Решение по дело №904/2020 на Административен съд - Пловдив

Р     Е     Ш     Е     Н     И     Е

 

Номер  1252     Година  2020, 16.07.,        Град  ПЛОВДИВ

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

ПЛОВДИВСКИ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, VІІ състав

 

   на 16.06.2020 година

 

 в публичното заседание в следния състав:

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЯВОР КОЛЕВ

      ЧЛЕНОВЕ:    ЯНКО АНГЕЛОВ

                                 ВЕЛИЧКА ГЕОРГИЕВА

 

при секретаря ПОЛИНА ЦВЕТКОВА и при присъствието на прокурора КОСТА­ДИН ПАСКАЛЕВ, като разгледа доклад­ва­ното от СЪДИЯ ЯВОР КОЛЕВ адм. дело номер 904 по описа за 2020 годи­на и като обсъди:

            

Производство пред първа инстанция.

Настоящото производство е повторно, образувано е във връзка с Решение №4156/13.04.2020г. по адм. дело №7223/2019г. по описа на ВАС, Второ отделение, с което е отменено Решение №865/17.04.2019г., постановено по адм. дело №3763/2018г. на Административен съд – Пловдив и делото е вър­нато за ново разглеждане от друг състав на съда с указания по приложението на закона.

Първоначално производство е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура - Пловдив против чл.7 ал.1, чл.7 ал.1,т.9, чл.26 ал.1, чл.45 ал.1, т.1 и чл.46 ал.2, т.1 от Наредба на ОбС Пловдив за условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване в общински жилища и продажбата им/НУРУЖННОЖП/, приета с Решение №49, взето с Протокол №7 от 22.03.2005г., последно изменена и допълнена с Решение №308, взето с Протокол №14 от 02.08.2018г. на Общински съвет – Пловдив.

Впоследствие, и с оглед дадените задължителни указания от ВАС, с Допълнително изложение към Протест на ОП-Пловдив с вх.№6056/12.05.2020г. по описа на Административен съд – Пловдив, е направено уточнение на про­тес­тираните разпоредби и иска да бъдат отменени чл.7 ал.1, чл.7 ал.1, т.9,чл.26 ал.1, чл.45 ал.1, т.1 и чл.46 ал.2 т.1 от НУРУЖННОЖП, в частта, касаеща качеството на нуждаещото се лице „български гражданин“, както следва:

„чл.7 ал.1 Право да кандидатстват и да бъдат настанени в общински жилища от фонд „Настаняване под наем“ по чл.6 ал.1 имат нуждаещи се от жилище български граждани и техните семейства/домакинства, на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин …“;

„чл.7 ал.1 т.9 Поне един член от семейството/домакинството е бъл­гарски гражданин и … „;

„чл.26 ал.1 Право да кандидатстват за настаняване в жилища от фонд „Резервен“, имат български граждани и техните семейства/домакинства, на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин, …“;

„чл.45 ал.1 т.1 Жилище от фонд „Настаняване под наем“ може да бъде продавано след решение на Общинския съвет на правоимащ наемател, ако са налице следните условия: т.1 да е български гражданин“;

„чл.46 ал.2 т.1 Ведомствените жилища на общината могат да бъдат продавани след решение на Общинския съвет на настанените в тях служители от общинската администрация, които отговорят на следните условия: т.1 да е български гражданин“.

Навеждат се доводи за незаконосъобразност на обжалваните разпоред­би и се иска тяхната отмяна в посочената част, като се твърди, че във всички редакции и изменения/Наредбата е приета с Решение №49, взето с Протокол №7 от 22.03.2005г.; допълнена с Решение №72, взето с Протокол №5 от 23.03.2006г.; изменена и допълнена с Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г.; изменена с Решение №385, взето с Протокол №21 от 13.11.2008г.; изменена и допълнена с Решение №20, взето с Протокол №2 от 21.01.2010г.; изменена и допълнена с Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г.; изменена и допълнена с Решение №50, взето с Протокол №2 от 02.02.2012г.; изменена и допълнена с Решение №202, взето с Протокол №11 от 04.06.2015г.; изменена и допълнена с Решение №207, взето с Протокол №7 от 17.05.2016г.; изменена и допълнена с Решение №448, взето с Протокол №22 от 18.12.2017г.; изменена и допълнена с Решение №308, взето с Протокол №14 от 02.08. 2018г./, атакуваното изискване кандидатстващият да е български гражданин, съществува.

Посочено е в протеста и в допълнителното изложение към него, че посочените разпоредби с изискването си кандидатстващото лице да е българ­ски гражданин противоречат на нормативен акт от по-висока степен, а именно чл.26 ал.2 от Конституцията на Република България/КРБ/. На следващо място се сочи, че атакуваната общинска наредба е приета в съответствие с деле­гацията по чл.43 и чл.45а ЗОбС, в който със законодателна реформа, обн.ДВ, бр.101/2004г. отпада изискването нуждаещите се лица да са български граж­дани, а от друга страна, съгласно чл.26 ал.2 КРБ чужденците, които пребивават в Република България имат всички права и задължения по тази конституция, с изключение на правата и задълженията, за които конституцията и законите изискват българско гражданство. В тази връзка и се твърди, че местната раз­поредба е в пряко противоречие с нормативна регламентация от по-висок ранг, поради което стореното е в нарушение на предвидената компетентност и е нетърпимо от правния ред.

В съдебно заседание протестът се поддържа от участващия прокурор, който счита, че същият е основателен и моли да бъде уважен. Претендират се направените по дело­то разноски.

Ответникът по жалбата – Общински съвет/ОбС/ - Пловдив, чрез проце­суал­ния си представител адв. Д., моли протестът да се отхвърли като неоснователен. Претендират се сторените разноски, съгласно представен списък. Допълнителни съображения са изложени в приложена по делото пис­мена защита.

Оспорването е съобщено чрез публикуване на обявление в Държавен вестник и чрез поставяне на обявление в сградата на Адми­нистративен съд – Пловдив и на интернет страницата на ВАС на РБ. В хода на съдебното произ­водство не са налице встъпили заедно с адми­нистративния орган или присъе­динени към оспорването страни по смисъла на чл.189 ал.2 АПК.

 

Предмет на протестиране по настоящото дело са разпоредби на под­законов нормативен акт – Наредба на ОбС – Пловдив.

Оспорването или протестирането на акта по съдебен ред, съгласно чл.187 ал.1 АПК не е обвързано с преклузивен срок, а съгласно чл.186 ал.2 АПК по отношение на прокурора, подал протеста, е налице активна процесуална леги­тимация. Предвид това, протестът е процесуално ДОПУСТИМ.

От фактическа страна съдът намира за установено следното.

По делото няма спор, че Наредбата на ОбС Пловдив за условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване в общински жилища и продажбата им, е приета с Решение №49, взето с Протокол №7 от 22.03.2005г. на Общински съвет – Пловдив на основание чл.22 ал.1 ЗМСМА във връзка с чл.45а от Закона за общинската собственост/л.67-80 от адм. дело №3763/ 2018г./. Приемането на процесната Наредба е инициирано от Заместник-кмет на Община – Пловдив, за което последният е изготвил предложение изх. № 07006382/09.02.2005г./л.93-106 от адм. дело №3763/2018г./. Така внесеното предложение е разгледано от следните Постоянни комисии/ПК/: ПК по Финанси и бюджет; ПК по Общинска собственост; ПК по Благоустрояване, комунални дейности и екология; ПК по Здравеопазване, социални дейности и етнически въпроси; ПК по Градоустройство и архитектура, видно от приложените по дело­то протоколи/л.81-90 от адм. дело №3763/2018г./. Постъпило е и Становище от Кмета на Район “Централен“, входирано на 16.05.2005г. в ОбС-Пловдив/л.107-108 от адм. дело №3763/2018г./, както и Предложение от Зам.-кмет “УОС“, входирано на 14.05.2005г./л.109 от адм. дело №3763/2018г./.

Протестираните разпоредби последователно са допълвани и изменяни, както следва:

С Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г./л.42-44 от адм. дело №3763/2018г./, на основание чл.21 ал.1 т.8 и чл.22 ал.1 ЗМСМА и чл.45а ЗОбС, Общински съвет – Пловдив са изменени редица текстове от Наредбата /л.42-44 от адм. дело №3763/2018г./. Изменението е инициирано от Заместник-кмет на Община Пловдив, за което последният е изготвил предложение изх.№ 07007837/20.09.2006г. до Председателя на Общински съвет – Пловдив/л.45-47 от адм. дело №3763/2018г./. Така внесеното предложение е разгледано от следните Постоянни комисии: ПК по Финанси и бюджет; ПК по Общинска собст­веност; ПК по Благоустрояване, комунални дейности и екология, видно от при­ложените по делото протоколи/л.55-61 от адм. дело №3763/2018г./. Постъпили са становище от Зам.-Кмет “УОС“ с вх.№I-80/20.11.2006г., както и Предложение от инж.Димитър Костов – общински съветник с вх.№ I-80/03.11.2006г./л.48-54 от адм. дело №3763/2018г./. Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г. на Общински съвет – Пловдив е обявено на 21.12.2006г. чрез интернет стра­ницата на община Пловдив и чрез в-к „Пловдивски труд“ и „24 часа Пловдив“ в броевете от 21.12.2006г./л.164-167 от адм. дело №3763/2018г./.

С Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г./л.8-11 от адм. дело №3763/2018г./, на основание чл.21 ал.2 ЗМСМА, чл.8 ал.2 ЗОбС, чл.8 и чл.26 ал.2 от Закона за нормативните актове/ЗНА/, Общински съвет – Пловдив е приел Наредба за изменение и допълнение на НУРУЖННОЖП. Приемането на Наредбата за изменение и допълнение е инициирано от Заместник-кмет на Община Пловдив, за което последният е изготвил предложение изх.№11ПОБС 113/20.04.2011г. до Председателя на Общински съвет – Пловдив/л.12-16 от адм. дело №3763/2018г./. Така внесеното предложение е разгледано от след­ните Постоянни комисии: Правна комисия; ПК по Младежки дейности и спорт; ПК по Образование, наука и вероизповедание; ПК по Благоустрояване, кому­нал­ни дейности и екология; ПК по Здравеопазване и социални дейности; ПК по Градоустройство и архитектура; ПК по Общинска собственост и стопанска дейност; ПК по Финанси и бюджет, видно от приложените по делото прото­коли/л.20-41 от адм. дело №3763/2018г./. Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г. на Общински съвет – Пловдив е обявено чрез интернет стра­ни­цата на община Пловдив и чрез в-к „Новия глас“ в броя му от 19.05. 2011г./л.169-171 от адм. дело №3763/2018г./.

От писмо изх.№71-1189/29.03.2011г. на ВИД Директор Дирекция „АО“ до Директор на Дирекция „ПНО“ – Община Пловдив, се установява, че в изпълне­ние на Заповед №09ОА-2074/10.08.2009г. на Кмета на община Пловдив относно публикуването на проектодокументи за обнародване и обсъждане на сайта на общината, съгласно т.4 от цитираната заповед, проектът на Наредба за изме­нение и допълнение на Наредбата за условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване в общински жилища и продажбата им, е пуб­ликуван на 29.03.2011г. в рубриката „Нормативни документи“, подрубрика „Проектодокументи“ и е наличен там/л.168 от адм.дело №3763/2018г./.

С Решение №448, взето с Протокол №22 от 18.12.2017г./л.172-175 от адм. дело №3763/2018г./, на основание чл.21 ал.1 т.23 и ал.2 ЗМСМА, чл.45а и сл. ЗОбС, чл.11 ал.3, чл.15 ал.1, чл.26 и чл.28 ЗНА, чл.76 ал.3 АПК, чл.79 АПК, чл.53 и сл. от Указ №883/24.04.1974г. за прилагане на ЗНА, Общински съвет – Пловдив е приел Наредба за изменение и допълнение на НУРУЖННОЖП. Приемането на Наредбата за изменение и допълнение е инициирано от Кмета на Община Пловдив, за което последният е изготвил предложение изх.№ 17ПОБС442/13.12.2017г. до Председателя на Общински съвет – Пловдив, към което е приложен и доклад, съдържащ Частична оценка на въздействието /л.176-188 от адм.дело №3763/2018г./. Проектът на Наредбата за изменение и допълнение на НУРУЖННОЖП, е публикуван на интернет страницата на Об­щина Пловдив www.plovdiv.bg - категория Проекти на нормативни актове на 15.11.2017г., за което е приложена извадка от администраторския панел на сайта/л.225 от адм. дело №3763/2018г./. Така внесеното предложение е разгле­дано от следните Постоянни комисии: ПК по Общинска собственост и стопански дейности; ПК по Устройство на територията и жилищна политика; Правна коми­сия; ПК по Бюджет и финанси, видно от приложените по делото протоколи /л.192-215 от адм.дело №3763/2018г./. Решение №448, взето с Протокол №22 от 18.12.2017г. на Общински съвет – Пловдив е обявено чрез интернет стра­ницата на община Пловдив на 28.12.2017г. и чрез в-к „Марица“ в броя му от 28.12.2017г./л.217-221 от адм.дело №3763/2018г./.

Към административната преписка е приложено писмо изх.№19ОБС-14/28.01.2019г. от Секретар на Община Пловдив, в което се сочи, че Проектът на НУРУЖННОЖП, приета с Решение №49, взето с Протокол №7 от 22.03. 2005г., както и проектите на наредби за изменение и допълнение, приети с Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г. и Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г. са били публикувани на интернет страницата на общината, но към 28.01.2019г. няма техническа възможност за предоставяне на доказателства за публикуването им/л.224 от адм.дело №3763/2018г./.

Протестираните в настоящото производство разпоредби на приетата Наредба, изменена и допълнена с посочените по-горе решения на Общински съвет – Пловдив, към настоящия момент са със следното съдържание:

чл.7 ал.1 Право да кандидатстват и да бъдат настанени в общински жилища от фонд “Настаняване под наем” по чл.6, ал.1 имат нуждаещи се от жилище български граждани и техните семейства/домакинства, на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин и когато всички отговарят едновременно на следните условия: …

чл.7 ал.1 т.9 Поне един член от семейството/домакинството е български гражданин и има постоянен или настоящ адрес на територията на Община Пловдив, като към момента на картотекиране адресната регистрация в гр. Пловдив е без прекъсване за последните 10 години, с изключение на случаите, когато лицата са учащи и/или командировани в други населени места;

чл.26 ал.1 Право да кандидатстват за настаняване в жилища от фонд "Резервен”, имат български граждани и техните семейства/домакинства, на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин, по отношение на които, освен посочените в чл. 25, ал. 1 предпоставки, са налице и следните обстоятелства.: …

чл.45 ал.1 т.1 Жилище от фонд „Настаняване под наем“ може да бъде продавано след решение на Общинския съвет на правоимащ наемател, ако са налице следните условия: 1.да е български гражданин;

чл.46 ал.2 т.1 Ведомствените жилища на общината могат да бъдат продавани след решение на Общинския съвет на настанените в тях служители от общинската администрация, които отговарят на следните условия: 1.да е български гражданин;

При така събрания доказателствен материал и с оглед дадените указания на ВАС, настоящият състав на Административен съд – Пловдив намира следното от правна страна.

Наредбата, която се протестира, е валиден акт, приет съгласно устано­вените в чл.21 ал.1 ЗМСМА/в приложимата редакция/ правомощия на Общин­ски съвет – Пловдив, в пределите на неговата материална компетентност, обна­родвана е в печата и е разгласена по друг начин на територията на общи­ната, вкл. и извършените в нея допълнения и изменения, т.е. от формална стра­на е спазена изискуемата процедура по чл.37 ал.3 ЗНА/досежно приемане­то на самата Наредба с Решение №49, взето с Протокол №7/22.03.2005г. и изменението й с Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г./, респ. процедурата по чл.78 ал.3 АПК, във връзка с чл.37 ал.3 ЗНА/досежно прие­мането на НИД на НУРУЖННОЖП с Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г. и Решение №448, взето с Протокол №22 от 18.12.2017г./.

Но макар и Наредбата, респ. наредбите за нейното изменение и допъл­нение да са издадени от компетентен и надлежно оправомощен орган и в пред­ви­дената от закона форма, в производството по приемането им/с изключение на НИД на НУРУЖННОЖП, приета с Решение №448, взето с Протокол №22 от 18.12.2017г., която ще бъде коментирана по-долу/, са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

По отношение приемането на самата Наредба, което, както вече се  посо­чи, е сторено с Решение №49, взето с Протокол №7 от 22.03.2005г., следва да бъде съобразена разпоредбата на чл.2а/нов-ДВ бр. 55 от 2003г., отм. бр. 46 от 2007г., считано от 1.01.2008г./ от Закона за нормативните актове, действала по време на приемане на оспорената наредба, съгласно която, лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уве­до­мяват преди неговото приемане, като уведомяването се извършва чрез изпращане на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един ме­сец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответ­ния компетентен орган. Общинските съвети са изрично посочени в чл.138 КРБ като органи на местно самоуправление, поради което не е налице някое от изключенията по § 5 от ПЗР на ЗНА, в каквато насока са изложени твърдения от страна на ответника. Към момента на приемане на спорния текст е в сила и Указ №883 от 24.04.1974г. за прилагане на ЗНА, в редакция на ДВ, бр.57 от 22.07.1980г., в който също са регламентирани правила, свързани с издаването на подзаконови нормативни актове. Според чл.20 от Указа за прилагане на ЗНА, при изготвяне на проекти за постановления, правилници, наредби и инст­рукции се прилагат съответно чл.10, 11 и 13. Съгласно чл.13, във връзка с чл.20 от Указа, при изготвяне на проекти за наредби процедурата обхваща изготвяне на първоначален проект; обсъждане на проекта и изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. От цитира­ните по-горе текстове може да се направи извод, че се придава изключително значение на възможността за предварителното разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт с всички заинтересовани лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган.

В случая по делото не са представени доказателства, от които да се установи безспорно проектът за наредбата да е бил разгласен по предвидения ред и на заинтересованите граждани и организации не е осигурена възможност да представят становища и възражения по него.

По идентичен начин стои въпросът и с изменението на НУРУЖННОЖП, сторено с Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г. на Общински съвет – Пловдив.

До извод в обратната насока не води твърдението на ответния админист­ративен орган, че проектите са били публикувани на интернет страницата на общината, но няма техническа възможност за предоставяне на доказателства /л.224 от адм. дело № 3763/2018г./, доколкото правоприлагането не може да почива на предположения, а на конкретни факти, обстоятелства и данни. Обрат­ното би имало за последица твърде сериозна неопределеност в регла­мен­тацията на обществените отношения от категорията на процесните такива и в твърде сериозна степен би застрашило правото на защита на засегнатите лица.

Съдът констатира, че са допуснати нарушения и на разпоредбата на чл.26 ал.2 ЗНА/в сила от 01.01.2008г./, приложима в настоящото производст­вото по препращане от чл.80 АПК, според която, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заед­но с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. След 01.01.2008г. е приета Наредбата за изменение и допълнение на Наредба­та за условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване в общински жилища и продажбата им, с Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г. на Общински съвет – Пловдив, като по делото отново липсват дока­зателства това задължение да е било спазено.

Цитираните разпоредби са с императивен характер и имат за цел да оси­гурят възможност на заинтересованите лица да изразят тезите си и да направят възражения и съблюдаването им е гаранция за постигане на законност, публич­ност, откритост и съгласуваност. Съблюдаването на предвидената процедура е императивно задължение на административните органи с нормотворчески пра­во­мощия, насочено към законосъобразното формиране на управленски реше­ния и приемане на правните норми по регулиране на определени обществени отно­шения по разумен, компетентен и стабилен начин.

Ето защо и констатираното неспазване на посочените изисквания, състав­­лява съществено нарушение на административнопроизводствените пра­ви­ла, тъй като засяга формирането на волята на административния орган и се отразява на правилността на приетия от него акт.

Не така стои въпросът с приемането на НИД на НУРУЖННОЖП с Реше­ние №448, взето с Протокол №22/18.12.2017г. на Общински съвет – Пловдив.

Съобразно разпоредбата на чл.26 ал.3 и ал.4 ЗНА, на 15.11.2017г., преди внасянето на проекта на нормативния акт за приемане от компетентния орган – Общински съвет – Пловдив, същият е публикуван на интернет страницата на Община – Пловдив на 15.11.2017г./л.216 и л.225 от адм. дело №3763/2018г./, заедно с мотивите, като на заинтересованите лица са предоставени 30 дни за предложения и становища по проекта. Коментираната публикация все още съществува на интернет страницата на Община – Пловдив. Действително по делото липсва нарочен протокол, от който да се установи постъпили ли са пред­ложения и възражения, но от приложените протоколи на Постоянните комисии от 15.11.2017г., се установява, че относно протестираната Наредба, такива липсват. На 13.12.2017г. Кметът на Община Пловдив е внесъл в Общин­ски съвет – Пловдив предложение за приемане на коментираната Наредба, към което е приложен и доклад с подробна обосновка на причините, които налагат приемането и, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необхо­дими за прилагането и, очакваните резултати и анализ за съответствие с правото на ЕС, поради което същият отговаря на изискванията за съдържание, посочени в чл.28 ал.2 ЗНА. Наредбата е приета и с необходимия кворум/от присъствалите 37 общински съветника, от общо 51, 32 са гласували „за“ и 5 „въздържал се“/, видно от представения по делото Протокол №22/л.190 от адм. дело №3763/2018г./ и в съответствие с разпоредбата на чл.77 АПК - след обсъждане на проекта и предложението на кмета на заседание на общинския съвет. В този смисъл административният орган успешно доказа, че при прие­мането на тук коментирания подзаконов нормативен акт, са спазени админист­ра­тивнопроизводствените правила.

Съдът констатира обаче, противоречие на протестираните разпоредби с нормативни актове от по-висока степен. Като преценката относно тяхната зако­но­съобразност, следва да се извърши съобразно действащата към момента на осъществяване на съдеб­ния контрол нормативна уредба от по-висок ранг. Това положение произтича от принципното начало за законосъобразност на дейст­ващата подзаконова норма­тивна регламентация, както и от изричното му уреж­дане с чл.192а АПК/нов – ДВ, бр.77 от 2018г., в сила от 01.01.2019г./.

На първо място следва да се посочи, че обществените отношения, свър­зани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чийто разпоредби очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ полити­ка­та за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 ЗМСМА, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за пове­дение и урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуре­дени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съот­ветната община, засягащи неограничен брой адресати/чл.7 ал.2 и чл.8 ЗНА и чл.75 ал.1 АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от КРБ или от закон/чл.2 ал.1 ЗНА, чл.76 ал.1 АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Отделно от това, общият принцип, регламентиран в чл.15 ал.1 ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Консти­туцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

Настоящият съдебен състав констатира, че оспорените разпоредби от Наред­бата са в противоречие с конкретни текстове на КРБ и Закона за общинската собственост - нормативни актове от по-висока степен, като в тази връзка споделя изложеното в протеста на прокуратурата за допуснато наруше­ние на материалния закон, досежно приетите разпоредба на чл.7 ал.1, чл.7 ал.1 т.9, чл.26 ал.1, чл.45 ал.1 т.1 и чл.46 ал.2 т.1 от НУРУЖННОЖП.

Така в разпоредбата на чл.7 ал.1 се сочи, че: „Право да кандидатстват и да бъдат настанени в общински жилища от фонд “Настаняване под наем” по чл.6, ал.1 имат нуждаещи се от жилище български граждани и техните семейст­ва/домакинства, на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин и когато всички отговарят едновременно на следните условия:“, съответно в чл. ал.1 т.9, че: „Поне един член от семейството/дома­кинството е български гражданин и има постоянен или настоящ адрес на територията на Община Пловдив, като към момента на картотекиране адрес­ната регистрация в гр.Пловдив е без прекъсване за последните 10 години, с изключение на случаите, когато лицата са учащи и/или командировани в други населени места;“, в чл.26 ал.1, че: „Право да кандидатстват за настаняване в жилища от фонд "Резервен”, имат български граждани и техните семейства /дома­кинства, на които поне един член от семейството/домакинството е бъл­гарски гражданин, по отношение на които, освен посочените в чл.25, ал.1 предпоставки, са налице и следните обстоятелства.:“, в чл.45 ал.1 т.1, че: „Жилище от фонд „Настаняване под наем“ може да бъде продавано след реше­ние на Общинския съвет на правоимащ наемател, ако са налице следните условия: 1.да е български гражданин;“ и в чл.46 ал.2 т.1, че: „Ведомствените жилища на общината могат да бъдат продавани след решение на Общинския съвет на настанените в тях служители от общинската администрация, които отговарят на следните условия: 1.да е български гражданин;“.

Според чл.26 ал.2 КРБ, обаче, чужденците, които пребивават в Репуб­лика България, имат всички права и задължения по тази Конституция с изклю­чение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство.

А съгласно чл.43 ЗОбС, в жилища за отдаване под наем се настаняват: 1. лица с жилищни нужди, установени по реда на наредбата по чл.45а ал.1; 2. наематели на общински жилища, които се засягат от ново строителство, над­строяване или пристрояване, основен ремонт или реконструкция; 3. лица, жили­щата, на които са възстановени на бившите им собственици по реда на чл.7 от Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти.

Все в тази насока, в чл.45 ал.1 т.1 и т.2 ЗОбС е предвидено в резервните жилища да се настаняват под наем за срок не по-дълъг от 2 години, лица: 1. жилищата, на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самострутване; 2. в семейст­вата, на които са налице остри социални или здравословни проблеми.

И най-сетне, разпоредбата на чл.45а ал.1 ЗОбС изрично дава право­мощия на общинските съвети да регламентират на местно ниво отдаването под наем на жилища на общината, като посочва, че условията и редът за устано­вяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл.43 и чл.45 се определят с наредба на общинския съвет. В специалния закон обаче, не са предвидени правни възможности общинските съвети при приемане на наредба да регламентират по различен начин от ЗОбС кои са правоимащите лица, респ. не е предвидено като условие за кандидатстващите за настаняване в общинско жилище лица да имат българско гражданство.

Действително, в редакцията към 1999г., чл.43 ал.1 ЗОбС предвижда, че в жилищата за отдаване под наем се настаняват нуждаещи се от жилище български граждани, чиято жилищна нужда се установява при условия и по ред, определени с правилника за прилагане на закона, но с промяната на закона, обнародвана в ДВ, бр.101/2004г. е премахнато изискването нуждаещите се лица да са български граждани и съгласно настоящата редакция на чл.43 ал.1 ЗОбС, както вече се посочи и по-горе, в жилища за отдаване под наем се настаняват лица с жилищни нужди, установени по реда на наредбата по чл.45а ал.1. При това положение и изискването за наличие на българско гражданство следва да отпадне и от протестираните разпоредби.

При съобразяване с чл.15 ал.1 ЗНА се налага извод, че за Общински съвет Пловдив не е налице правна възможност да регламентира по различен начин от този в КРБ и ЗОбС кръга на лицата и техните семейства/домакинства, които имат право да кандидатстват за настаняване под наем в общински жилища, като поставя специално изискване те да са български гражданин или поне един член на семейството/домакинството да е български гражданин.

С оглед изложеното, нормите на чл.7 ал.1, чл.7 ал.1, т.9, чл.26 ал.1, чл.45 ал.1, т.1 и чл.46 ал.2, т.1 от НУРУЖННОЖП в частта „български граждани“, противоречат на чл.15 ал.1 ЗНА и чл.8 ЗНА, тъй като Общинският съвет е стеснил кръга на правоимащите лица, респективно семействата/домакинствата, ограничавайки го само до българските граждани, съответно поне един член от семействата/домакинствата да е български гражданин. По този начин той не се е съобразил с разпоредбата на чл.26 ал.2 КРБ е надхвърлил законовите рамки на чл.43 и чл.45 ЗОбС, визиращи лицата, които могат да наемат и да бъдат настанявани в общински жилища.

Не би било излишно да се посочи, че съдът е правораздавателен орган и като такъв не е в компетентността му със своите актове да извършва нормо­творческа дейност или да задължи когото и да било да изменя правни норми. Съ­дът притежава контролни функции по законосъобразността на вече издаде­ни нормативни административни актове и те са уредени в Глава десета, раз­дел III от АПК. В това производство, за разлика от оспорването на индиви­дуалните и общи административни актове, съдебната инстанция е значително ограниче­на в контролните си правомощия, които са установени в чл.193 АПК. В този смисъл, с решението си съдът не може да измени или да замести отменени части от акта, нито пък да задължи законодателния орган/в случая Общински съвет Пловдив/ да извърши определена нормотворческа дейност. Това е и ло­гич­ното законодателно решение, тъй като обратното би означавало недопус­тима намеса от страна на съда в работата на законодателната власт, тъй като всяко изменение или допълнение в наредбата представлява нормо­творческа дейност, която съгласно чл.2 ЗНА, може да бъде извършвана само от органите, предвидени в Конституцията и в закон.

Едновременно с това, и съобразявайки оспорения текст с действащата към момента на осъществяване на съдебния контрол нормативна уред­ба от по-висок ранг – КРБ и ЗОбС, то съдържанието на тази законова норма следва да е точно пресъздадено и в нормативните административни актове от местно значение, какъвто акт безспорно е и НУРУЖННОЖП. В своята трайна практика, ВАС на РБ, приема, че нормотворчеството трябва да бъде на ясен език, т.е. смисълът на неговите разпоредби не трябва да буди съмнение, както и да е достъпен по отношение на адресатите на съответния нормативен акт, още повече, че големият кръг от тях са граждани, които нямат правна квалифи­кация. От това следва, че езикът на нормативния акт, трябва да бъде ясен и оттам достъпен за адресатите си, за да е възможно всеки гражданин като негов адресат, когато се запознава с него, да разбере какви са правата и задъл­женията, които се пораждат за него от съответния нормативен акт като цяло, включително и от всяка правна норма/в този смисъл са Решение №7278/18.07. 2002г. по адм. д. №3920 по описа на ВАС, 5-чл. състав, Решение №7277/18.07. 2002г.  по адм. д. №3901/2002г. по описа на ВАС, 5- чл. състав и др./.

Предвид изложеното, настоящият състав приема, че в протестираните части, горепосочените текстове следва да се отменят като незаконосъобразни. Като оставащи без смисъл, и с оглед дадените от ВАС указания, следва да се отменят изцяло текстовете на чл.7 ал.1 от НУРУЖННОЖП, след първата запетая – „на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин и“, както и на чл.26 ал.1 от НУРУЖННОЖП, след втората запетая – „на които поне един член от семейството/домакинството е български гражда­нин“, като текстът на тази разпоредба – „български граждани“ следва да бъде заменен с използвания в ЗОбС термин „лица с жилищни нужди“ отново във връзка с указанията на ВАС, а именно, за да се запази вложения от законода­теля смисъл.

С оглед изхода от спора, Община – Пловдив следва да заплати на Окръж­на прокуратура Пловдив направените по делото разноски в размер на 20 лева за обнародване в ДВ.

На основание чл.194 АПК настоящото съдебно решение следва да се обнародва от ответния орган и за негова сметка по начина, по който е бил обнародван и оспореният му акт.

Ето защо и поради мотивите, изложени по-горе ПЛОВДИВСКИЯТ

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД –  VІІ състав:

 

Р      Е      Ш      И

 

ОТМЕНЯ по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Пловдив разпоредбите на чл.7 ал.1 в частта „български граждани“ и „на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин и“; чл.7 ал.1, т.9 в частта „е български гражданин и“; чл.26 ал.1 в частта „български граждани“ /което се замества от „лица с жилищни нужди“/ и „на които поне един член от семейството/домакинството е български гражданин“; чл.45 ал.1, т.1 и чл.46 ал.2, т.1 от Наредба на ОбС Пловдив за условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване в общински жилища и продажбата им, приета с Решение №49, взето с Протокол №7 от 22.03.2005г., допълнена с Решение №72, взето с Протокол №5 от 23.03.2006г.; изменена и допълнена с Решение №462, взето с Протокол №23 от 14.12.2006г.; изменена с Решение №385, взето с Протокол №21 от 13.11.2008г.; изменена и допълнена с Решение №20, взето с Протокол №2 от 21.01.2010г.; изменена и допълнена с Решение №149, взето с Протокол №12 от 12.05.2011г.; изменена и допълнена с Решение №50, взето с Протокол №2 от 02.02.2012г.; изменена и допълнена с Решение №202, взето с Протокол №11 от 04.06.2015г.; изменена и допълнена с Решение №207, взето с Протокол №7 от 17.05.2016г.; изменена и допълнена с Решение №448, взето с Протокол №22 от 18.12.2017г.; изменена и допълнена с Решение №308, взето с Протокол №14 от 02.08.2018г., последно допълнена с Решение №74, взето с Про­токол №6 от 09.04.2020г. на Общински съвет – Пловдив, като НЕЗАКОНО­СЪОБРАЗНИ.

ОСЪЖДА Община Пловдив да заплати на Окръжна Прокуратура – Плов­див су­мата от общо 20/двадесет/ лева разноски по де­ло­то.

На основание чл.194 АПК настоящото съдебно решение, след влизането му в сила, следва да се обнародва от Общински съвет – Пловдив за негова сметка по начина, по който е бил обнародван и протестираният акт.

 

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред ВАС на РБ в 14 – дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.

                                      

 

                                                  ПРЕДСЕДАТЕЛ :

 

 

                                                                                 ЧЛЕНОВЕ :  1.

              

                                                                                                                                                                                                                                                                  2.