е
изискването за публикуване на проекта за нормативен акт, е проявление на
принципите за предвидимост, откритост и съгласуваност, визирани в чл.26 ал. 1 от ЗНА.
Задължение да следи за спазване на цитираните принципи има органът, притежаващ
правомощието да приеме или не дадения проект. Неспазването на 30-дневния срок
по чл.26 ал.4 от ЗНА
съставлява съществено нарушение на тази процедура. В подкрепа на последното е и
разпоредбата на чл.77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде
нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с направените становища,
предложения и възражения. Спазването на тези изисквания дава гаранции, че при
формирането на волята на приемащия орган ще бъдат съобразени всички необходими
обстоятелства, за да се приемат регулиращите определени обществени правила по
един разумен, компетентен и стабилен начин.
Освен това, част от съдържанието на мотивите, които
следва да обусловят приемането на акта, са финансовите и други средства,
необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от
прилагането, включително финансовите, ако има такива /чл. 28 ал. 2 т. 3 и 4 ЗНА/. В тази връзка оспореното Решение
№893/28.12.2018г. е правно необосновано, тъй като не са представени аргументи относно източника на
прихода, който ще компенсира отпадането на такси за ползването на детски градини и ясли. Така приетото изисква допълнителни финансови или други
средства за прилагането на Наредба за определянето и администрирането на местни
такси и цени на услуги на територията на Община Ловеч.
Нарушенията на материалния закон
касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради
което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е
лишен от законова опора. В този смисъл, нищожност на административния акт при
наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват
материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата
материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание;
когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв
закон, от нито един орган.
Задълженията за местни данъци и такси, редът за
установяването им и сроковете за изпълнението им, органите, които осъществяват
контрол за това, както и последиците от тяхното неизпълнение, са установени и
регламентирани от специалния закон - Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/.
По силата на чл.6 ал.1 б.„в“ от ЗМДТ, общините събират местна такса за
ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини, специализирани
институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития и други социални
услуги, като с наредбата по чл.9 от ЗМДТ
съветът определя и реда, по който лицата, неползващи услугата през съответната
година или през определен период от нея, се освобождават от заплащане на
съответната такса - чл.8 ал.5 ЗМДТ.
Според чл.81 от
ЗМДТ - За ползване на детски ясли и детски градини се събират от родителите или
настойниците месечни такси. Общински съвет определя размера на цитираната
такса. За определяне размера на таксата се прилага императивната разпоредба на чл. 7 ал.1 от ЗМДТ - Местните такси се определят въз
основа на необходимите материално-технически и административни разходи по
предоставяне на услугата.
Съгласно чл.8 ал.1 от Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/, Общинският съвет
определя размера на таксите при спазване на принципите за: възстановяване
на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата; създаване на условия за разширяване на
предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество; постигане на по-голяма справедливост при определяне и
заплащане на местните такси. Основната издръжка на
детските градини е от местните приходи на общината, които последната събира от
различни дейности и преразпределя за издръжката на детските градини, като целта на таксите за ползване на детски градини и ясли е
да се подобри качеството на храненето и да се осигури издръжката на детското
заведение.
Проектът на нормативен акт заедно с мотивите,
съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл.20
от ЗНА, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган /чл.28 ал. 1 от ЗНА/ - в
случая - Общински съвет. В разпоредбата на чл.28 ал.2 от ЗНА са регламентирани задължителните реквизити на мотивите, съответно
докладът в 5 точки, а именно:1 причините, които налагат приемането; 2. целите,
които се поставят; 3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на
новата уредба; 4.очакваните резултати от
прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5.анализ за съответствие
с правото на Европейския съюз.
Според чл.28 ал.4 от ЗНА, проект
на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно
изискванията по ал.2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава
втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от
компетентния орган.
В контеста на горното, доколкото
предложението, направено на
56-тото заседание на Общински съвет - Ловеч, което последствие е прието като
Решение №893/28.12.2018г., не съдържа мотиви съгласно горепосочените нормативни изисквания, не е представена
финансова обосновка за предложената и приетата на
28.12.2018г. отмяна на таксите в детските градини и детските ясли, не е следвало да бъде обсъждано и прието от Общински
съвет - Ловеч. Налице е
нарушение на чл.8 ал.1 от Закона за местните данъци и такси и чл.28 от Закона за нормативните актове. В случаят липсват
материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата
материалноправна норма и актът е лишен изцяло от законово основание.
Следва да се съобрази,
че предложението, предшестващо приетото от Общински съвет Ловеч решение не е
било разгледано и обсъдено от постоянните комисии. Посочените по-горе изброени
в обстоятелствената част на оспореното Решение
№ 893/28.12.2018 г. точки от становища на постоянните комисии, а именно: т.7 от
становище с вх.№ ОС-1012/20.12,2018 г. на постоянната комисия но Бюджет,
финанси и европроекти; т.2 от становище е вх.№ ОС-1013/20.12.2018 г. на
постояната комисия по жалби и контрол на решенията на Общински съвет и
мониторинг на обществени и възлагателни поръчки; т.4 от становище с вх.№
ОС-1017/20.12.2018 г. на постоянната комисия по социална, демографска и жилищна
политика; т.4 от становище с вх.№ ОС-1019/20.12.2018 г. на постоянната комисия
по икономическа политика, туризъм и приватизация, касателно се отнасят за
депозираното от Кмета на Община Ловеч предложение с вх.№ ОС-975/04.12.2018г.
/вх. № Р-ОС-481 /04.12.2018 г. в ОбС/, което е направено с оглед постъпил протест от Окръжна
прокуратура - Ловеч№2761 /22.10.2018г.
и е
със съдържание, изцяло различаващо се от приетото от Общински съвет Решение №
893/28.12.2018 г. При това Решение № 893/28.12.2018 г. на Общинския съвет не е
било проект за акт на общинският съвет и с неразглеждането на предложението в
постоянните комисии не би могло да влезе в дневния ред и прието от органа, по аргумент от чл.95 ал.3
от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите
постоянни комисии и взаимодействието с общинската администрация за мандат 2015-
Следва да се отбележи, че по отношение на §4 от т.1 на
предложението, депозирано от Кмета на Община Ловеч /вх.№ ОС-975/04.12.2018г. /вх. № Р-ОС- 481/04.12.2018
г. в ОбС/,
съгласно който: чл. 54 ал.3
т.5 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на
услуги на територията на Община Ловеч/ се
отменя, не е приет на 56-тото заседание на ОбС -
Ловеч от 28.12.2018г. Поводът за предлагане на
това изменение е бил протест от Окръжна прокуратура - Ловеч №2761 /22.10.2018г.
На практика с приетото Решение № 893/28.12.2018г. на Общински съвет
– Ловеч се прави изменения в подзаконов нормативен акт,
какъвто е Наредбата за определянето и администрирането на местни такси и цени
на услуги на територията на Община Ловеч, без да се премине през
регламентираната в Закона за нормативните актове процедура по приемане на
Наредба за изменение и допълнение на Наредба. Обжалваното решение на ОбС не е взето като част от процедура по приемане на
подзаконов нормативен акт. Както бе посочено по-горе не
е спазена процедурата по приемането на нормативен административен акт,
регламентирана в чл.26 от ЗНА, тъй като приетото
предложение, инкорпорирано в Решение №893/28.12.2018 г., не е било публикувано
на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, и предварителната оценка на въздействието. Така допуснатото нарушение
е съществено, доколкото се отразява на съдържанието на разпоредбата от
нормативния акт, приета без да се предостави възможност за обсъждане. В действителност подзаконов нормативен акт не е издаден. А, оспореното Решение № 893/28.12.2018 г. на Общински
съвет - Ловеч се
явява нищожен акт, който не е
годен да породи целените правни последици.
Несъответствието с целта на закона или т.нар.
превратно упражнение на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност
като правило. Само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт,
посоченият порок води до нищожност. Тук нищожност ще е налице и когато
целта на закона не би могла да бъде постигната с волеизявлението, отразено в
административния акт, както в случая се доказа и установи от съда.
Предвид изложеното и съобразно тежестта на
констатираните пороци на оспореното Решение, последното следва да бъде
прогласено за нищожно.
Разноски не са претендирани от
оспорващият, поради което не се и обсъждат.
Мотивиран така и на основание
чл.172 ал.1 и ал.2 предложение първо от Административно - процесуалния
кодекс във вр. с чл.45 ал.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, Ловешки
административен съд, четвърти състав
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА нищожността на Решение № 893 от 28.12.2018 година на Общински съвет Ловеч.
Решението
може да бъде обжалвано с касационна жалба чрез Административен съд Ловеч пред
Върховния административен съд в четиринадесетдневен
срок от съобщаването му на страните.
Препис
от решението да се изпрати на страните по делото.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: