Р Е Ш Е Н
И Е
№ 437
гр. Велико Търново, 14.1.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Велико Търново,
в публично съдебно заседание на седемнадесети декември през две
хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ
БАНЕВ
ИВЕЛИНА
ЯНЕВА
при секретаря М.Недева и в присъствието на
прокурора от ВТОП Невена Орманджиева като разгледа докладваното от съдия Костова адм. дело № 636 по описа на
Административния съд Велико Търново за 2021
година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство е по реда на чл. 185 и сл. от
Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Същото е
образувано по протест на Прокурор Н. Орманджиева при ВТОП против Наредба за регистрация,
стопанисване и контрол на кучетата в Община Сухиндол, приета с Решение № 60 по
Протокол № 10 от 22.5.2012г. на Общински съвет Сухиндол с искане за обявяване
нищожността на чл. 1, чл.2, чл.3, чл.4, чл.5, чл.6, чл.7, чл.9,
чл.10,чл.11,чл.12,чл.13,чл.15,чл.17,чл.18, чл.19, §1 от ДР и §2 от ЗР и за
отмяна като незаконосъобразни на чл. 8 и чл.14 и алтернативно отмяна на
Наредбата в нейната цялост.
В протеста се
посочва, че съгласно чл. 76, ал.3 от АПК и чл. 8 от ЗНА нормотворческата
компетентност на Общинските съвети е ограничена по териториален и предметен
обхват, поради което те нямат право да издават нормативни актове, когато липсва
делегиране на права от закон, както и да преуреждат с
Правилници и Наредби обществени
отношения, които са уредени с нормативни актове от по- висока степен. В §2 от
ЗР е посочено, че Наредбата е приета на основание чл.22 от ЗМСМА и ЗВМД , които
не съдържат такива делегиращи разпоредби. В този смисъл отношенията във връзка
с регистрацията на кучетата са уредени от ЗЗЖ и чл. 174 от ЗВМД, като в тях не
е предвидена възможност тези обществени отношения да се регламентират с Наредби
на Общински съвети. При приемането на протестираната
Наредба , нито в ЗЗЖ, нито в ЗВМД е предвидено да се извършва друга регистрация
на кучетата освен ветеринарно- медицинската, която е детайлно уредена в ЗВМД и
се извършва от лекари, упражняващи ветеринарно- медицинска практика. След
изменение на ЗМВД ДБ бр. 13/14.2.2020г. с разпоредбата на чл.133, ал.2, т.10 от
ЗВМД се вменява на Кметовете и кметските наместници задължение да поддържат
публичен регистър на домашните кучета, ловните кучета и кучетата, които
придружават или охраняват селскостопански животни, които се предвижват към
регистриран животновъден обект. Но това не дава възможност за преуреждане на отношенията с Наредби. С разпоредбите от чл. 9 до чл. 13 на протестираната Наредба са уредени задълженията на
собствениците на кучета във връзка с тяхното отглеждане и пребиваването им на
обществени места. Тези обществени отношения са регламентирани от нормативен акт
от по- висока степен - чл. 149, чл. 150,
чл.151 от ЗВМД и чл. 34 от ЗЗЖ,чл. 35 от ЗЗЖ, чл.172, чл.173, чл.177 от ЗВМД. И
тези нормативни актове не съдържат разпоредби, които да оправомощават
Общинските съвети да уреждат отношенията, свързани с реда и условията за
отглеждане на кучета. Следователно посочените текстове са приети при липса на
материална компетентност и като такива се явяват нищожни.
В чл. 8 и чл.14
съответно се съдържат правила относно безстопанствените кучета, тяхната
регистрация, действията по залавяне, транспортиране и др. Към момента на
приемане на Наредбата е действала нормата на чл. 40, ал.1 и ал.5 от ЗЗЖ, която
дава възможност на Общинските съвети да приемат програми за овладяване на
популацията на тези кучета и Наредба за тяхното изпълнение. С извършените
изменения с ДВ бр. 34 от 2016 на ЗЗЖ тези правомощия на Общинските съвети са
премахнати, като към настоящия момент Общинските съвети могат да приемат
единствено програма за изпълнение на националната програма, план за действие за
Общината, които да отговарят на изискванията на чл. 40, ал.2 от ЗЗЖ.
Следователно чл. 8, чл.14, ал.1 от Наредбата при спазване на нормата на чл. 142
от АПК -да се вземат предвид факти след издаване на НА - се явяват приети при
отпаднало правно основание. Съгласно разпоредбите
на чл.192а от АПК и чл. 8 от ЗНА, тези норми са незаконосъобразни, тъй като са
уредени въпроси, които не са от местно значение и са предмет на регулация на
Наредба № 4/1.2.2021г.,издадена от Министъра на земеделието,храните и горите. С чл.14, ал.2 от Наредбата са уредени
условията, при които е допустима евтаназия, без да е посочено дали се касае за
безстопанствени кучета или за всички кучета. Извод може да се направи само от
систематичното място т.е. че е за бездомни кучета, но това следва да е изрично
указано, като тази разпоредби противоречи на чл. 179 от ЗВМД, поради което също
се явява нищожна.
Освен това се
излагат и допълнителни доводи за незаконосъобразност на цялата Наредба поради
съществено нарушение на процесуалните правила по разгласяване на проекта, което
е нарушение на чл. 26, ал.2 от ЗНА, към предложението няма доклад и не са налице
мотиви, което е нарушение на чл. 28, ал.2 от ЗНА, чл.28, ал.3 от ЗНА.
В открито
съдебно заседание Прокурорът поддържа така подадения протест, като претендира
присъждане на разноски в размер на 20 лева за публикуване в ДВ.
Ответникът по
жалбата – Общински съвет Сухиндол, не е
взел становище по протеста, единствено е изпратил цялата административна
преписка по приемане на Наредбата.
Съдът като взе
предвид становищата на страните, събраните в хода на производството
доказателства от фактическа страна
намира за установено следното : Производството по приемане на
нормативния акт е започнало с Предложение на Кмета на Община Сухиндол до
Общински съвет Сухиндол от 17.5.2012г. Проектът е разгледан на заседание на
постоянните комисии както следва : ПК „Законност, бюджет и финанси,
икономическо развитие и местно самоуправление“, ПК“ Общински собственост,
устройство, организация и развитие на територията и евроинтеграция,“
ПК“Земеделие, гори, околна среда и туризъм“ и ПК „Здравеопазване, образование,
култура, социални дейности, вероизповедания, закрила на децата и спорт“ , при
което видно от представените протоколи на тези комисии не са направени възражения и същият е приет.
Видно от Протокол № 10 от заседание на Общински съвет, проведено на 22 май
2012г. в присъствието на 8 общински съветника и отсъствие на трима е приета с
Решение № 60 процесната Наредба при гласували „за“- 8
съветника.Приетата Наредба е била надлежно
огласена, публикувана на сайта на Община Сухиндол, директория Общински съвет.
На 24.9.2021г. ВТОП е внесла протеста в Общински съвет Сухиндол, който не се е
възползвал от възможността да прегласува атакуваните разпоредби и е изпратил
същия до компетентния за това Административен съд Велико Търново.
При така
установеното от фактическа страна ,
съдът прави следните правни изводи: Доколкото съдът е
сезиран с оспорване на разпоредба от подзаконов нормативен акт по
смисъла на чл.
75, ал. 1 от АПК и чл. 7,
ал. 2 във вр. с чл. 8 от ЗНА,
то на основание чл.
132, ал. 1 и ал.
2, т. 1, предл. второ във връзка с чл.
191, ал. 2 и чл.
133, ал. 1, предл. първо от АПК, делото му е
родово и местно подсъдно. Съгласно предвиденото в чл.
186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно чл.
186, ал. 2 от АПК такова право има и Прокурорът. Оспорването на тези
разпоредби е неограничено със срок съгласно разпоредбата на чл.
187, ал. 1 от АПК. След като Прокурорът е в кръга на визираните в нормата на чл. 186 лица, то същият има активно процесуално право да
атакува процесната Наредба, като това право не е
ограничено със срок, поради което протестът се явява редовен и допустим.
Досежно неговата
основателност съдът намира, че следва да изложи следните съображения: В раздела
III
на Глава
десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на подзаконовите
нормативни актове. Следователно по силата на препращащата разпоредба на чл. 196
от АПК са приложими основанията за оспорване на индивидуалните
административни актове по чл. 146
от АПК, при отчитане на спецификите, свързани с производството по
издаването им и правната им характеристика. Предмета на съдебен контрол в
производството по оспорване на подзаконов административен акт, съгласно
разпоредбите на чл.
146, т., т. 1 – 5 от
АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за
форма и на административно-производствените правила при издаването на акт;
съответствието на материално-правните разпоредби с релевантните нормативни
разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.
Съобразно чл.
76, ал. 3 от АПК и чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА Общинският съвет е компетентен да издава в изпълнение на
правомощията си по чл.
21, ал. 1 от ЗМСМА Наредби, с които да урежда, съобразно нормативните
актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Съгласно чл.
75, ал. 2 от АПК и чл. 7,
ал. 2 от ЗНА, приложим на основание чл. 80 от АПК, Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други
подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
Нормата на чл. 80 от АПК предвижда субсидирано приложение на ЗНА, където в чл. 8 е посочено, че общинските съвети
уреждат с издаваните Наредби обществени отношения от местно значение, които не
са уредени от нормативни актове от по-висока степен. В случая, решението на
ответника, с което е приета Наредбата, е
на основание чл.22
от ЗМСМА и ЗВМД. С други думи
съгласно чл. 76, ал.3 от АПК и чл. 8 от ЗНА нормотворческата
компетентност на Общинските съвети е ограничена по териториален и предметен
обхват, поради което те нямат право да издават нормативни актове, когато липсва
делегиране на права от закон, както и да преуреждат с
Правилници и Наредби обществени
отношения, които са уредени с нормативни актове от по- висока степен. В §2 от
ЗР е посочено, че Наредбата е приета на основание чл.22 от ЗМСМА и ЗВМД, които
не съдържат такива делегиращи разпоредби. В този смисъл отношенията във връзка
с регистрацията на кучетата са уредени от ЗЗЖ и чл. 174 от ЗВМД, като в тях не
е предвидена възможност тези обществени отношения да се регламентират с Наредби
на Общински съвети. При приемането на протестираната
Наредба, нито в ЗЗЖ, нито в ЗВМД е предвидено да се извършва друга регистрация
на кучетата, освен ветеринарно- медицинската, която е детайлно уредена в ЗВМД и
се извършва от лекари, упражняващи ветеринарно- медицинска практика. С процесната Наредба е регламентирана т. нар. административна
регистрация за „домашни любимци“ по
смисъла на §1,т. 34 от ЗВМД или „компаньони“ по §1, т. 9 от ЗЗЖ. Следователно с
Наредбата е предвидена двустепенна регистрация: ветеринарно- медицинска и
административна, съгласно чл. 4 , а съгласно чл. 6 първата се извършва по реда
на ЗВМД като останалите разпоредби в Раздел Първи на Глава Втора очертават
правния режим на т. нар. административна регистрация, която се извършва от
упълномощени от Кмета лица- общински служители и е задължителна за
собствениците на кучета, навършили шестмесечна възраст. Правилно в протеста е
посочено, че отношенията във връзка с регистрацията на кучетата са уредени в
чл. 37 от ЗЗЖ- приложима редакция в ДВ бр. 92 от 22.11.2011г. и чл. 174 от ЗВМД
– приложима редакция в ДВ бр. 92/22.11.2011г. и в тях не е предвидена
възможност тези обществени отношения да се регламентират с Наредби на Общинските съвети. Към момента
на приемане на Наредбата е допустима само ветеринарно - медицинска регистрация,
извършвана от лекари, упражняващи ветеринарно- медицинска практика.
Следователно към момента на приемане на посочените по- горе разпоредби на чл.2,
чл.3, чл.4, чл.5, чл.6,чл.7 Общинският съвет не е имал материална компетентност
да издава подзаконов акт, с който да преурежда
обществените отношения, предмет на НА с по- висока степен. В този смисъл тези
разпоредби са нищожни, като постановени при изначална липса на компетентност на
органа-издател. След изменение на ЗМВД
ДВ бр. 13/14.2.2020г. с разпоредбата на чл.133, ал.2, т.10 от ЗВМД се вменява
на Кметовете и кметските наместници задължение да поддържат публичен регистър
на домашните кучета, ловните кучета и кучетата, които придружават или охраняват
селскостопански животни, които се предвижват към регистриран животновъден
обект, без обаче да е предвидена делегираща норма за Общинските съвети да
издават Наредби по приложението на НА от по- висока степен.
Тези изводи касаят
и разпоредбите от чл. 9 до чл. 13 на протестираната
Наредба, с които са уредени задълженията
на собствениците на кучета във връзка с тяхното отглеждане и пребиваването им
на обществени места. Тези обществени отношения са регламентирани от нормативен
акт от по- висока степен чл. 149, чл. 150, чл.151 от ЗВМД и чл. 34 от ЗЗЖ,чл.
35 от ЗЗЖ, чл.172, чл.173, чл.177 от ЗВМД. Тези разпоредби са детайлизирани с
нормите на чл. 7, чл.8, чл.29, чл.30 и Раздел Трети на Наредба № 39/1.12.2008г.
за условията за отглеждане на животни – компаньони, съобразени с техните
физиологически и поведенчески особености, издадена от Министъра на земеделието
и храните. И тези нормативни актове не съдържат разпоредби, които да оправомощават Общинските съвети да уреждат отношенията, свързани
с реда и условията за отглеждане на кучета. Следователно посочените текстове са
приети при липса на материална компетентност и като такива се явяват нищожни.
Или в обобщение
правилен се явява доводът на протестиращия прокурор, че към момента на издаване
на Наредбата за регистрация, стопанисване и контрол на кучетата в Община
Сухиндол, Общински съвет не е овластен да урежда
въпросите, свързани с реда и условията за регистрация и отглеждане на кучета,
какъвто е предметът на Глава Втора, Раздел Първи – чл. 4, чл. 5, чл. 6 и чл. 7,
Глава Трета- чл. 9 , чл.10, чл.11,чл.12 и чл. 13 . Тези горепосочени текстове
са приети при липса на материална компетентност, тъй като не е налице норма от
НА от по- висок ранг, която да предвижда възможност Общинските съвети да
регулират тези отношения, а освен това тези отношения имат национално значение
и са в изключителна компетентност на други органи. Горецитираните
разпоредби са нищожни, а като свързани с тях тези на Глава Първа –чл.1, чл.2,
чл.3, Глава Четвърта- чл. 15,чл.16,чл.17,чл.18 и чл.19 и §1 от ДР са също
нищожни.
В чл. 8 и чл.14
съответно се съдържат правила относно безстопанствените кучета, тяхната
регистрация, действията по залавяне, транспортиране и др. Към момента на
приемане на Наредбата е действала нормата на чл. 40, ал.1 и ал.5 от ЗЗЖ, която
дава възможност на Общинските съвети да приемат програми за овладяване на
популацията на тези кучета и Наредба за тяхното изпълнение. С приетите изменения и допълнения в ЗЗЖ обн. ДВ бр. 34/03.05.2016 г., изцяло е променена уредбата, касаеща безстопанствените животни, и по-специално
овладяване популацията безстопан ствените
кучета, която е изведена от общинско на
национално ниво, чрез приемане от Министерски съвет по предложение на ресорния
министър- Министър на земеделието и храните, от 2017г-МЗХГ на Национална
програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България и издаване
от МЗХ на подзаконов нормативен акт – Наредба за прилагане на националната
програма и за процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и
отчетност-чл.40, ал.1 ЗЗЖ нова редакция. При тази нова уредба е премахнато
правомощието на Общинските съвети, съществуващо в чл.
40, ал. 5 от ЗЗЖ, вр. ал. 1 от
същия закон да приемат Наредби за овладяване популацията на
безстопанствените кучета за изпълнение
програмите за овладяване популацията на безстопанствените кучета. Останало е само правомощието на
Общинските съвети да приемат програми за овладяване популацията на
безстопанствените кучета и предвиждат
средства за изпълнението им. В тези нормативни актове не е регламентирано
правомощие на Общинските съвети да приемат наредби, свързани с уредените в тях
отношения по притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци и ограничаване
на популацията на безстопанствени кучета,
при което ОбС Сухиндол недопустимо е регулирал
обществени отношения, които както се отбеляза по-горе не са от местно значение,
и за които е налице регулация в нормативен акт от по-висока степен в
противоречие с чл.
76, ал. 3 от АПК, чл. 8 от
ЗНА и чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА. Отпадането на правното основание, от който този акт
черпи основание за своето съществуване, обаче е нов юридически факт, който следва
да се отчете в настоящето производство по аргумент от чл. 142
от АПК. Именно този нов факт е от значение и налага отмяна на тази част от
Наредбата въз основа на подадения протест. Отпадането на основанието за
приемането на акта води до неговата последваща незаконосъоб разност. Съгласно чл.
192а, изр. 2-ро от АПК относими към преценката за
материална законосъобразност на подзаконовите норми са законовите разпоредби,
действащи към момента на постановяване на съдебното решение. Оспорените
разпоредби ще бъдат материално законосъобразни, ако са спазени изискванията на чл. 8 от
ЗНА – да уреждат обществени отношения от местно значение, неуредени с
нормативни актове от по-висока степен и да съответстват на последните. Правилно
Прокурорът е посочил, че тези норми са
нищожни, тъй като са уредени въпроси, които не са от местно значение и са
предмет на регулация на Наредба № 4/ 1.2.2021г., издадена от Министъра на
земеделието, храните и горите. Чл.14, ал.2 от Наредбата са уредени условията,
при които е допустима евтаназия, без да е посочено дали се касае за безстопанствени
кучета или за всички кучета. Извод може да се направи само от систематичното
място т.е. че е за бездомни кучета, но това следва да е изрично указано, като
тази разпоредба противоречи на чл. 179 от ЗВМД, поради което също се явява
нищожна.
Съдът следва да
извърши служебна проверка за валидността
на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части и досежно
решението на Общински съвет с което е приета Наредбата. Няма спор, че същото е
постановено от ОбС Сухиндол, при необходимия кворум съгласно чл.
27, ал. 4 от ЗМСМА и с гласовете на 8 общински съветници.
Проверка за
наличие на отменително основание по чл.
146, т. 2 от АПК – спазване на законоустановената
форма по чл.
59, ал. 2 от АПК, във връзка с изискванията на чл. 28 от
ЗНА установява, че такива са налице. Съдържащите се в административната
преписка доказателства показват фактически основания – необходимост от
привеждане в съответствие на подзаконов акт с нормативен акт от по-висок ранг,
съставляват обосновка на съдържанието на разпоредбата. Налице са мотиви,
съдържащи се в доказателствата към административната преписка, които
предполагат възможност за съдебен контрол за материална законосъобразност. По
този начин съдът приема за формално изпълнени нормативно визираните в чл.
26, ал. 2 от ЗНА/в ред. обн. ДВ бр. 46/2007 г. /
и чл.
28, ал. 1 и ал.
2 от ЗНА/ред. ДВ бр. 46/2007 г. /.
Настоящата
инстанция намира, че не следва да излага доводи за незаконосъобразност на
атакуваната Наредба като противоречаща на чл.26, ал.2 от ЗНА, чл.28, ал.2 от
ЗНА, чл.28, ал.3 от ЗНА, действащи по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, доколкото искането за прогласяване незаконосъобразността на Наредбата,
поради нарушение на процесуалните правила е алтернативно, само в случай, че
съдът намери протестът досежно нищожността на нормите
като неоснователен.
При този изход
на делото в полза на ВТОП следва да се присъдят разноски в размер на 20 лв.,
представляващи внесената такса за обнародване на оспорването в ДВ.
Водим от горното
и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, Административният съд – В. Търново, втори касационен
състав на Административен съд Велико Търново
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ разпоредбите на чл. 1, чл.2,
чл.3, чл.4, чл.5, чл.6, чл.7, чл.9, чл.10,чл.11,чл.12,чл.13,чл.15,чл.17,чл.18,
чл.19, §1 от ДР и §2 от ЗР, чл. 8 и чл.14 от Наредба за регистрация,
стопанисване и контрол на кучетата в Община Сухиндол, приета с Решение № 60 по
Протокол № 10 от 22.5.2012г. на Общински съвет Сухиндол.
ОСЪЖДА Общински съвет Сухиндол да заплати на
Окръжна прокуратура В. Търново разноски по делото в размер на 20/двадесет/ лв.
Решението
подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението, след
влизането му в сила, да се обяви по реда, по който е обявена Наредба за
регистрация, стопанисване и контрол на кучетата в Община Сухиндол, приета с
Решение № 60 по Протокол № 10 от 22.5.2012г. на Общински съвет Сухиндол
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.