Решение по дело №133/2023 на Административен съд - Търговище

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с 25, ал. 3 от Закона за управление на агрохранителната верига (ЗУАВ).

Образувано е по жалба на Община Търговище, Адрес: гр. Търговище, пл. „Свобода”, представлявана от Д-р д.и.д.– Кмет, против Предписание № 000232/27.06.2023 г. на главни инспектори към ОДБХ гр. Търговище, с което е предписано преместване на Детска млечна кухня, BG ********* (ДМК) в друга сграда отговаряща на експлоатационните и хигиенни нормативни изисквания.

Жалбоподателят оспорва разпореждането като незаконосъобразно, поради неправилно приложение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с целта на закона. Излага доводи за липса на компетентност за органите, които са го издали. Отделно счита предписанието за издадено при липса на мотиви и при обстоятелства, които не са надлежно установени. От фактическа страна подчертава, че при проверката не са открити нарушения и предписанието, касаещо преместване на детската млечна кухня (ДМК), е необосновано. Иска се отмяна на предписанието и присъждане на направените разноски.

Ответникът – инспектори при ОДБХ – Търговище, се явява д-р С. С. - единият от инспекторите извършили проверката и издали предписанието. Същият не се ангажира с конкретно становище по основателността на жалбата. Излага факти от хода на производството, като заявява, че при извършената проверка са имали разногласие с д-р Д.Д.  (другия проверяващ инспектор издал предписанието) относно необходимостта от преместване на ДМК в друга сграда. Според д-р С. С. преместване на ДМК в друга сграда не е било необходимо, а това е можело да се осъществи и посредством преместване на входа на съществуващата сграда откъм пътя. По този начин, според него, ще се избегне ефектът на пресичане на потоците на суровините и отпадъците. Според същия преместването в друга сграда е крайна мярка.

Съдът, след като прецени приложените към административната преписка и събрани в хода на съдебното дирене доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, както и становищата на страните, приема за установено следното:

По делото е безспорно, че жалбоподателят Община Търговище стопанисва обект – Детска млечна, BG *********, находящ се в гр. Търговище, ж.к. Запад, в двора на МБАЛ.

Видно от приложеното на л. 11 от делото удостоверение № 1336/28.10.2011 г. обектът е вписан по реда на ЗХ като обект за търговия на дребно/заведение за обществено хранене с конкретно посочени групи храни.

На 27.06.2023 г. служители на ОДБХ – Търговище са предприели проверка, резултатите от която са обективирани в Констативен протокол от същата дата. Проверката е извършена в присъствието на служител на жалбоподателя - Д. Д., отг. ДПП и НАССР. Като правно основание е посочено Закон за ветеринарно медицинската дейност, Закон за храните, Регламент /ЕС/ 2017/625 на ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 15 Mapт 2017 година относно официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с цел да се гарантира прилагането на законодателството в областта на храните и фуражите, правилата относно здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях, здравето на растенията и продуктите за растителна зашита, Регламент /ЕО /№ 178/ 2002 на ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 28.01.2002г. - за установяване на общи принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните, Регламент /ЕО/ № 852 / 2004г. на ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 29.04.2004 относно хигиената на храните, Регламент(ЕО) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета за предоставяне на информация за храните на потребителите и Наредба № 14/09.ХИ.2021г. за хигиена на храните.

Проверяващите са установили, че обектът се намира в двора на болница, в близост до отделение за белодробни заболяваня (тубдиспансер) и на десет метра от сграда на Микробиологична лаборатория - не е спазена хигиенно - защитната зона; Входът за приемане на суровини, храни, материали и предмети в контакт с храни не се използва по предназначение. Същият не може да бъде достъпен от МПС за да бъдат разтоварени продуктите; Влизането на обслужващия персонал, приемането на суровините и експедицията на готова храна се извършва от един и същи вход, като се преминава през помещението за топлинна обработка на храните. Влиза се директно в кухненския блок. Няма изграден филтър за ефективна дезинфекция; Стените и таваните не са в добър хигиенен вид - има множество течове на вода от тавана, което предразполага образуването на плесен по стената от входа, тавана в кухненския блок, складовите помещения, коридор и прилежащи помещения до санитарния възел; В помещението за подготовка на зеленчуци мивката не отговаря на хигиенните изисквания; Няма помещение с мивка за почистване и дезинфекция на касите за многократна употреба при пренасянето към пунктовете за раздаване на храната; Нехранителните отпадъци и отпадъците от неживотински произход се изхвърлят ежедневно в контейнери, които се използват и от отделението за белодробни заболяваня - нарушена т. 4, гл. VІ от Приложение II на Регл. 852/2004; Транспортните средства използвани за превоз на готовата храна преминават през портала на болницата, което води до риск от замърсяване, тъй като същите се превозват в открити касети не добре защитени, съгл. гл. ІV, т. 6 от Приложение II на Регл. 852/2004; Персоналът използва чисто работно облекло. ЛЗК в срок на валидност - 4броя; Персоналът използва предпазни средства /маски/ и ръкавици там където е необходимо; Водят се редовно записите за входящия контрол на храните и МППКХ постъпващи в обекта; Водят се редовно записите за отчитане на температурата на хладилните съоръжения; Има записи за доказване на спазването на параметрите температура и време при топлинна обработка на храните; Водят се редовно записи за извършване на почистване и дезинфекция на помещенията в обекта; Водят се редовно записи относно личната хигиена на персонала.

Въз основа на проверката и установени несъответствия проверяващите са съставили Предписание № 00232/27.06.2023 г., в което са посочили като нарушен чл. 6 от закона за храните (ЗХ), във връзка с Приложение II на Регл.852/2004 и на основание чл. 138, § 1 от Регламент (ЕС) 2017/625 и чл. 25, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ, вр. чл. 6 ЗХ е указано в срок Преместване на ДМК в друга сграда отговаряща на експлоатационните и хигиенни нормативни изисквания.

Констативният протокол и предписанието са получени от Д. Д., отг. ДПП и НАССР на 27.06.2023 г., видно от разписките за това.

С оглед установяване материалната компетентност за двамата инспектори да издават предписания по чл. 138, параграф 2 от Регламент (EС) 2017/625 по делото са представени Заповед № ОСПД - 141/28.02.2011 г., издадена от изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (л. 24 и Заповед № ОСПД - 371 /21.12.2015 г, издадена от изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (л. 25).

Предписанието е оспорено с жалба до Административен съд – Търговище, подадена чрез ответната администрация на 10.07.2023 г, като въз основа на жалбата и придружаващата я административна преписка е образувано настоящото производство. С определението за насрочване е указано на ответниците, че носят доказателствената тежест да докажат компетентността си и фактическите основания за издаване на процесното предписание, включително да ангажират доказателства за претендираното нарушение. В хода на делото като доказателства са събрани материалите от преписката.

При така установеното, от правна страна съдът намира следното:

Жалбата е допустима, като подадена в срок и от легитимирана страна, засегната от правния ефект на оспореното предписание.

По същество жалбата е основателна, тъй като оспореното предписание е валидно, но незаконосъобразно.

Предписанието е издадено от компетентен административен орган, в кръга на вменените му правомощия с чл. 25, ал. 1, т. 2 ЗУХВ, според който мерките по чл. 24, ал. 1, т. е. по чл. 138, параграф 2 от Регламент (EС) 2017/625 се прилагат с разпореждане от длъжностното лице, осъществяващо официален контрол, в случая инспектори към Областна дирекция по безопасност на храните град Търговище. Разпореждането е издадено при спазване на установената писмена форма съгласно чл. 59, ал. 2 АПК.

В процесното предписание посочената като нарушена е разпоредбата на чл. 6 ЗХ. Същата обаче вменява задължение на министъра на земеделието, съответно на министъра на здравеопазването, с наредби определят национални мерки в съответствие с чл. 1, параграф 3 и чл. 13, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно хигиената на храните. Цитираната разпоредба не задава правило за поведение към операторите, с което общината да не се е съобразила и следователно поведението на общинското предприятие не би могло да се разглежда нито като нарушение, нито като несъответствие с цитираната норма. При това положение, реално в оспореното предписание липсва каквато и да е квалификация на констатираното нарушение относно несъответствията отразени в протокола от проверката и в самото предписание.

Съгласно постоянната съдебна практика непосочването или грешното посочване на правни основания по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 2 АПК не е отменително основание, тъй като съдът не е обвързан с правната преценка на органа, а следва да преценява законосъобразността на оспорения акт въз основа на описаните в него фактически установявания. В случая макар фактическите установявания да са подробно и изчерпателно изложени в мотивите, съдържанието на последните не позволява да се обоснове извод относно приложимите спрямо тези констатации правни норми. Липсата на конкретика и непълнотата при посочване на правното основание в оспореното предписание не може да бъде преодоляна и посредством отразеното във констативния протокол от 27.06.2023 г., тъй като в него също липсва прецизно посочване на фактите и възможност за подвеждането им под съответна правна норма. Посочването на приложимия нормативен акт е задължение на проверяващия орган, който се позовава на него, като по този начин се гарантират правата на проверявания субект да разбере кой точно акт и конкретно коя негова разпоредба е нарушена, за да организира защитата си.

Съгласно чл. 138, § 1 от Регламент (ЕС) 2017/625, послужил като правно основание за издаване на оспореното предписание, при установено несъответствие компетентните органи предприемат: а) необходимите действия с цел да се определят произходът и степента на несъответствието и да се установи отговорността на оператора и б) подходящи мерки с цел да се гарантира, че съответният оператор ще коригира несъответствието и ще предотврати повторната поява на такова несъответствие. Следователно при вземане на решението какви мерки следва да се предприемат по отношение на операторите, компетентните органи първо трябва да изследват вариантите.

От признанията на единия от проверяващите и част от състава на административния орган се установи, че между членовете на органа е имало разногласие относно начина по който следва да се постъпи с оглед отстраняване на несъответствията. Д-р С. сам посочва, че според неговото становище преместване в друга сграда не е било необходимо, като е считал за достатъчно да се премести входът на ДМК от към пътя. В случая не са предприети действия за изясняване вариантите за преструктуриране помещенията в които се помещава ДМК за степента на несъответствието и отговорността на оператора. В нарушение на разпоредбата на чл. 35 и чл. 36 АПК административният орган не е изпълнил задължението си да изясни фактите и обстоятелствата от значение за правилното решаване на случая и не е събрал доказателства за релевантните факти, при осъществяване на които да се предприемат по-благоприятните за оператора мерки при постигане целите на закона. Неизпълнението на задълженията по чл. 35 и чл. 36 АПК, касаещи изясняване на фактическата обстановка и събиране на доказателства, води до невъзможност за правилното прилагане на материалния закон. Невъзможна в случая е и преценката дали с акта са засегнати права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която е издадено предписанието, дали са приложени онези мерки, които са по-благоприятни за адресата и не е обследвано наличието на две или повече законосъобразни възможности с оглед избора на тази, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото (дали е спазен принципа на съразмерност по чл. 6 АПК). Тази непълнота във фактическите констатации не може да бъде преодоляна и посредством посочените като правно основание норми на чл. 25, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на агрохранителната верига. В цитираната разпоредба е предвидено мерките по чл. 24 от закона да се прилагат с предписание, издадено от длъжностното лице, осъществяващо официален контрол по чл. 138, § 2, б. „а“, „б“, „в“ и „д“ от регламент (ЕС) 2017/625. Разпоредбата на чл. 24 от Закона за управление на агрохранителната верига от своя страна препраща към мерките по чл. 138, § 2 от Регламент (ЕС) 2017/625.

Освен това, в противоречие с принципа на съразмерност по чл. 6 АПК се явява и самата формулировка на разпоредителната част на даденото предписание "Преместване на ДМК в друга сграда отговаряща на експлоатационните и хигиенни нормативни изисквания." В случая на адресата не е предоставен подходящ срок за изпълнение на даденото предписание, при което същият не разполага с време за да предприеме съответните действия по изпълнението му, така че да не се засегнат социално-битовите и комунални функции на оператора по осигуряване на храна за малките деца на територията на община Търговище.

Липсата на ясно и конкретно посочване на фактическото и на правното основание за издаване на административния акт и на изпълнима разпоредителна част в случая следва да се квалифицира като съществено, доколкото същото има за последица нарушаване на правото на защита на адресата на акта, от една страна, а от друга – лишава съда от възможност да извърши проверка за съответствие с материалния закон.

По тези съображения настоящият състав намира, че изложените от административния орган фактически и правни основания в оспореното предписание не могат да изпълнят нормативното изискване за мотивираност, предвидено в разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Липсват посочени ясни и конкретни фактически и правни основания, които да обосноват волята на административния орган при издаването на акта му, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, относно изискванията за форма и съдържание на акта, обуславящо самостоятелно и достатъчно основание за отмяна на оспореното предписание. Накърнена е и възможността на адресата на акта да разбере какви са несъответствията с нормативната уредба, заради които му е предписано преместване на ДМК в друга сграда и да се защити адекватно срещу него, както и възможността на съда да установи действително ли нормативната уредба регламентира изисквания, които не са спазени.

Както вече бе посочено в хода на развилото се производство не са положени усилия от страна на органа в изпълнение на чл. 35 и чл. 36 АПК – да бъдат изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и съответно да бъдат събрани достатъчно годни и относими доказателства. Не е потърсено становището на провереното лице относно възможностите за постигане на целите на закона. Издателят на предписанието не е имал възможност да изследва тези възможности и поради друга причина – лишил е общинското предприятие от възможността по чл. 34 АПК да прави искания и възражения и като цяло да участва в производството. Проверката е проведена в присъствието на служител на ДМК, а не на законен/упълномощен представител на общината собственик, който да е легитимиран да изразява становище и да предявява искания. Констативният протокол, съставен на 27.06.2023 г., е връчен едновременно с Предписанието, съставено на същата дата, което е осуетило възможността на адресата да направи възражение, да иска събиране на доказателства или да представи такива. Същевременно не са изложени обстоятелства, обосноваващи изключенията по чл. 34, ал. 4 АПК, че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси. Всичко това е довело и до ограничаване на правото на защита на адресата, т. к. е бил лишен от възможността в пълнота да организира защитата си.

По изложените съображения оспореното предписани се явява незаконосъобразно и подлежи на отмяна.

С оглед на изхода от правния спор, своевременно направеното от жалбоподателя искане за разноски и на основание чл. чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди ОДБХ гр. Търговище (юридическото лице, в чиято структура се намира органът – ответник) да плати на жалбоподателя такива.

Сторените разноски за настоящото производство включват платена държавна такса от 10 лева и юрисконсултско възнаграждение в размер на 240 лева.

Предвид изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът

 

РЕШИ:

 

ОТМЕНЯ Предписание № 000232/27.06.2023 г. на главни инспектори към ОДБХ гр. Търговище, с което е предписано преместване на Детска млечна кухня, BG ********* (ДМК) в друга сграда отговаряща на експлоатационните и хигиенни нормативни изисквания.

ОСЪЖДА Областна дирекция по безопасност на храните – Търговище да плати на Община Търговище, Адрес: гр. Търговище, пл. „Свобода”, разноски за настоящето производство в размер на 250 (двеста и петдесет) лева.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

	Съдия: