Р Е Ш Е Н И Е
№ 131/ 24.03.2022г., гр. Плевен
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – ПЛЕВЕН, тричленен
първоинстанционен състав, на осемнадесети
февруари две хиляди двадесет и втора година в публично съдебно
заседание в състав:
Председател:
НИКОЛАЙ ГОСПОДИНОВ
Членове:
ЕЛКА БРАТОЕВА
КАТЯ
АРАБАДЖИЕВА
С участието на Прокурор от Окръжна
прокуратура - Плевен:
ИВАН ШАРКОВ
При Секретар: БРАНИМИРА МОНОВА
Като разгледа докладваното от съдия БРАТОЕВА Административно дело № 892/2021г. по описа на съда и на основание
доказателствата по делото и закона, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на Раздел ІІІ Глава ХХ от АПК
(чл. 185-196 от АПК) – оспорване на
подзаконов нормативен акт.
Образувано е по протест на Анна Баракова - прокурор в Окръжна
прокуратура-Плевен срещу чл.10 б.“в“, чл.11 ал.1 т.2, чл. 14, чл. 15, чл.31
ал.2 и ал.4, чл. 36 ал.4 в частта „председателски съвет“ от Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет – Кнежа, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация 2019г. – 2023г. на Община Кнежа (приет с Решение № 202 по
Протокол № 22/30.10.2020г. на Общински
съвет – Кнежа).
Иска се отмяна на оспорената част от
разпоредбите на правилника като незаконосъобразни, поради противоречие с
материалния закон. Аргументите са, че съгласно чл. 21 ал.3 ЗМСМА Общинският съвет приема правилник за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, с който се уреждат въпросите,
свързани с организацията и функционирането на общинския съвет и неговите
комисии и с общинската администрация. Но такъв орган – председателски съвет
като орган на управление на общинския съвет не е предвиден в ЗМСМА. С
правилника са уредени неговите правомощия, с което се предоставя компетентност,
нормативно предоставена със ЗМСМА на други органи, което е в пряко противоречие
със закона. Претендира присъждане на направените разноски.
Ответникът
– ОС – Кнежа, чрез юрисконсулт У. поддържа становище за неоснователност на
протеста, като заявява, че създаването на председателски съвет с правилника не
противоречи на чл. 21 ал.3 ЗМСМА. Той представлява помощен, консултативен
орган, който подпомага дейността на председателя на общинския съвет. Не изземва
правомощия на председателя на съвета, няма самостоятелна компетентност и не
може да взема самостоятелни решения, което не противоречи на закона и
принципите на местното самоуправление.
Оспорването е обявено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
вр. чл. 188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.111/31.12.2021г.), копие от
обявлението е поставено на информационното табло в Административен съд – Плевен
и е обявено на Интернет страницата на ВАС и АС – Плевен. В срока по чл. 189
ал.2 от АПК – до началото на устните състезания по делото не са встъпили и не
са се присъединили заинтересовани страни на страната на оспорващия или на
страната на ответника.
Участващият в производството на осн. чл. 192 от АПК
прокурор Шарков от Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че протестът е
основателен. Предлага да се уважи, както и да се присъдят направените разноски
от прокуратурата във връзка с производството.
Като съобрази доказателствата по делото, становищата на страните и
приложимия закон и след служебна проверка за валидност и законосъобразност на
оспорената част от подзаконовия нормативен акт на всички основания по чл. 146
вр. чл.196 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното от
фактическа и правна страна:
Оспореният правилник представлява подзаконов
нормативен акт, приет от Общински съвет – Кнежа и като такъв подлежи на
оспорване по протест на прокурора без ограничение във времето пред
Административен съд – Плевен, който разглежда делото в състав от трима съдии
съгласно разпоредбите на чл. 186 ал.2, чл. 187 и чл. 191 ал.2 от АПК.
Оспорването е редовно и ДОПУСТИМО.
Разгледан по същество протестът е ОСНОВАТЕЛЕН.
Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет – Кнежа, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация 2019г. – 2023г. на Община Кнежа е приет с Решение № 202 по
Протокол № 22/30.10.2020г. на Общински
съвет – Кнежа, не е изменян впоследствие.
Приет е по мотивирано предложение с вх. № 0800-261/19.10.2020г.
на Катя Герговска – Председател на Общински съвет - Кнежа, съдържащо причините,
налагащи приемането му, целите, които се поставят, финансовите и др. средства,
необходими за прилагането му, очакваните резултати и анализ за съответствие с
действащото законодателство, както и частична предварителна оценка на
въздействието.
Мотивираното предложение, ведно с проекта е
публикувано на 18.09.2020г. на електронната страница на общината като е дадена
възможност на гражданите и юридическите лица да правят писмени предложения и да
изразят становище по проекта в срок до 18.10.2020г. В указания едномесечен срок
и до провеждане на заседанието на общинския съвет не са постъпили предложения.
Проекта е разгледан и одобрен от постоянните комисии на ОбС – Кнежа преди внасянето му за разглеждане и гласуване
на 30.10.2020г.
Решението за приемане на правилника е взето при
наличие на необходимия кворум – присъствали са 12 от общо 17 общински
съветници. За решението са гласували 12, против-0, въздържали се - 0. Приет е с
необходимото мнозинство от повече от половината от присъстващите общински
съветници – „за“ са гласували всички присъстващи общински съветници.
Проектът е придружен от мотиви на вносителя в
съответствие с чл. 28 от Закона за нормативните актове. При приемането на правилника
е спазен приложимия ред съгласно чл. 77 от АПК, според който нормативният акт
се издава, след като се обсъди проекта, заедно с представените становища,
предложения и възражения. Проектът е обсъден в постоянните комисии на общински
съвет преди внасянето му за обсъждане, след което е приет на заседание на
съвета след дадена възможност на общинските съветници за обсъждане, изслушване и
съобразяване с мотивите на вносителя.
Спазено е императивното изискване на чл. 26 ал.3 от Закона за
нормативните актове, като е била предоставена възможност на заинтересованите
лица за предложения и становища по проекта при съблюдаване на законовия едномесечен
срок. Така при приемането на правилника са спазени прогласените в чл. 26 ал.1
от Закона за нормативните актове принципи на откритост и съгласуваност при
приемане на нормативните актове.
Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет – Кнежа, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация 2019г. – 2023г. на Община Кнежа е подзаконов нормативен акт, чието приемане е от компетентността на
Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление.
Общинският съвет е орган на
местното самоуправление, в чиято компетентност е предоставено самостоятелното
решаване на всички въпроси от местно значение съобразно действащото
законодателство. Общинските съвети
издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение. Според чл. 21 ал.2 ЗМСМА в изпълнение на
правомощията си общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации, обръщения. Съгласно дефиницията на чл. 7 ал.1 ЗНА правилникът, с който се урежда организацията
на местните органи или вътрешния ред на тяхната дейност представлява нормативен
акт. Чл. 15 ал.1 от ЗНА постановява, че нормативният акт трябва да
съответства на Конституцията и на другите
нормативни актове от по-висока степен.
Съгласно чл. 21 ал.3 ЗМСМА общинският съвет приема
правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация.
С чл. 10 б. „в“ от Правилника се създава
Председателски съвет, наред с председателя и зам.председателя на Общинския
съвет, постоянните и временни комисии. Председателският съвет е част от
структурата на Общинския съвет и се състои от председателя на общинския съвет с
право на съвещателен глас и по един представител на всяка политическа формация
в състава на Общинския съвет.
В чл. 11 ал.1 т.2 е предвидено, че председателят на
общинския съвет в изпълнение на разпоредбите на чл. 25 от ЗМСМА ръководи
подготовката на заседанията на общинския съвет и организира изготвянето на
дневния ред, приет от председателския съвет.
В чл. 14 е регламентирано, че председателят се
подпомага от председателския съвет.
В чл. 15 са разписани правомощията на председателския
съвет: 1. подпомага председателя при разпределяне на постъпилите материали за
разглеждане в постоянните комисии и приема проекта за дневния ред на
заседанията с обикновено мнозинство от присъстващите; 2. подпомага дейността на
комисиите и на общинските съветници; 3. осъществява и други възложени му от
председателя на общинския съвет задачи; 4. при отсъствие от заседание на член
на председателския съвет, отсъстващият е длъжен да информира писмено
председателя на ОбС за това обстоятелство и да посочи кой общински съветник ще
го замества на заседанието и има право да гласува.
В чл. 31 ал.2 е предвидено да се заплаща
възнаграждение на общински съветник за участие в заседанията на председателския
съвет, а според ал.4 общинският съветник подлежи на санкция в процент от
възнаграждението му при отсъствие от заседание на председателския съвет.
Съгласно чл. 18 ЗМСМА общинският съвет е орган на
местното самоуправление и се състои от избраните общински съветници.
Съгласно разписаните в чл. 21 ЗМСМА правомощия
общинският съвет създава постоянни и временни комисии и избира техните членове,
избира от състава си председател на съвета и един или повече заместник
председатели – чл. 24.
Правомощията на председателя на общинския съвет са
разписани в чл. 25 ЗМСМА: 1. свиква съвета на заседание; 2. ръководи
подготовката на заседанията на съвета; 3. ръководи заседанията на съвета; 4. координира
работата на постоянните комисии; 5. подпомага съветниците в тяхната дейност; 6.
представлява съвета пред външни лица и организации.
Общинските съветници, председателят и зам.
председателите на общинския съвет имат право на възнаграждение.
В чл. 29а ЗМСМА е предвидено създаването на
самостоятелно звено в структурата на общинската администрация, което подпомага
работата на общинския съвет и неговите комисии и осъществява
организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност.
Това помощно звено е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет и
служителите му се включват в общата численост на общинската администрация.
Функциите на служителите от това звено са да подпомагат дейността на
председателя на общинския съвет при осъществяване на правомощията му по
подготовката, свикването и провеждането на заседанията на общинския съвет и на
неговите комисии. Организацията на дейността и функциите на звеното се
определят в правилника по чл. 21 ал.3 ЗМСМА.
В ЗМСМА изчерпателно са изброени органите, структурата
и правомощията на общинския съвет, в закона не се предвижда председателски
съвет като помощен или съвещателен орган, нито са разписани функциите и правомощията
му. Липсва законова делегация с правилника по чл. 21 ал.3 ЗМСМА да се обособи
подобен орган по решение на общинския съвет като израз на принципите на местното
самоуправление. Председателския съвет е създаден като орган с правилника и в
него са разписани структурата, функциите и правомощията му.
От изброяването им по-горе и при прегледа и
съпоставката им с цитираните разпоредби на ЗМСМА е видно, че председателският
съвет не е само помощен и съвещателен орган към председателя, а има съществени самостоятелни функции и правомощия, свързани с
определянето на дневния ред на общинския съвет, което позволява намеса на
представителите на отделните политически формации и в този смисъл изземване компетентността
на председателя на общинския съвет/ респективно на неговите заместници и на самия общински съвет като колективен
орган. Единствено в правомощията на председателя е да определи проекта на
дневен ред, а на общинският съвет на свое заседание – да го обсъди, приеме или
промени.
В ЗМСМА е предвидено и специално помощно звено от
общинската администрация, подпомагащо административно дейността на общинския
съвет при подготовката и провеждането на неговите заседания, което е на пряко
подчинение на председателя на съвета, затова председателския съвет като помощен
орган изземва и негови функции.
Видно от чл. 10 б. „в“ от правилника председателят на
общинския съвет е с право на съвещателен глас в председателския съвет и
организира изготвянето на дневния ред, приет от председателския съвет, с което
е принизена и подчинена позицията му спрямо председатлския съвет. Това е в
пряко противоречие с разписаните в чл. 25 ЗМСМА функции и правомощия на
председателя на общинския съвет като ръководещ подготовката и заседанията на
съвета и координиращ работата на постоянните комисии.
Настоящият съдебен състав
счита, че цитираните норми от правилника противоречат на нормативни актове от
по висока степен и са в нарушение на изискването на чл.75,
ал.2, чл.76, ал.3 от АПК, чл.1а, чл.7, ал.1, пр.2 и чл. 8 от Закона за
нормативните актове, както и на разпоредбата на чл.21, ал.3 ЗМСМА.
Видно от протестираните
разпоредби с формирането на председателски съвет се създава орган със
самостоятелна компетентност, който изземва и/или дублира част от правомощията
на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА. Същият не е предвиден като
орган в ЗМСМА, нито са разписани неговите правомощия в закона. Създаден е в
противоречие с разпоредбите на закона/чл. 21-25, чл. 29а, чл. 48 от ЗМСМА/.
Разпоредбата на чл. 21, ал.
1 от ЗМСМА регламентира правомощието на общинският съвет да създава постоянни и временни
комисии и определя техните членове, а в чл. 24, ал. 1 и ал. 2 от същия закон е
предвидено общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам.
председатели. В цитираните разпоредби не е налице законова делегация, даваща
възможност в състава на Общинските съвети да се формират и други органи, поради
което съдът счита, че с приетия от ОбС правилник, предмет на делото, не може да
се доразвива закона и да се създават допълнителни органи с правомощия, които не
са разписани от закона. С протестираните
разпоредби се създават правомощия на председателския съвет, каквито не са предвидени в
закона.
По изложените съображения съдът намира, че
протестираните разпоредби от Правилника на Общински съвет – Кнежа са незаконосъобразни, тъй като са в пряко
противоречие със ЗМСМА като нормативен акт от по-висока степен, поради което
следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.
При този изход на делото на осн. чл. 143 ал.1 АПК в
полза на Окръжна прокуратура – Плевен следва да се присъдят направените
разноски за обнародване на обявление за оспорването в размер на 20 лв., платими
от бюджета на ответника.
Водим от горното и на осн. чл. 193, 194 и 195 от АПК
съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на
чл.10 б.“в“, чл.11 ал.1 т.2, чл. 14, чл. 15, чл.31 ал.2 и ал.4, чл. 36
ал.4 в частта „председателски съвет“ от
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Кнежа, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация 2019г. – 2023г. на
Община Кнежа (приет с Решение № 202 по Протокол № 22/30.10.2020г. на Общински съвет – Кнежа).
ОСЪЖДА Община Кнежа да заплати на Окръжна прокуратура –
Плевен разноски в размер на 20 лв., представляващи такса за публикуване на
обявление за оспорването в ДВ.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба или
протест пред Върховен Административен
съд, подадени чрез Административен съд - Плевен в 14-дневен срок от
съобщението.
ПРЕПИС от решението да се изпрати на
страните.
СЛЕД
ВЛИЗАНЕ В СИЛА на
съдебното решение, препис от него да се изпрати на Общински съвет – Кнежа за
обнародване на решението по начина, по който е обнародвана наредбата.
Разпоредбата се счита отменена от влизане в сила на съдебното решение, като в 3-месечен срок Общински съвет – Кнежа
трябва да уреди служебно правните последици, възникнали от отменената
разпоредба.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/ ЧЛЕНОВЕ: 1. /П/ 2. /П/