Решение по дело №866/2024 на Административен съд - Русе

Производството е по чл. 27, ал.1 от Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), вр. с чл. 145 и сл. по глава X от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Евис“ ООД, седалище гр. Русе, против Решение № РД-21-275 от 11.10.2024г. на Ръководителя на Управляващия орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ (ПРЧР) за отказ за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) по процедура № BG05SFPR002-1.004 „Адаптивна работна среда“, с което е отхвърлено проектно предложение № BG05SFPR002-1.004-1357 - Създаване на адаптирана работна среда за посрещане на новите климатични предизвикателства и променящите се модели в „Евис“ ООД.

В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради издаването му при неспазване на установената форма и липса на мотиви, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с материално правните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че са налице драстични разминавания в оценките, дадени от двамата оценители за проекта, представен от дружеството. Имало очевидни противоречия в оценката на оценителите, като на много места един оценител давал 0 точки по един критерий, а друг давал максимум точки за същия критерий, съгласно Методиката за оценка. Излага, че по тази причина, с отхвърлянето на проектното предложение УО на ПРЧР е нарушил и принципът за съразмерност, задължаващ административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Сочи се, че в административния акт липсват фактически и правни основания, както и мотиви. В противоречие с изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК АО не бил посочил на какво основание отказва предоставянето на помощта. Релевират се доводи и за нарушение на административнопроизводствените правила при работата на оценителната комисия. В постъпило уточнение на жалбата с вх. № 555/13.02.2025 г. от „Евис“ ООД, съгласно дадени от съда указания в съдебно заседание, се уточнява, че се оспорва изцяло Решение № РД-21-275/11.10.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ по т. 267, за отказ за предоставяне на БФП по процедура чрез подбор № BG05SFPR002-1.004 „Адаптивна работна среда“, с което е отхвърлено проектно предложение № BG05SFPR002-1.004-1357 – Създаване на адаптирана работна среда за посрещане на новите климатични предизвикателства и променящите се модели в „Евис“ ООД. В депозирана по делото писмена защита вх. № 1825/17.04.2025 г. се посочва, че се поддържа жалбата с уточненията и се иска назначаване на съдебна експертиза с поставени въпроси. Иска се от съда да отмени решението в оспорената му част. Претендират се направените по делото разноски.

Ответната страна – ръководителят на Управляващия орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ в Министерство на труда и социалната политика на Р България, в писмен отговор заявява, че счита жалбата за неоснователна. Представлява се в съдебна зала от Д. Д., държавен експерт, служител с юридическо образование и правоспособност в ГД „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП, който поддържа отговора и моли съда да отхвърли жалбата. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение в минимален размер.

Съдът, като съобрази становищата на страните, събраните по делото доказателства, които обсъди в тяхната съвкупност, както и след служебна проверка за законосъобразност на обжалвания индивидуален административен акт на основание чл. 168 от АПК, приема за установено следното от фактическа страна:

Със заповед № РД-03-31/15.09.2022 г. министърът на труда и социалната политика е определил Ц. С. – главен директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“ - да изпълнява функциите на ръководител на Управляващия орган по ПРЧР 2021-2027 (л.5 и л.6 от преписката).

Със заповед №РД-01-318/16.10.2023г. (л.7 от преписката), главният директор на ГД „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП и ръководител на УО на ПРЧР, на основание чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и Заповед № РД-03-31/15.09.2022г. на министъра на труда и социалната политика, в съответствие с чл. 73 на Регламент (ЕС) № 2021/1060 е утвърдил документация за провеждане на процедура чрез подбор на проектни предложения и е открил процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения BG05SFPR002-1.004 „АДАПТИРАНА РАБОТНА СРЕДА“. Тази заповед е изменяна с три последващи такива, касателно крайният срок за кандидатстване, който от 31.12.2023 г. се заменя първоначално на 05.01.2024 г., а в последствие на 08.01.2024 г., както и по отношение на други условия, видно от приложените в преписката на л.8, л.9 и л.10, заповеди на УО.

Със заповед №РД-01-14/22.01.2024г. (л.11 и сл. от преписката), ръководителят на УО на ПРЧР, на основание чл.33, ал.1 от ЗУСЕФСУ и чл.13, ал.1 от ПМС № 23/2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 - 2027 г. е определил състава на Комисията за оценка на получените проектни предложения. Тази заповед също е изменяна няколко пъти, като причината за това е включване на други служители, съответно замяна на една част от тях.

От ръководителя на УО са утвърдени и „Правила за работа на оценителната комисия по процедура чрез подбор на проекти“ – л.18 и сл. от преписката. Те са подписани и от двамата експерти - М. Г. и С. М., извършили оценка на проектното предложение на жалбоподателя. От оценителите са подписани и декларации за липса на конфликт на интереси, поверителност и безпристрастност, съгласно изискванията на чл.17, ал.2 и ал.3 от ПМС № 23/2023 г.

Жалбоподателят „Евис“ ООД е кандидатствал (л.42 и сл. от преписката) за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“. Ведно с формуляра за кандидатстване е приложил и изискуемите за участие в този проект документи.

Оценката на проектните предложения по процедурата е извършена изцяло електронно в системата ИСУН.

Проектното предложение, подадено от дружеството-жалбоподател е преминало успешно оценка на административното съответствие и допустимостта, за което узнаваме от създадения в процедурата „ОЦЕНИТЕЛЕН ДОКЛАД“ (л.109 и сл. от преписката), след което била предприета т. нар. „Техническа и финансова оценка“.

За оценка на проектното предложение на „Евис“ ООД, на етап техническа и финансова оценка (ТФО), от оценителите М. Г. и С. М., били изготвени два самостоятелни и независими оценителни листове. Видно от изготвения такъв от М. Г. (от л.86 до л.94 от преписката), крайната оценка, която е сбор от отделните такива по оценени различни показатели, е 62 точки. В оценителния лист на С. М. (от л.100 до л.105 от преписката) крайната оценка, сбор от отделните такива по оценени различни показатели, е 50 точки.

Изводът на двамата експерти-оценители е, че „Евис“ ООД не преминава прага от 70 точки, от максимален такъв 100 точки, съгласно разписаните правила в одобрените от УО „Условия за кандидатстване“.

Вследствие на извършената оценителна работа е изготвен и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения след етап ТФО, както и основания за това. Под № 267 в таблицата (л.123 от преписката) е записано дружеството-жалбоподател. Мотивите за това решение са: Проектното предложение се отхвърля, тъй като не отговаря на критериите за качество. Записано е още, че общата крайна оценка на проекта е под 70 точки, а съгласно „Условията за кандидатстване“, тази оценка на етап ТФО следва да е равна или по-голяма от 70. Препраща се и към мотивите, изложени в оценителните листове за дадените в тях оценки за качеството на проекта.

По преписката е приложен и оценителен лист от резервен член – П. Т. - външен оценител №156 (от л.95 до л.99 от преписката).

Така на 11.10.2024г. от ръководителя на Управляващия орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ в Министерство на труда и социалната политика на Р България е издадено Решение № РД-21-275 от 11.10.2024г., с което за проектно предложение под № BG05SFPR002-1.004-1357, подадено от „Евис“ ООД и вписано в таблицата на решението на АО под № 267, е отказано финансиране. Мотивите са същите, каквито са изложени и в таблицата със списък на предложените за отхвърляне проектни предложения след етап ТФО.

При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи :

Решението, издадено на основание чл. 38, т. 1 от ЗУСЕФСУ е постановено от компетентен орган, съгласно заповед № РД-03-31/15.09.2022 г. (л.5 и л.6 от преписката), издадена от министъра на труда и социалната политика, с която на Ц. С. - главен директор на главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" в МТСП, е възложено да изпълнява функциите на ръководител на УО на ПРЧР в пълен обхват. Това е и компетентният да се произнесе орган по чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ.

По компетентността на органа, издател на административния акт, няма и спор.

Решение № РД-21-275 от 11.10.2024г. не страда от пороци, относно форма и/или съдържание на акта, при издаването му са спазени административно процесуалните правила и норми, противно на твърдяното в жалбата до съда.

Относно формата на оспорения административен акт: Оспореното решение е създадено като електронен документ, с който е направено електронно изявление по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДУУ). Съгласно чл. 4 автор на електронното изявление е физическото лице, което в изявлението се сочи като негов извършител. Видно и от хартиената разпечатка на електронния документ, електронният подпис на Ц. С. (по смисъла на чл. 13 ЗЕДЕУУ) е положен непосредствено след името и длъжността на лицето.

От формална страна актът съдържа фактически и правни основания с оглед на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Съгласно посоченото в ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ, мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта органи. Действително в Решение № РД-21-275 от 11.10.2024г. е записано, че се отказва предоставянето на БФП за посочените проектни предложения, подадени в рамките на процедура чрез подбор на проектни предложения BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“, сред които и проектно предложение под № BG05SFPR002-1.004-1357, подадено от жалбоподателя. В мотивите му е отразено - Проектното предложение се отхвърля, тъй като не отговаря на критериите за качество. Записано е още, че общата крайна оценка на проекта е под 70 точки, а съгласно „Условията за кандидатстване“, тази оценка на етап ТФО следва да е равна или по-голяма от 70. Освен това, препраща към мотивите, изложени в оценителните листове за дадените в тях оценки за качеството на проекта, подаден от „Евис“ ООД.

Правното основание за издаване на оспорения акт е чл.38, т.1 от ЗУСЕФСУ.

Според цитираната норма, „В 14-дневен срок от одобряването на оценителния доклад, съответно от изтичането на срока по чл. 36, ал. 2 ръководителят на управляващия орган издава мотивирано решение, с което отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ“: т.1 - за всяко проектно предложение, включено в списъка по чл. 35, т. 3. Последно посочената норма пък гласи, че „Техническата и финансовата оценка се извършва по критерии и методика, определени в документите по чл. 26, ал. 1. Въз основа на резултатите комисията по чл. 33 изготвя оценителен доклад, който включва“: т. 3 - списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им.

Съгласно разпоредбата на чл. 25 ЗУСЕФСУ безвъзмездната финансова помощ се предоставя чрез подбор на проектни предложения или директно предоставяне на конкретен бенефициент. В случая процедурата е чрез подбор на проекти. В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ за тази процедура са утвърдени насоки, които определят условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Условията за кандидатстване и условията за изпълнение, утвърдени като част от документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ са влезли в сила. След като горните условия са влезли в сила, те са задължителни както за кандидатите, така и за органа, който е длъжен да ги приложи. Съответно съдът е длъжен да извърши проверка дали административният орган е спазил тези условия при постановяване на процесния отказ.

Съгласно чл. 29, ал. 2 ЗУСЕФСУ в процедурата чрез подбор на проектни предложения се извършва оценяване на всяко проектно предложение, което включва: 1. Оценка на административното съответствие и допустимостта; 2. Техническа и финансова оценка; 3. Класиране на одобрените проектни предложения в низходящ ред и определяне на проектни предложения, за които се предоставя финансиране. Техническата и финансовата оценка на предложението се извършва от комисията по чл. 33 ЗУСЕФСУ по критерии и методика, определени в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Тя оценява и класира проектните предложения, след което изготвя оценителен доклад по чл. 35 ЗУСЕФСУ. Докладът съдържа списък на предложените за финансиране проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, и размера на безвъзмездната финансова помощ за всеки от тях; списък с резервните проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране, и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им.

УО е компетентен да издаде властническо волеизявление, с което едностранно да създаде права или да засегне законни интереси на кандидатите, но с цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на нарочна комисия - чл. 33, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕФСУ е помощен орган на ръководителя на УО на ПРЧР. Оценителният доклад на комисията, заедно с резултатите от оценката, съставлява мотиви на акта на ръководителя на УО по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСЕФСУ. Правомощията на комисията са предвидени в закона, а нейният състав, изискванията към членовете й, както и правилата на нейната работа са регламентирани в Постановление № 23 на МС от 13.02.2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 - 2027 г. (ПМС № 23/2023 г.).

На съдебен контрол подлежи спазването на правилата за формиране на оценителната комисия, регламентирани в чл. 33, ал. 1 и 3 във вр. чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, спазването на правилата за извършване на оценъчната дейност, както и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС № 23/2023 г. Същностната дейност по оценяване не е административна дейност, а експертна. Актът, в който тази дейност е обективирана, не е административен акт, такъв е актът на ръководителя на УО, с който резултатите от тази дейност са одобрени. Следователно не подлежи на контрол за законосъобразност самата оценъчна дейност на комисията. В обратен смисъл са твърденията в жалбата на дружеството и направените доказателствени искания за ревизия на оценките, дадени при оценяване на проекта на „Евис“ ООД, чрез допускане на експертиза, каквато съдът не назначи именно поради изложените по-горе аргументи.

От доказателствата по делото е видно, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени. Със заповед № РД-01-14/22.01.2024 г. на ръководителя на УО е определен съставът на комисията по процесната процедура, като в заповедта присъстват освен председателя на комисията и оценителите, като с право на глас са посочени: М. Г. - под пореден № 62 – външен оценител № 151 и С. М. – под пореден № 93 - външен оценител № 48. Последните изготвили оценителните листове за оценка на проектното предложение на дружеството-жалбоподател. След приключване на дейността си оценителната комисия е изготвила доклад, който отговаря по форма и съдържание на изискванията на ПМС № 23/2023г. Предвид приложените оценителни листове на двамата оценители, те са извършили оценка на процесното проектно предложение по утвърдените критерии от Условията за кандидатстване и Методологията за техническа и финансова оценка. От оценителите са поставени оценки в цифрово изражение и са дадени пояснения за всяка от поставените оценки по всеки критерий. Както вече бе посочено по-горе, проектното предложение е оценено от М. Г. с 62 точки, а от С. М. на 50 точки. Общата крайна оценка на проекта е под минималния праг от 70 точки, заложени в Методологията за оценка за техническа и финансова оценка и Условията за кандидатстване в процедурата, поради което органът е отказал предоставянето на БФП на дружеството.

В тази връзка остава неоснователно оплакването на дружеството, че пропуските в дейността на оценителната комисия и неправилно дадените от комисията оценки са довели до отхвърляне на проектното предложение на „Евис“ ООД за финансиране по този проект.

Оценката на процесното проектно предложение е извършена съгласно утвърдените Условия за кандидатстване, Вътрешните правила за работа на оценителна комисия по процедура за подбор на проекти и Методика за оценка на проектни предложения по процедурата BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“. Правилата за формиране на оценителната комисия са спазени.

В случая като външни оценители те за избрани по реда на чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от ПМС № 23/2023 г. Спазени са и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в това число и за документиране и отчет на дейностите й. След приключване на дейността си комисията е изготвила оценителен доклад, който отговаря по форма и съдържание на изискванията на чл. 21 от ПМС № 23/2023 г. Оценителната комисия не е допуснала нарушения на установените правила за оценяване, поради което възприемането й от административния орган и превръщането й във властническо волеизявление е материално законосъобразно. Ръководителят на УО, при съобразяване с оценката на комисията като експертен орган в процедурата, осигуряващ необходимостта от специални знания, има правомощие да одобри или да не одобри изготвения от комисията доклад.

Предвид и възраженията на оспорващото дружество, следва да се посочи, че съгласно трайната практика на Върховния административен съд, в рамките на етап "Техническа и финансова оценка" комисията осъществява експертно-оценъчна, а не административна дейност. Затова и се приема, че актовете, обективиращи волеизявленията й не отговарят на дефиницията за административен акт. Именно по тази причина законодателят е предоставил извършването й на нарочен помощен орган с необходимата, с оглед конкретната процедура, професионална квалификация и опит, а не на УО. Този характер на извършваната дейност препятства възможността на административния орган, а и на съда, да вземат отношение по нейното правилно протичане по същество. Извън обхвата на съдебния контрол за законосъобразност на крайния акт на УО остават обстоятелства като начин на интерпретация на заложените критерии и методика за оценка, изчисления, водещи до съответното точкуване и т. н.

Въпреки изложеното в последния абзац относно оценките, дадени от оценителната комисия и въпреки липсата на възможност от страна на съда за техния анализ, за пълнота на изложението и за отговор на възраженията в жалбата до съда, включително и довели оспорващата страна до искане за ревизиране на оценките, дадени от независимите оценители чрез назначаване на съдебна експертиза, съдът намира за необходимо да уточни и следното: Това, че между оценките, дадени от независимите външни оценители по отделните критерии и показатели има разлика, е нормално. Видно от оценителните листове, оценките по I, II и IV група, дадени от оценителите М. Г. и С. М., са абсолютно идентични. В III група, т. 5, същите двама оценители са дали един същ брой точки – 5, както и са дали по 0 точки по т.2 от група IV. Разминавания в оценките се наблюдават по т.2 от група III: М. Г. - 15 точки /максималните/, а С. М. – 3 точки. Така, дори и да имаше правна възможност относно посочените от жалбоподателя критерии, по които се твърди, че са неправилно оценени, да бъдат ревизирани, и дори дружеството да бе получило максималния брой точки по тези критерии, те не биха достигнали за преминаване на прага от 70 точки, предвид общата оценка на всеки от оценителите: М. Г. – 62 точки и С. М. – 50 точки. Така или иначе, съдът не може да ревизира оценителната дейност на комисията по изложените по-горе съображения.

След като оценителната комисия е определила за проектното предложение на „Евис“ ООД точки, много под прага за преминаване на ТФО и достигане към последната част от процедурата, сключване на договор за предоставяне на БФП, правилно УО е издал Решение № РД-21-275 от 11.10.2024г., с което е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ за проектно предложение, подадено от „Евис“ ООД в рамките на процедура чрез подбор на проектни предложения по процедура BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“.

За пълнота, съдът следва да отбележи, че намира приложения по преписката оценителен лист от резервен член – П. Т. - външен оценител №156 за неотносим по делото. В преписката не се съдържат доказателства, обосноваващи необходимостта от прилагането на чл.17, ал. 7 от ПМС №23/2023 г.

С оглед изложеното, съдът счита, че оспореното решение не страда от посочените в жалбата пороци и като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила.

В подкрепа на изложеното е съдебната практика, изразена в Решение № 1150 от 25.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12792/2017 г., VII о., Решение № 7117 от 14.07.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3231/2022 г., VII о., Решение № 8904 от 17.07.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2898/2024 г., VII о. и др.

С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 3 АПК в полза на ответника по спора - Министерство на труда и социалната политика на Р България, в чиято структура е АО следва да бъдат присъдени направените разноски, които са своевременно заявени и поискани по реда на чл.24 от Наредба за заплащането на правната помощ. Съдът ги определя на 100 лева с оглед фактическата и правна сложност на спора и съобразно действията на процесуалния представител на административния орган.

Водим от горното, на основание чл.172, ал.2 от АПК съдът

Р Е Ш И:

ОТХВЪРЛЯ оспорването по жалба на „Евис“ ООД, ЕИК *********, с адрес в гр. Русе, [улица], бл. Златица, вх. Б, ет. 6, ап. 18, представлявано от управителя Е. Н. С., срещу Решение № РД-21-275 от 11.10.2024г. на Ръководителя на Управляващият орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“, издадено в рамките на процедура BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“ чрез подбор на проектни предложения, с което е отхвърлено проектно предложение № BG05SFPR002-1.004-1357 - Създаване на адаптирана работна среда за посрещане на новите климатични предизвикателства и променящите се модели в „Евис“ ООД.

Осъжда „Евис“ ООД, ЕИК *********, с адрес в гр. Русе, [улица], бл. Златица, вх. Б, ет. 6, ап. 18, представлявано от управителя Е. Н. С., да заплати на Министерство на труда и социалната политика на Р България сумата от 100 (Сто) лева, разноски по делото за юрисконсултско възнаграждение.

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд на Република България.