Р Е Ш Е Н И Е
№ 241
гр. Велико Търново, 30.05.2018 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Велико Търново, в публично заседание на единадесети май две хиляди и осемнадесета
година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ МАРИЯ ДАНАИЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВЕЛИНА ЯНЕВА РОСЕН БУЮКЛИЕВ
При секретаря М.Н.и
участието на прокурора Светлана Иванова, разгледа докладваното от съдия
Данаилова АХД № 78/2018 г. и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл.185
и сл. от Раздел ІІІ на Глава Десета на Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по протест на прокурор в Районна прокуратура-Горна Оряховица с искане да се отменят
като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 83, ал. 2, т. 4 и т. 5 от Наредба за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество /НРПУРОИ/
на Община Горна Оряховица, приета с Решение № 360 по Протокол № 23 от 15.02.2005
г. на Общински съвет – Горна Оряховица.
В протеста са изложени подробни съображения за противоречие на посочените текстове на наредбата с
разпоредбите на КРБ и Закона за ограничаване на административното регулиране и
административния контрол върху стопанската дейност /ЗОАРАКСД/. В случая с оспорената разпоредба на чл. 83, ал. 2,
т.4 от НРПУРОИ, се създавала предпоставка за неравно третиране на стопанските
субекти, изразяващо се в ограничаване на кръга от лица, имащи право да участват
в публичните търгове и конкурси, организирани от общината. Освен това, се
твърди, че това ограничение е въведено с една твърде обща разпоредба, от която
не става ясно какви обективни критерии е имал предвид нормотворецът при
въвеждането й. Направеното неизчерпателно изброяване в края на текста не можело
да се приеме за достатъчно ясно и създаващо гаранции за избягване на произволно
тълкуване.
Отделно, в протеста са изложени подробни мотиви и досежно незаконосъобразността
на чл. 83, ал. 2, т. 5 от НРПУРОИ. Съгласно тази разпоредба не се допускат до
участие в публични търгове и публично оповестените конкурси за отдаване под
наем на недвижими имоти и на части от тях – частна или публична общинска
собственост лица, които са неизправни по отношение на Общината или системно
нарушават актовете на Общински съвет. По отношение на тази разпоредба, е
посочено, че са относими изложените по-горе възражения, като е допълнено, че
тази формулировка е още по – неясна от предходната. По изложените съображения и
на основание чл. 26, пр.2, чл.186, ал.2 и чл. 193, ал.1 от АПК предлага да се
отменят протестираните разпоредби.
В хода на съдебното производство, представляващият Окръжна прокуратура –
Велико Търново, поддържа така подадения протест и моли същият да бъде уважен по
изложените в него съображения. Претендира присъждане на направените по делото
разноски.
Ответникът - Общински съвет Горна Оряховица, представляван от адв. И., изразява становище за
неоснователност на подаденият протест. Допълва, че Общински съвет като
представител на обществеността на гр. Горна Оряховица и орган на местната власт
със своите актове следва да гарантира правилното използване на общинската
собственост, както и да създава санкции по отношение на недобросъвестните
ползватели и такива, които с участието си в търгове се явяват само за да пречат
на добросъвестните ползватели и желаещи реално да ползват общинска собственост.
Във връзка с императивните изисквания на АПК, раздел ІІІ, гл.Х, съдът е
съобщил оспорването по реда на чл.181, ал.1 и 2 във вр.с чл.188 от АПК чрез
обявление в ДВ бр.17/23.02.2018 г., чрез поставяне на копие от него на
определеното място в Административен съд-Велико Търново, като същото е
публикувано и на интернет страницата на ВАС. Няма присъединили се лица към
оспорването, нито встъпили като страни при условията на чл.189, ал.2 от АПК.
Великотърновският административен съд, тричленен състав, като съобрази
събраните по делото доказателства и доводите на страните, обсъдени поотделно и
в тяхната съвкупност, и след цялостна служебна проверка на оспорените текстове
на наредбата приема за установено следното:
От представената и приета като доказателство преписка, изпратена от
Общински съвет – Горна Оряховица с писмо вх. №750/07.02.2018 година, е видно че
първоначалната редакция на Наредбата за реда за управление,придобиване и
разпореждане с общинско имущество на територията на община Горна Оряховица е
приета с Решение № 360 по Протокол № 23 от 15.02.2005 година. Административното
производството е започнало с предложение на кмета на община Горна Оряховица от 20.01.2005
година за приемане на Наредбата за реда за управление,придобиване и
разпореждане с общинско имущество на територията на община Горна Оряховица
/л.70 от делото/, разгледано е на заседание на ПК на 20.01.2005 година, видно
от изготвения протокол от същата дата /л.14 от делото/. Съгласно приложения
протокол от проведеното на 15.02.2005 година заседание на общинския съвет/л.10
и сл. от делото/, при приемане на атакувания от прокурора подзаконов нормативен
акт са присъствали 23 общински съветника, като всички са гласували „за“
приемане на процесната наредба.
Видно от приложената административната преписка по издаване на въпросния
подзаконов нормативен акт, след приемане на първоначалния текст на наредбата,
от кмета на Община Горна Оряховица са внесени предложения за изменение и
допълнение на различни нейни разпоредби, които са разгледани от съответната
комисия и са гласувани на заседания на Общински съвет – Горна Оряховица.
В настоящото производство предмет на оспорване е чл. 83, ал.2, т.4 и т.5 от
Наредбата за реда за управление,придобиване и разпореждане с общинско имущество
на територията на община Горна Оряховица /НРПУРОИ/, като т.4 е следното
съдържание: „Не се допускат до участие в публични търгове и публично
оповестените конкурси за отдаване под наем на недвижими имоти и на части от тях
– частна или публична общинска собственост лица, спечелили търг или конкурс и сключили
договор, но неизпълнили договорените си задължения /нередовни платци, повредили
или унищожили общинско имущество и др./“. От друга страна т.5 на чл. 83, ал.2 от
НРПУРОИ, гласи: „Не се допускат до участие в публични търгове и публично
оповестените конкурси за отдаване под наем на недвижими имоти и на части от тях
– частна или публична общинска собственост лица, които са неизправни по
отношение на общината или системно нарушават актовете на Общински съвет“.
Въз основа на горната фактическа обстановка тричленният състав на съда
прави следните правни изводи:
Протестът е процесуално допустим. Съгласно предвиденото в чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения, а съгласно чл. 186, ал.2 от АПК съответния прокурор
има право на протест. След като прокурорът е от кръга на визираните в нормата
на чл. 186 лица, то неговото оспорване е допустимо.
Протестът е против текст от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75
от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно чл. 185
от АПК, като упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок
съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК. Оспорването е
разгласено надлежно по реда на чл. 188 АПК вр. с чл. 181, ал. 1 и 2 АПК.
В раздела III на Глава десета от АПК не са посочени основанията за
оспорване на подзаконовите нормативни актове. Ето защо по силата на
препращащата разпоредба на чл.196 от АПК приложими са основанията за оспорване
на индивидуалните административни актове, по чл.146 от АПК, при отчитане на
спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им
характеристика. Предметът на съдебен контрол в производството по оспорване на
подзаконов административен акт, съгласно разпоредбите на чл.146, т. 1 – 5 от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма и
на административно-производствените правила при издаването на акт; съответствието
на материално-правните разпоредби с релевантните нормативни разпоредби от
по-висок ранг и с целта на закона.
С нормата на чл. 168, ал. 1, вр. с чл. 196 от АПК съдът е задължен да
обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз основа на представените
от страните доказателства да провери законосъобразността на съответния оспорен
текст от наредбата на всички основания, предвидени по чл. 146 от АПК. Като
съобрази посочената разпоредба от кодекса,
тричленният състав намира следното:
Оспорената в настоящото производство разпоредба на чл. 83, ал. 2, т. 4 и т.
5 от Наредбата е издадена от компетентен орган, в изпълнение на правомощията по
чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА на общинските съвети да приемат правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения, но при съществено нарушение на
административнопроизводствените правила.
Дейността по издаване на нормативни административни актове от органите на
държавното управление се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 6, чл. 8 и
чл. 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и
прозрачност. В нормотворческия процес спазването на предвидената в закона
процедура е задължение на натоварените с правотворчески правомощия
административни органи и гарантира постигането и зачитането на горепосочените
принципи.
Съгласно разпоредбата на чл.2а (отм. бр. 46 от 2007 г., считано от
1.01.2008 г.) от Закона за нормативните актове /ЗНА/, действал по време на приемане на оспорения
текст от наредбата, лицата, за които възникват задължения или ограничения по
силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане, като
уведомяването се извършва чрез изпращане на проекта до представителни
организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване,
в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не
по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и
възражения до съответния компетентен орган.
Към момента на приемане на спорния текст е в сила и Указ № 883 от
24.04.1974 година за прилагане на Закона за нормативните актове, в редакция на
ДВ, бр.57 от 22.07.1980 година, в който също са регламентирани правила,
свързани с издаването на подзаконови нормативни актове. Съгласно чл.13 във вр. с
чл. 20 от Указа при изготвяне на проекти за наредби процедурата обхваща
изготвяне на първоначален проект; обсъждане на проекта и изготвяне на втори
проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект.
От цитираните по-горе текстове може да се направи извод, че се придава
изключително значение на възможността за предварителното разгласяване и
обсъждане на проекта за нормативен акт с всички заинтересовани лица и
организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган.
В конкретния случай с Решение № 360 по Протокол № 23 от 15.02.2005 година Общински
съвет-Горна Оряховица е приел нов подзаконов нормативен акт, а не изменение или
допълнение на съществуващ такъв, поради което е следвало да бъдат спазени
изискванията на чл. чл.2а/отм./ от ЗНА и чл.13 от Указ № 883 от 24.04.1974
година, действащи към този момент. Откриването на производството по издаване на
нов нормативен акт следва да се оповести публично чрез средствата за масово
осведомяване или по друг подходящ начин, като оповестяването включва и
основните съображения за издаването на акта. Проследяването на действията по
внасяне и обсъждане на предложението, по неговото съобщаване и разглеждането му
в заседание на Общински съвет – Горна Оряховица налага извод, че не са спазени
изискванията на цитираните норми за публикуването му на интернет страницата на
община Горна Оряховица или оповестяването му сред обществеността по друг
подходящ начин. Последващото изменение и допълване на Наредбата не се отнася до
оспорените в настоящото разпоредби, а извършените процедури по оповестяването
им не санират предходните нарушения в процедурата. Местният законодателен орган
е имал задължение да проведе обсъждане на проекта за наредба със
заинтересованите лица и организации, за да могат същите реално да упражнят
правото си на предложения и становища по него. По делото не са представени
доказателства за организиране на посочената възможност за обсъждане.
Изискването за публикуване на проекта не е формално изискване, а строго
регламентирана процедура, след която първоначалният проект може да бъде
променен, когато се наложат съществени изменения. /В този смисъл Решение № 7817
от 6.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9387/2012 г., III о., Решение № 3327 от
11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8635/2013 г., III о. /. Посочените нарушения на чл. 2а (отм.) са
особено съществени, тъй като опорочават публичността и обществения контрол и
налагат отмяната на оспорените разпоредби от Наредбата.
На следващо място предложението на кмета на Община Горна Оряховица е
внесено в общинския съвет на 20.01.2005 година и е гласувано на заседание от 15.02.2005
година. Очевидно не е спазен и предвиденият в чл.2а /отм./ от ЗНА срок от поне
един месец за представяне на предложения и възражения по проекта от засегнатите
лица и организации. Предмет на Наредбата са реда и условията за придобиване,
управление и разпореждане с общинска
собственост, което означава, че се касае за въпроси от обществен интерес.
Липсата на обществено обсъждане, нормативно закрепено в чл.2а /отм./ от ЗНА и
чл. 13 от Указ № 883/24.04.1974 година за прилагане на Закона за нормативните
актове, издаден на основание § 7 от ПЗР на ЗНА, представлява съществено
нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т.3
от АПК, тъй като при обсъждането е било възможно да се направят предложения и
възражения, които биха довели до приемане на различна редакция на оспорените
текстове от Наредбата.
Извън посочените съществени процесуални нарушения, настоящия състав намира,
че оспорените разпоредби противоречат и на нормативни актове с по-висок
ранг.
Оспореният текст на чл. 83, ал. 2, т. 4 от Наредбата гласи: „Не се допускат
до участие в публични търгове и публично оповестените конкурси за отдаване под
наем на недвижими имоти и на части от тях – частна или публична общинска
собственост лица, спечелили търг или конкурс и сключили договор, но неизпълнили
договорените си задължения /нередовни платци, повредили или унищожили общинско
имущество и др./“. От друга страна т. 5 на чл. 83, ал. 2 от НРПУРОИ, гласи: „Не
се допускат до участие в публични търгове и публично оповестените конкурси за
отдаване под наем на недвижими имоти и на части от тях – частна или публична
общинска собственост лица, които са неизправни по отношение на общината или
системно нарушават актовете на Общински съвет“.
От анализа на посочените текстове се установява, че е въведено ограничение
на кръга от лицата, които могат да участват в търгове или конкурси, като са
облагодетелствани заявители, които нямат задължения към община Горна Оряховица.
Поради това разпоредбата в това й съдържание води до нарушаване принципа на
свободната стопанска дейност, в която връзка е основателен доводът на жалбоподателя
за нарушение на чл. 3 ал. 3 от Закона за ограничаване на административното
регулиране и административния контрол върху стопанската дейност /ЗОАРАКСД/.
Тази разпоредба предвижда при административно регулиране и административен
контрол върху стопанската дейност, административните органи и органите на
местно самоуправление да не могат да ограничават лицата да извършват дадена
стопанска дейност. С разглежданата в процесния случай норма е ограничен кръгът
на лицата, които могат да участват в търгове и конкурси, като е въведена
административна пречка за граждани, които имат задължения към общината. Това само
по себе си представлява ограничаване и въвеждане на тежести при
административното регулиране и административния контрол.
Целта на закона, въведена в чл. 1 ал. 2 от ЗОАРАКСД, е да улесни и насърчи
извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани
граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани
върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление.
Следователно в случая, чрез въвеждането на ограничения досежно кръга на лицата
– участващи в търгове или конкурси, нормативно предвиденият от Общински съвет Горна
Оряховица административен контрол в процесната норма излиза извън целта на
ЗОАРАКСД и противоречи на същата. В настоящия случай административното
регулиране не е до обществено оправдани граници по смисъла на чл. 1 ал. 2 от
ЗОАРАКСД, тъй като целта на оспорената разпоредба е да въведе тежести, а не да улесни
извършването на определена стопанска дейност.
Оспореният текст на Наредбата е приет и в нарушение на чл. 19 ал. 1 от Конституцията на Република България, съгласно която норма икономиката на
Република България се основава на свободната стопанска инициатива, а с оглед
ал. 2 законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви
правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотреби с
монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя. С обжалвания текст
от Наредбата е въведено неравенство на стопанските субекти, изразяващо се в
ограничаване на кръга от лица, имащи право да участват в търгове и конкурси на
територията на община Горна Оряховица.
Установява се и противоречие на оспорената разпоредба и с чл. 76 ал. 3 от АПК, съгласно който общинските съвети издават нормативни актове, с които
уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения
с местно значение. С оспорената норма е създадена уредба, неуредена в
по-високия по степен нормативен акт. Изисква се като задължителност за
редовност на заявлението, тоест като предпоставка за участие в търгове и конкурси,
липса на задължения към община Горна Оряховица. По тази начин Общинският съвет
е уредил начин на събиране на свои вземания от граждани към общината, който не
е съответен на възприетия в ЗМДТ ред.
С оглед на гореизложеното съдът намира, че оспорената норма на Наредбата за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община Горна
Оряховица е процесуално незаконосъобразна и приета в противоречие с
материалноправни разпоредби. Подаденият срещу нея протест се явява основателен
и следва да бъде уважен.
При този изход на спора в
полза на Прокуратурата на Република България следва да бъдат присъдени
направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за
обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен вестник“.
Водим от горното и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, Административен
съд Велико Търново, тричленен състав
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Районна прокуратура – Горна Оряховица разпоредбите
на чл. 83, ал. 2, т. 4 и т. 5 от Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество /НРПУРОИ/, приета с Решение № 360 по Протокол
№ 23 от 15.02.2005 г. на Общински съвет – Горна Оряховица.
ОСЪЖДА Общински
съвет – Горна Оряховица да заплати на Прокуратурата на Република България
сумата от 20 /двадесет/ лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи
на касационно оспорване пред Върховен административен съд на Република
България, в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизането му
в сила решението, да се обяви по реда, по който е била обнародвана Наредба за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Горна Оряховица.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.