Р Е Ш
Е Н И Е
№ 155/2.10.2020
г.
гр.Ямбол
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ЯМБОЛ, ВТОРИ КАСАЦИОНЕН СЪСТАВ
на двадесет и
четвърти септември 2020 год.
в публично
съдебно заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ :
ВАНЯ СТОЯНОВА
ЧЛЕНОВЕ
: ВАНЯ БЯНОВА-НЕЙКОВА
СТОЯН ВЪЛЧЕВ
Секретар Д.Димитрова
Прокурор Д.Георгиева
като
разгледа докладваното от съдия ВАНЯ
БЯНОВА-НЕЙКОВА
а.д. №173 по
описа на 2020 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е образувано по реда на чл.185, ал.2 АПК, по жалба от Областен управител на област Ямбол против разпоредбите на
чл.31 и чл.34 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на селскостопански
животни на територията на Община „Тунджа“(приета на проведено заседание на
Общински съвет Тунджа на 28.05.2020г.), върнати за ново разглеждане със Заповед
№АК-11-00006 от 09.06.2020г. на областния управител и повторно приети на
заседание на Общински съвет Тунджа на 26.06.2020г..
Твърди се
незаконосъобразност на оспорените разпоредби поради нарушение на материалния
закон.Сочи се, че първата разпоредба е приета
при липса на законова делегация от Закона за ветеринарномедицинската
дейност(ЗВМД) за определяне на компетентни да установяват административни
нарушения лица, а втората разпоредба не очертава състав на нарушение по
наредбата, като административно-наказателните състави са уредени в ЗВМД и
предвиждат различни глоби и имуществени санкции, съобразени с вида и тежестта
на нарушенията. По тези съображения се иска отмяна на наредбата в оспорените й
части, с аргумент за противоречие с действащи разпоредби на нормативен акт от
по-висока степен.
В съдебно заседание за
оспорващия Областен управител на област Ямбол,
редовно призован, се явява
гл.юрисконсулт Н.К., редовно упълномощена. Застъпва становище, че така приетите
разпоредби на Наредбата за реда и условията за отглеждане на стопански животни на територията на Община „Тунджа“
противоречат на нормативен акт от по-висока степен и следва да бъдат отменени като незаконосъобразни, затова моли съдът да
ги отмени.
За ответната страна Общински
съвет „Тунджа“ гр.Ямбол, редовно
призован, в съдебно заседание се
явява адв.К., редовно
упълномощен. Моли съдът да отхвърли
жалбата и да остави в сила наредбата
така, както е приета, включително
и административно наказателните
разпоредби към нея. Не оспорва, че в
Закона за нормативните актове е
посочено, че не може в една наредба да
бъдат предвидени санкции, които са
определени в по-висок ранг нормативен акт. Но тук става въпрос за съвсем друг
вид санкции, които обезпечават изпълнението на специфичните условия, приети с
Наредбата за отглеждане на животни. И тъй като тази наредба е приета във връзка
с друг нормативен акт, законодателят е предвидил, че с правилата, които тази наредба
определя, всъщност се дава възможност да се отглеждат животните на територията
на населените места в Община „Тунджа“. В
нито една от своите разпоредби тя не е оспорена относно действията, които
трябва да бъдат предприети при отглеждането на животните. Позовава се и на чл.8
от Закона за нормативните актове, където законодателят изрично е регламентирал,
че всеки Общински съвет може да издава наредба, с която да урежда съобразно
нормативните актове от по-висока степен
неуредени от тях обществени отношения. Именно издадената наредба
урежда тези специфични правила и при липсата на каквито и да е норми в
наредбата касаещи начина за регулиране на тези отношения, ще я лишат от
всякакво съдържание. Посочва пример – в наредбата е записано, че се забранява пашата на животни на територията на парковете в населените места. Ако липсва
санкционен характер на наредбата, как би могло това нещо да се отконтролира от кметовете и кметските наместници. Т.е. по
този начин ние лишаваме разпоредбата всъщност от възможността тя да бъде
контролирана и изпълнявана така, както е
разписана. Ето защо счита, че в тази си част наредбата не противоречи на
нормативен акт от по- висок ранг, тъй като тя не предвижда налагане на санкции на онези
нарушения, които ЗВМД и Наредба 44 от 2.04.2006г. за ветеринарномедицинските
изисквания към животновъдните обекти са вменили в задължение да бъдат
контролирани от други органи. С оглед на това счита, че наредбата е
законосъобразна в тази си част и моли да бъде отхвърлена жалбата.
Участващият по делото
прокурор от ЯОП счита, че жалбата е
основателна и следва да бъде
уважена. Налице са императивни
разпоредби на Закона за нормативните актове, съгласно които подзаконов
нормативен акт не може да противоречи на такъв от по-висок ранг. В
случая ОбС
„Тунджа“ е излязъл извън предоставената му от закона компетентност и е уредил
обществени отношения по начин, различен от този, в който са уредени със закон,
поради което счита, че атакуваните разпоредби от наредбата
следва да бъдат отменени.
В изпълнение на
задължението по чл.
188 от АПК съдът е съобщил
оспорването по реда на чл.
181, ал. 1 и ал. 2
от АПК чрез обявление,
обнародвано в ДВ бр. 71/11.08.2020 г., като копие от обявлението е поставил на
определеното за това място в съда и го е публикувал в Интернет страницата на
ВАС. По делото няма присъединили се или встъпили лица съгласно чл.
189, ал. 2 от АПК.
Съдът, като взе
предвид изложеното в жалбата, доказателствата по
делото и извърши проверка по реда на чл.168 във вр. с
чл.196 от АПК, приема за установено следното:
Жалбата е процесуално
допустима. Подадена е против административен акт, който подлежи на съдебен
контрол - наредбата, по дефиницията на чл.75, ал.1 от АПК, чл.7, ал.2 и чл.8 от
ЗНА, и чл.21, ал.2 от ЗМСМА представлява подзаконов нормативен административен
акт. Съобразно разпоредбата на чл.185, ал.1 и чл.187, ал.1 от АПК той подлежи
на безсрочно оспорване пред съда, като това право има и областният управител – арг. от Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008г. по
тълкувателно дело № 20/2007г. на Върховния административен съд на Република
България - ОСС от I и II колегия на ВАС. В конкретния случай със Заповед №
АК-11-00006 от 09.06.2020г. областният управител е върнал за ново обсъждане
разпоредби от приета на 28.05.2020г. наредба, в това число и оспорените чл.31 и
чл.34, проведено е заседание на Общински съвет „Тунджа“, като с Решение №179 по
т.8 от дневния ред на заседанието на 26.06.2020г. общинският съвет е приел
повторно чл.31 и чл.34 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“. При тази хипотеза,
по реда на чл.45, ал.11 от ЗМСМА е подадена жалба от областния управител, с
оглед предмета на оспорване(подзаконов нормативен акт), приложими са чл.185 и следв. от АПК, към които чл.45, ал.11 от ЗМСМА препраща.
Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“ е действаща на територията на общината, публикувана е на
интернет страницата на община „Тунджа“ на 01.07.2020г., като подзаконов
нормативен акт, издаден на осн.чл.21, ал.2 от Закона
за местното самоуправление и местната администрация(ЗМСМА) във връзка с чл.133,
ал.1 от Закона за ветеринарномедицинската дейност(ЗВМД), приета е с Решение № 159
от 28.05.2020г., изменена с Решение № 179 от 26.06.2020г. на Общински съвет
„Тунджа“.
Не е спорна
валидността на нормативния акт, същият е приет при спазване на изискванията за
кворум и мнозинство, предвидени в разпоредбите на чл.27, ал.2 и
ал.3 от ЗМСМА . Първото Решение №
159 от 28.05.2020г. е прието единодушно от 21 брой общински съветници,
който е и броят на всички общински съветници. Второто
Решение № 179 от 26.06.2020г. е прието с
мнозинство „за“ 18 от 19 гласували съветници, при общ брой на всички общински съветници 21, от които присъствали на заседанието 20 съветници.
Общинският съвет като
орган на местно самоуправление на територията на Община „Тунджа“, решава
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр.
чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА в изпълнение на предоставените му
правомощия, той е овластен да издава административни
актове, сред които и нормативни административни актове под формата на наредби. По
силата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА, в изпълнение на правомощията си по чл.21, в
това число по т.23(решава въпроси от местно значение, които не са от
изключителната компетентност на други органи) приема наредби, в случая процесната наредба е приета на осн.
специална законова делегация по чл.133, ал.1 от ЗВМД. С оглед на това наредбата
е приета от законово овластен орган.
Досежно материалната незаконосъобразност
на оспорените тестове от Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“, съдът намира жалбата
за основателна, като се споделят изложените в нея съображения за противоречия с
по-високи по степен нормативни актове.
Оспорените разпоредби от чл.31 и чл.34 от Наредбата за реда и условията
за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“
гласят следното:
„Чл.31.(1)Контролни органи по смисъла на Наредбата са
Кмета на община “Тунджа“, кметовете и кметските наместници на населени места
или упълномощените от тях лица.
(2) Актове за установяване на административни
нарушения се съставят от кметовете и кметските наместници на населени места или
упълномощените от тях длъжностни лица.
(3)Наказателни постановления се издават от Кмета на
Община „Тунджа“.
„Чл.34(1)На нарушителите на разпоредбите на настоящата
наредба се налага глоба от 50 до 500 лв., а при повторно нарушение глоба от 150
до 1000лв.
(2) Когато нарушението по ал.1 е извършено от
юридическо лице или едноличен търговец се налага имуществена санкция в размер
от 1000 до 5000 лв.“
В разпоредбата на чл.31, ал.1 от Наредбата за реда и
условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община
„Тунджа“ са предвидени контролни органи по смисъла на „Наредбата“, предвидена е
компетентност на длъжностни лица по съставяне на актове за установяване на
нарушения и издаване на наказателни постановления съотв.
в ал.2 и ал.3. Разпоредбата на чл.31, ал.1 следва да се тълкува във връзка с
чл.2 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на селскостопански животни
на територията на Община „Тунджа“, където е посочено, че Наредба №44 от 20.04.2006г. за
ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти се нарича по-долу
„Наредбата“. Следователно разпоредбата на чл.31 от Наредбата за реда и
условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община
„Тунджа“ предвижда контролни органи по Наредба №44 от 20.04.2006г. за
ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти, а не контролни
органи по спазване на Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“.
Според
законовата делегация на чл.133, ал.1 от Закона за ветеринарномедицинската
дейност - Общинските съвети определят с наредба обема на животновъдната дейност
и местата за отглеждане на селскостопански животни по смисъла на Закона за животновъдството на територията на съответната община. Именно това е
конкретният обем от правомощия, предоставени на общинския съвет, т.е.
последният не е овластен нито да предвижда контролни
органи по Наредба №44 от 20.04.2006г. за ветеринарномедицинските изисквания към
животновъдните обекти, нито да определя компетентност на длъжностни лица за
установяване на нарушения и налагане на наказания. Наредба №44 от 20.04.2006г.
за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти е издадена от
министъра на земеделието и горите на осн. чл.137,
ал.10 от ЗВМД. Тя е акт по приложението на ЗВМД и за нарушение на конкретни нейни
разпоредби са предвидени административни наказания в чл.416а(за собственик на
селскостопански животни, който надвиши капацитета на животновъден обект,
определен съгласно наредбата по чл.137, ал.10 от ЗВМД- глоба от 200 до 500 лв.,
а при повторно нарушение – от 500 до 1000 лв., алт. ако нарушението е извършено
от юридическо лице или едноличен търговец - имуществена санкция от 500 до 3000
лв., а при повторно нарушение – от 3000 до 6000 лв.) и чл.419 от ЗВМД(за лице,
което организира пазар за животни в нарушение на изисквания на наредба, приета
на осн. чл.137, ал.10 от ЗВМД – глоба или имуществена
санкция от 500 до 1000 лв., а при повторно нарушение - от 1000 до 2000 лв.),
предвидени са и контролни органи - чл.472 от ЗВМД - нарушенията по този закон се установяват
с актове, съставени от ветеринарни лекари от БАБХ, а Наказателните
постановления се издават от директорите на ОДБХ, на чиято територия е извършено
нарушението. Изключения от това правило са нарушенията по чл.
426, 426а, 426б, 428 и 429 от ЗВМД, които се установяват с актове, съставени от
инспекторите от общините и районите, а Наказателните постановления се издават
от кметовете на общини и райони. Изключенията касаят нарушения на
задължения по ЗМВД на собственици на
домашни любимци и кучета, които не са предмет на уредба в Наредбата за реда и
условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община
„Тунджа“.
По горните съображения разпоредбата на чл.31 от Наредбата
за реда и условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на
Община „Тунджа“ е приета в нарушение на законовата делегация на чл.133, ал.1 от
Закона за ветеринарномедицинската дейност. Общинският съвет е превишил
предоставените му правомощия като е определил контролни органи по Наредба №44
от 20.04.2006г. за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните
обекти, в нарушение и на чл.472 от ЗВМД. Преуреждането
в местна наредба на въпрос, който е законодателно уреден, е недопустимо.То е в
нарушение на правилото да се уреждат обществените отношения в съответствие с
нормативен акт от по-висока степен – арг. от чл.75,
ал.2 и чл.76, ал.3 от АПК и чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове.
В разпоредбата на чл.34 от Наредбата за реда и
условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община
„Тунджа“, в първата алинея е предвидено наказание глоба, във втората алинея –имуществена
санкция, за нарушители на разпоредбите на „настоящата наредба“.Текстът следва
да се тълкува във връзка с правилата, предвидени в Наредбата за реда и
условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община
„Тунджа“, които основно препращат към разпоредби от Наредба №44 от 20.04.2006г.
за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти (виж чл.2, 3,
4, 5, 7, 16, 17, 19а, 20, 21 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“), преповтарят и
задължения на кметовете и кметските наместници, предвидени в чл.133, ал.2 от
ЗВМД(виж чл.28 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“). Както се посочи
по-горе, за нарушения на Наредба №44 от 20.04.2006г. за ветеринарномедицинските
изисквания към животновъдните обекти са предвидени административно-наказателни
състави и контролни органи ЗВМД.Административно-наказателна
отговорност е предвидена и по отношение на длъжностно лице, което не изпълни
задължение по чл.
133 от ЗВМД – това е
чл.418 от ЗВМД(длъжностното лице се наказва с глоба от 300 до 500 лв., а при
повторно нарушение - от 500 до 800 лв.).В тази връзка не може да се сподели
доводът на процесуалния представител на Общински съвет“Тунджа“, че оспорените
текстове от наредбата не предвиждат
налагане на санкции на онези нарушения, които ЗВМД и Наредба 44 от 2.04.2006г.
за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти са вменили в
задължение да бъдат контролирани от други органи.Предвидените наказания са приложими
и за нарушения, предвидени в ЗВМД, те са в различен размер от този в закона,
което създава правна несигурност.Тя не може да бъде преодоляна и чрез правилото
в чл.35 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на селскостопански
животни на територията на Община „Тунджа“ - установените в тази наредба
административни наказания се налагат в случай, че за същото нарушение не е
предвидено по-тежко наказание в друг висшестоящ нормативен акт – това
установява двоен режим и възможност за прилагане на по-ниския по степен
нормативен акт. Конкретен пример в тази насока е противоречието на чл.34, ал.1
от Наредбата за реда и условията за отглеждане на селскостопански животни на
територията на Община „Тунджа“ с чл. 418 от ЗВМД. В чл. 28 от Наредбата за реда
и условията за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община
„Тунджа“ са преповторени задълженията за кметовете и кметските наместници,
предвидени в чл.133, ал.2 от ЗВМД.Според разпоредбата от местната наредба, на
нарушителите на нейните разпоредби(които могат да бъдат кметовете и кметските
наместници със задължения по чл.28)се налага глоба от 50 до 500 лв., а при
повторно нарушение глоба от 150 до 1000лв.Според чл. 418 от ЗВМД, длъжностно лице, което не
изпълни задължение по чл.
133, се наказва с глоба
от 300 до 500 лв., а при повторно нарушение - от 500 до 800 лв.Глобата при
повторно нарушение, предвидена в наредбата е по-висока от тази в закона, т.е.
би следвало да се приложи по-високата глоба, предвидена в наредбата за същото
нарушение, предвидено в закона, което е недопустимо. Такова противоречие е
налице и между чл.34, ал.2 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на селскостопански
животни на територията на Община „Тунджа“ с чл. 416а от ЗВМД.Според чл.34,
ал.2, когато нарушението по ал.1 е извършено от юридическо лице или едноличен
търговец се налага имуществена санкция в размер от 1000 до 5000лв.тази санкция
е по-висока от предвидената в чл.416а -
когато нарушението по ал. 1 е извършено от юридическо лице или едноличен
търговец, се налага имуществена санкция от 500 до 3000 лв.
Споделят се и доводите в жалбата, че в редакцията си
разпоредбата на чл.34 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“ не очертава конкретни
състави на нарушения, поради което не е проведено разграничение с
административно-наказателните състави, предвидени в ЗВМД. В тази връзка, за да
се гарантира прилагане на по-високия по степен нормативен акт оспорената
разпоредба на чл.34 на Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“ и в двете й алинеи
следва да се отмени.
Водим от горното, съдът на основание чл. 193, ал. 1 от АПК
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.31, ал.1, ал.2 и ал.3 и
чл.34, ал.1 и ал.2 от Наредбата за реда и условията за отглеждане на
селскостопански животни на територията на Община „Тунджа“.
Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред
Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни от
съобщаването му на страните.
След влизането в сила, решението да се разгласи по
реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ не се чете ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/
не се чете
2. /п/ не се чете