Р Е Ш Е Н И Е
|
Номер |
|
Година |
18.06.2020 |
Град |
Кърджали |
|||||||||||||||
В
ИМЕТО НА НАРОДА
|
||||||||||||||||||||
|
Кърджалийски
административен |
Съд |
|
състав |
|||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
На |
03.06. |
Година |
2020 |
|||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
В
публично заседание и следния състав: |
||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
Председател |
АНГЕЛ
МОМЧИЛОВ |
|||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
Членове |
Виктор
Атанасов Мария
Божкова |
|||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
|
|
|||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
Секретар |
Мариана
Кадиева |
|
||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
Прокурор |
Василева |
|
||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
като
разгледа докладваното от |
Ангел
Момчилов |
|
||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
|
Адм. |
дело
номер |
100 |
по
описа за |
2020 |
година. |
|||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||
Производството е по чл. 191 във вр. с чл. 185 и сл. от АПК.
Внесен е протест на Окръжна прокуратура
гр.Кърджали, против Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, управление и ползване на находището на
минерална вода на територията на община Джебел, приета с Решение № 41 от
28.01.2016 г. на Общински съвет – Джебел/Наредбата/.
В протеста се въвеждат доводи за
нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт, обосновани с липса на
законова компетенция на общинския съвет да приема такава наредба.
Изложени са подборни съображения, че в
Закона за водите липсвала делегация, по силата на която Общински съвет – Джебел
разполага с компетентността да издава
наредба за неуредените въпроси от местно значение. Правната
регламентация на реда и условията за издаване на разрешителни за водовземане и условията за издаване на разрешителни за водовземане и ползване на воден обект била дадена в глава IV „Разрешителен режим„ от Закона за водите. Условията и
реда, при които се издавали разрешителните се определяли с наредбите по чл. 135
от Закона за водите, в която норма не било предвидено издаването на наредба или
друг подзаконов нормативен акт от общинските съвети.
На следващо място се сочи, че в
правомощията на общинския съвет било единствено издаването на тарифа за таксите
за водовземане за находища на минерална вода.
В Решение № 43/08.02.2011 г. на МОСВ за
предоставяне безвъзмездно за управление и ползване на находище на минерална
вода-изключителна държавна собственост, изрично било посочено как се
осъществява ползването на минералната вода и какви са правомощията на кмета на
общината и общинския съвет, като приемането на нарочна наредба не била визирано
в решението.
В процесната
наредба необосновано и неоснователно било посочено, че същата се приема на
основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 8 от ЗОС и Решение № 43/08.02.2011 г. на
МОСВ. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА предмет на регулация с
такава наредба следвало да са неуредени от нормативни актове от по-висока
степен обществени отношения от местно значение. В случая, видно от нормата на чл.
135 от Закона за водите, който нормативен акт се явявал от по-висок ранг по
отношение предмета на оспорената наредба, отсъствала законова делегация, даваща
правомощия на общинските съвети да приемат наредби относно неуредени въпроси от
местно значение. В тази смисъл било неоснователно и позоваването на чл. 8 от ЗОС, тъй като съгласно ал. 2 от нормата, редът за придобиване на право на
собственост и на ограничени вещни права за предоставяне да управление, под наем
и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, правомощията на кмета
на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските
наместници се определяли с наредба на общинския съвет при спазване на
разпоредбите на ЗОС и на специалните закони в тази област. В конкретния случай
се касаело за находище на минерална вода – изключителна държавна собственост, а
не общинска собственост, а и специалния закон/Закона за водите/ не делегирал
правомощия на общинския съвет да приема наредба, а единствено тарифа за такси
за водовземане.
Искането е съдът да постанови решение, с
което да отмени като нищожна Наредба за условията и реда за издаване на
разрешителни за водовземане, управление и ползване на
находището на минерална вода на територията на община Джебел, приета с Решение
№ 41 от 28.01.2016 г. по протокол № 4/28.01.2016 г. на Общински съвет – Джебел,
като присъди деловодни разноски.
В
съдебно заседание, чрез прокурор В. поддържа депозирания протест по изложените в него съображения.
Ответникът по жалбата Общински съвет – Джебел,
редовно призован, не изпраща представител.
Съдът като прецени
събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и поотделно, намира за
установено от фактическа и правна страна следното:
С Решение № 41 от 28.01.2016
год. по Протокол № 4 от заседание на Общински съвет – Джебел, проведено на
цитираната дата, на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, е приета Наредба за
условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
управление и ползване на находището на минерална вода на територията на община
Джебел/Наредбата/. Приемането на Наредбата е извършено от Общински съвет – Джебел
при предварително обявен дневен ред, като обсъждането и приемането на същата е
било включено като т. 12 от дневния ред, при наличие на кворум, като в
гласуването са участвали 19 общински съветници, от които при вземането на решението за
приемането на Наредбата, „ЗА” са гласували всички 19 общински съветници. Решението е гласувано и прието въз основа на
внесена докладна записка от кмета на община Джебел и след обсъждането му от Постоянната
комисия/ПК/ по „Образование, култура, вероизповедния и човешки ресурси“.
При така установената
фактическа обстановка, съдът намира, че депозираният протест от Окръжна
прокуратура – Кърджали против Наредба за условията и реда за издаване на
разрешителни за водовземане, управление и ползване на
находището на минерална вода на територията на община Джебел, приета с Решение № 41 по Протокол № 4/21.01.2016 г.
на Общински съвет – Джебел, е допустим и следва да бъде разгледан по същество.
В тази връзка предмет на
протеста е цитирания подзаконов нормативен акт в неговата цялост, а съгласно
чл. 185, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред
съд, като в съответствие с нормата на чл.
186, ал. 2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов
нормативен акт, които могат да бъдат оспорени без ограничение във времето - чл.
187, ал. 1 от АПК.
Разгледан по същество протестът се явява
основателен, по следните съображения:
Основанията за незаконосъобразност на
административния акт са нормативно въведени в чл. 146 от АПК. Тези основание
могат да обосноват нищожност на акт, когато конкретният порок е толкова
съществен, че актът изначално не поражда правните последици, към които е
насочен. Безспорно е, че едно от условията за законосъобразност на
административният акт е, той да е издаден от компетентен орган, т.е от орган, оправомощен за това в пределите на неговата компетентност.
Компетентността е призната способност на даден орган да издаде определен акт,
която може да произтича от нормативен акт или чрез възлагане от друг орган,
който притежава първоначална компетентност по силата на нормативна уредба за
издаване на административен акт по определен кръг от въпроси. Административният
орган трябва да е компетентен по материя, по място и по степен, респ.
некомпетентността може да бъде материална, териториална и по степен. Липсата на
компетентност във всички случаи води до нищожност на административния акт и е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 1 от АПК и
след като е установена от съда, оспореният административен акт следва да бъде
прогласен за нищожен на това основание.
Редът за издаване на нормативни
административни актове е регламентиран в чл. 75 – чл. 80 от АПК, а за
неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за
нормативните актове, по аргумент от чл. 80 от АПК. Общински съвет – Джебел,
като орган на местно самоуправление на територията на община Джебел, решава
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, във връзка с чл. 8
от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия,
той е овластен да издава административни актове, сред
които и нормативни административни актове под формата на наредби.
Поцесната наредба е приета от Общински съвет – Джебел
на основание разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, в приложимата към 21.08.2016 год., редакция (Обн. - ДВ, бр.69 от 2006 г.), която въвежда
правомощия за общинския съвет да издава нормативни актове - правилници, наредби, решения,
инструкции декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт, които урежда, съобразно
с нормативните актове от по-висока степен,
обществени отношения с местно значение. Наредбата не може де е в противоречие
със закон или с нормативен акт от по-висока степен.
Към момента на приемане на
оспорената Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, управление и ползване на находището на
минерална вода на територията на община Джебел, както и понастоящем, е в действие
Закона за водите/ЗВ/, обн. ДВ, бр. 67 от 27.07.1999
г., уреждащ собствеността и управлението на водите на територията на Република
България като общонационален неделим природен ресурс и собствеността на водностопанските системи и съоръжения – чл. 1. Нормата на чл.
14, т. 2 от ЗВ регламентира, че
минералните води по списък съгласно
приложение № 2, са изключителна държавна собственост. Под № 23 в посоченото
приложение е визирано находище на минерална вода – изключителна държавна
собственост, намиращо се в Джебел, община Джебел, обл.Кърджали.
По силата на чл. 50, ал. 6
от ЗВ, разрешителното за водовземане по чл. 44 и
разрешителното за ползване на повърхностен воден обект по чл. 46 се издават при
условията и по реда на този закон и на наредбите по чл. 135, ал. 1, т. 1а и 13.
Разпоредбата на чл. 52, ал. 1 т. 3 от ЗВ делегира правомощия на кмета на
общината след решение на общинския съвет да издава разрешително за водовземане, единствено случай на: от води, включително от
язовири и минерални води - публична общинска собственост, както и от находища
на минерални води - изключителна държавна собственост, които са предоставени
безвъзмездно за управление и ползване от общините – б.„а“; за ползване на водни
обекти - публична общинска собственост, с изключение на разрешителните по чл.
46, ал. 1, т. 3 – б.„б“. Условията, при които се издават разрешителните, се
определят с наредбите по чл. 135, ал. 1, т. 1а и 2 и се оформят като приложение
- неразделна част от разрешителното – чл. 56, ал. 5 от ЗВ.
Чл. 135, ал. 1 от ЗВ съдържа
общо 21 точки, в никоя от които не е предоставено правомощие на общинските
съвети да издават наредба или друг подзаконов нормативен акт, с които да се
урежда реда за издаване на разрешителни за водовземане,
управление и ползване на находището на води на територията на съответната
община, включително минерални води. В посочената норма е налице детайлна уредба
относно правомощията на министърът на
околната среда и водите; министърът на здравеопазването; министърът на
земеделието, храните и горите; министърът на регионалното развитие и
благоустройството и министерски съвет да издават наредби, регулиращи проучване,
ползване и опазване на водите.
Така посочените норми
обосновават извода, че регулирането на обществените отношения по прилагането на
Закона за водите, в частност по отношение на минералната вода, се извършва с
подзаконови нормативни актове, които обаче са от компетентността на визираните
министри и министерския съвет, а не от компетентността на общинските съвети.
В процесната
наредба е отразено, че е приета на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 8 от ЗОС и Решение № 43/08.02.2011 г. на МОСВ във връзка със закона за водите.
Нормата на чл. 8 от ЗОС е неотносима в случая, тъй
като касае правомощия във връзка с придобиване, управление и разпореждане с
имоти и вещи общинска собственост, а не изключителна държавна собственост. В
цитираното Решение № 43/08.02.2011 г. на МОСВ в детайли са посочени
правомощията на кмета на община Джебел във връзка с предоставената безвъзмездно
за управление и ползване на находище на минерална вода – изключителна държавна
собственост, като изрично е посочено, че управляването и стопанисването на
предоставената минерална вода се осъществява в съответствие със Закона за
водите и Наредба № 1/2007 г. за проучване, ползване и опазване на подземните
води. Съгласно разпоредбата на § 133, ал. 9, т. 1, б.„в“/предишна ал. 7, т.1, б.„в“/ от ПЗР на Закона за изменение и
допълнение на Закона за водите (ДВ, бр. 61 от 2010 г., Доп. – ДВ, бр. 55 от
2018 г.) в правомощията на общинските съвети е единствено приемането на тарифа
на таксите за ползване на минералната вода.
По изложените съображения,
съдът намира, че в настоящия случай общинският съвет е приел оспорената
Наредба, без да е налице законова делегация, което обосновава извода за
нищожността й. По силата на чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от АПК, нормативните актове
се издават от изрично овластени от Конституцията или
закон органи, а компетентността да се издават нормативни административни актове
не може да се прехвърля. Съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК, общинските съвети
издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение. При липса на изрична
разпоредба в закона, овластяваща общинските съвети да
уредят този вид обществени отношения с подзаконов нормативен акт, такъв не може
да бъде издаден от общинския съвет, а издаденият такъв, е невалиден.
Недопустимо е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения,
регламентирани в актове с по-висока степен и за приемането на които не е налице
законова делегация. Липсата на определена от закона компетентност води до
нищожност на акта.
Въведените в чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА
правомощия за общинския съвет да издава нормативни актове - правилници, наредби, решения,
инструкции декларации и обръщения, касаят уреждането на обществени отношения от
местно значение, които не са уредени с акт от по-висока степен. С други думи,
общинският съвет не може да изземва изключителната компетентност на други
органи да издават ПНА и не може да преурежда с
подзаконови нормативни актове обществени отношения, уредени с нормативен акт от
по-висока степен.
На следващо място и за
прецизност, следва да се отбележи, че Наредба за условията и реда за издаване
на разрешителни за водовземане, управление и ползване
на находището на минерална вода на територията на община Джебел е приета в
нарушение на чл. 28 от ЗНА ( в
приложимата редакция, ДВ бр. 46 от 2007 година). В ал.1 на цитираната
разпоредба е предвидено, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите,
съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния
орган. В нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА е регламентирано съдържанието на мотивите, съответно докладът,
а именно: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят;
3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Ал. 3 на нормата
изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени
мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2, не се обсъжда от
компетентния орган. В настоящия случай, в предложението на вносителя на проекта
на Наредбата се съдържат някакви мотиви за приемането му, които обаче не
отговарят като съдържание на изискването на ал. 2 на чл. 28 от ЗНА, в
посочената приложима редакция на нормата. Видно е от съдържанието на релевантната
докладна записка на кмета на община Джебел/л.
15/ за приемането на протестираната наредба, в
същата липсва анализ на финансовите
средства, необходими за прилагането на новата уредба;
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, както и анализ за съответствие с правото на Европейския
съюз,
поради
което не би
могло да се установи с категоричност, че Наредбата е приета при зачитане принципа
на обоснованост, според изискването на чл. 26, ал. 1 от ЗНА.
С оглед изложеното, съдът
намира, че Наредбата е приета от Общински съвет – Джебел в нарушение и на
разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА (
редакция, ДВ бр. 46 от 2007 година).
По изложените съображения,
съдът намира, че следва да бъде постановено решение, с което бъде обявена нищожността
на протестираната Наредба за условията и реда за
издаване на разрешителни за водовземане, управление и
ползване на находището на минерална вода на територията на община Джебел,
приета с Решение № 41 по Протокол № 4/21.01.2016 г. на Общински съвет – Джебел.
При този изход на делото следва да бъдат присъдени в полза на
Окръжна прокуратура – Кърджали, деловодни разноски в размер на 20/двадесет/
лева,
произтичащи от такса за публикуване на съобщението за оспорването,
преведена по сметка на Държавен вестник. Предвид нормата на § 1, т. 6 от ДР на АПК във вр. с чл. 136, ал. 3 и чл. 141, ал. 1 от Конституцията,
присъдените разноски следва да бъда възложени в тежест на Община Джебел, която
е юридическо лице със самостоятелен бюджет.
Водим от горното
и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 1-во от АПК,
съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА
НИЩОЖНОСТТА на Наредба за условията и
реда за издаване на разрешителни за водовземане,
управление и ползване на находището на минерална вода на територията на община
Джебел, приета с Решение № 41 по Протокол № 4/21.01.2016 г. на Общински съвет –
Джебел.
ОСЪЖДА Община Джебел, с административен адрес: ***, ДА ЗАПЛАТИ на Окръжна прокуратура - Кърджали, деловодни
разноски в размер на 20/двадесет/ лева.
Решението може да
се обжалва или протестира пред Върховния административен съд, в 14/четиринадесет/ - дневен срок от деня на съобщението, че е изготвено.
Препис от
решението да се връчи на страните по делото.
Решението да се
разгласи по реда на чл. 194 от АПК при неподаване в срок на касационна
жалба или протест или ако
те са отхвърлени от касационния съд.
2.