Р Е Ш Е Н И Е
Номер 132 21.10. 2022 г. град Търговище
В И М Е Т О НА Н
А Р О Д А
Административен съд първи
състав
на единадесети
октомври 2022 година
в
публично заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ТОДОРОВА
Секретар: СТОЯНКА ИВАНОВА
като
разгледа докладваното от председателя административно
дело № 138 по описа за 2022 година на съда, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл. 145 – чл. 178 от АПК, във вр. с чл. 124 от ЗДСл/Закон за държавния
служител/.
Постъпила е
жалба от И.Р.Р.,***, ЕГН:**********, действащ чрез
процесуалният си
представител а.. Ц. Н. И.,***, против Заповед № 3ЦУ-1161/23.06.2022г. на изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл.
90, ал.1, т.4, във вр. с чл.89, ал.2, т.3, т.5 ЗДСл, му е наложено наказание „ понижение в по-долен ранг, за срок от една година“. Твърди, че заповедта е издадена в
нарушение на материалниятзакон, същата е немотивирана като при издаването й са допуснати съществени процесуални нарушения. Излага съображения, че съдържанието на заповедта за дисциплинарно наказание е лимитативно
изброено в чл. 97 ЗДСл. Счита, че цитираната норма
е императивна. Твърди, че няма никаква връзка със сектор „Ревизии“ по начина, по който е възпроизведено в атакувания
акт. Длъжността, която заема е в
сектор „Проверки“, който е различен от сектор „Ревизии“. Видно от цитираната заповед
пред изпълнителния директор е постъпил доклад № М-24-03-259-1/21.04.2022 г. от ръководител на „Инспекторат“ на НАП. Изпълнителният директор със свои заповеди, подробно изброени в заповедта за наказание, е
възложил на Дисциплинарен съвет да
образува дисциплинарно производство, срещу държавен служител, като дисциплинарният съвет
е установил, че е налице основание за дисциплинарна отговорност на служителя
и е предложил наказание, понижение в по.долен ранг за срок от една година. В цитираният по-горе доклад са изброени факти
и обстоятелства
установени от инспекторат на НАП. Същите факти и обстоятелства,
впоследствие са пренесени в решението на дисциплинарен съвет. Тези факти и обстоятелства са пренесени и в обжалваната
заповед. Счита, че заповедта е постановена при пълна
липса на мотиви от
страна на наказващият орган. Видно от обжалваната заповед, липсват каквито и да е мотиви от страна на наказващият
орган, за налагането на дисциплинарно наказание. Съобразно трайната
практика на съдилищата, наказващият орган е следвало да изложи фактите, на основа на които е стигнал до извода, че има осъществен състав
на дисциплинарно нарушение, да посочи правните норми, които са нарушени, както
и да изложи мотиви,
от които да е видно за причините определящи налагането на конкретно наказание. Видовете наказание, са изброени
изчерпателно, в чл. 90 ЗДСл,като са общо пет. Липсват мотиви довели наказващият орган до извода, че за
извършеното нарушение следва да се наложи наказанието предвидено в чл. 90,
ал.1, т.4 ЗДСл.
Цитираната норма предвижда, наказанието да се наложи, за срок от шест месеца до една година. Видно от заповедта, е наложено наказание на законовият максимум, а именно
една година. Минималните стандарти изискват да се изложат факти по повод тежестта на
наказанието, както и по повод тежестта на нарушението ми. Видно от обжалваната заповед, неговите действия носят сериозна потенциална опасност от негативно влияние
върху имиджа на НАП и интересите на нейните клиенти. Липсват мотиви, как с евентуално действия е създал евентуална опасност за имиджа на НАП. Според наказващият орган, е нарушил чл. чл.89, ал.1,т.3 и т.5 ЗДСл.
Нормата на чл.89,ал.1,т.3 ЗДСл
гласи, че нарушение е неспазването на кръга на служебните правомощия. Наказващият орган
следвало да уточни, какви са служебните ми правомощия и как са нарушени тези правомощия. Наказанието е за това, че е достъпил база данни на НАП. Достъпът до тези бази е даден от наказващият орган именно във връзка с тези правомощия. Информацията, която е получил, в кръга на службата си е запазил, както повелява закона. Нормата начл. 89, ал.1,т.5 ЗДСл гласи, че не е спазил Кодекс за поведение на държавният служител. Цитираният кодекс е
приет с ПМС 57/2020 на МС. В чл.2 на същият, изчерпателно са изброени
принципите на поведение. Наказващият орган, не е посочил, точно кой принцип е нарушил, за да се търси дисциплинарна
отговорност. От извършената проверка е видно,че при извършваните ми атестации, винаги е бил с положителни оценки, няма други
нарушения както на служебните задължения, така и на трудовата дисциплина. Същевременно е наложено наказание, което законодателят е предвидил, като
предпоследно по степен от определените наказания. Самото наказание е наложено
в неговият максимум. Въз основа
на изложеното претендира отмяна на атакуваната заповед. В с.з. чрез а..И.
поддържа жалбата. Не претендира разноски.
В съдебно заседание
ответникът, чрез процесуалния представител юрисконсулт Н. – оспорва
жалбата. Счита обжалваната заповед за законосъобразна по аргументи, изложени в
съдебно заседание и в представени писмени бележки. Искането към съда е да
отхвърли оспорването.
Административен
съд – Търговище, в настоящия
състав, като прецени процесуалните предпоставки за допустимост, взе предвид
становищата на страните и на основание чл. 168, ал. 1 от АПК въз основа на
събраните по делото доказателства провери законосъобразността на оспорения акт
на всички основания по чл. 146 от АПК, намери следното:
Жалбата
е подадена срещу подлежащ на съдебен контрол по силата на чл. 124, ал. 1 от
ЗДСл административен акт, от лице по чл. 147, ал. 1 от АПК, чиито права са
засегнати от същия, при спазване на срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, поради което
е процесуално допустима.
Разгледана
по същество е основателна. Съображенията за това са следните:
Предмет на
спора e Заповед № ЗЦУ–1161/23.06.2022 г. на изпълнителния директор на НАП, с
която на основание чл. 92 от Закона за държавния служител (ЗДСл), чл. 90, ал.
1, т. 4, във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5 от ЗДСл на И.Р.Р. - инспектор
по приходите в сектор „Проверки“, отдел „Проверки“, дирекция „Контрол“, ТД на
НАП Варна е наложено дисциплинарно наказание „понижение в по-долен ранг за срок
от 1 година“.
Производството по издаване на
обжалваната Заповед № ЗЦУ–1161/23.06.2022 г. е започнало въз основа на Заповед
№ З-ЦУ-816/13.05.2022 г. на изпълнителния директор на НАП, с която на основание
чл. 96, ал. 1 от ЗДСл е наредено на дисциплинарния съвет на НАП, назначен със
Заповед № ЗЦУ-2553/22.07.2021 г. на изпълнителния директор на НАП и Заповед №
З-ЦУ-885/23.05.2022 г. за допълване и на № З-ЦУ-816/13.05.2022 г., да образува
дело срещу държавния служител И.Р.Р. - инспектор по приходите в дирекция
„Контрол“, ТД на НАП Варна, за дисциплинарни нарушения изложени в доклад от
ръководителя на инспектората на НАП с № М-24-03- 259#1/21.04.2022 г. по описа
на ЦУ на НАП. Констатациите от анализа на постъпилите при проверката доказателства относно извършените нарушения,
са обективирани в Решение № Р-ЦУ-74/15.06.2022 г. , в което ДС е изложил
становище за наличие на основание за реализиране на дисциплинарна отговорност
на И.Р. и предложение до ИД на НАП като дисциплинарно наказващи орган за
налагане на дисциплинарно наказание „понижение в по-долен ранг за срок от 1
година“.
Представен е доклад от ръководителя на инспектората на НАП с №
М-24-03-259#1/21.04.2022 г. с констатации и заключение относно нарушенията, които виновно
са допуснати от И.Р. - осъществени неправомерни достъпи, без да му е възложена
служебна задача, до данни на задължени лица в информационните масиви на НАП,
представляващи данъчноосигурителна информация и лични данни със следната нормативна обосновка:
- Съгласно чл. 10, ал. 1, т. 5
от ЗНАП – утвърдените от изпълнителния директор на НАП методически указания и
процедури за осъществяване на дейността на агенцията, са задължителни за
нейните служители.
- Съгласно т. 9.3.1. от
Политиката за мрежова и информационна сигурност на НАП, достъпът до
информацията и системите на НАП се предоставя съгласно съответните правила на
агенцията, с цел допускане на потребителите за изпълнение само на необходимото
във връзка с изпълнението на техните служебни задължения.
- Съгласно т. 4, б. „е“ от
Правилата за управление на достъпа до информационни активи и услуги в НАП,
предоставеният достъп на служители на НАП се използва само за изпълнение на
задачи, свързани със служебните им задължения.
- Съгласно т. 4.1. от Етичния
кодекс на служителите в НАП, служителите на Агенцията, имащи достъп до защитена
информация, стриктно спазват правилата за използването и опазването й.
- Съгласно чл. 9, ал. 2 от
Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация /КПСДА/
документите, данните и служебният достъп до интернет в държавната администрация
могат да се използват от служителите само за изпълнение на служебните им
задължения при спазване на правилата за защита на информацията.
Предвид гореизложеното извода
на ДНО е, че от обективна страна, посочените деяния представляват дисциплинарни
нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл – неспазване кръга на
служебните правомощия и по чл. 89, ал. 2, т. 5 от с.з. – неспазване на
правилата на КПСДА.
С оглед на това, че служителят
е бил запознат с нормативната уредба и с утвърдените вътрешно-процедурни
правила за работа (видно от приложените по делото декларации и списък), които
са задължителни за прилагане по силата на чл. 10, ал. 1, т. 5 от ЗНАП, предвид,
че тези деяния не са инцидентни, а многократни, в посоченият период от време,
ДС и съответно ДНО са приели, като е
направено заключение, че същите са извършени умишлено.
В
писмена защита е изложено, че от приложените писма, се установява, че незаконосъобразното
обработване на защитена информация, води до риск от компрометиране на НАП като
институция и администратор на лични данни, както и до налагане на имуществени
санкции от КЗЛД и ВАС на НАП, по повод нерегламентирани достъпи до лични данни на
задължени лица от нейни служители. За да се отчете правилно сериозността на
извършените нарушения от жалбоподателя, трябва да се отчете писмо №
26-А-37#14/18.07.2016 г., в което се налага ограничение и се изисква преценка и
относно обема на данните, които се предоставят на трети лица, дори и във връзка
с изпълнението на служебните ангажименти. В тази посока е била и конкретната
преценка на ДНО, относно тежестта на нарушението при налагане на
дисциплинарното наказание с обжалваната заповед. т.е. наложеното
дисциплинарното наказание "понижение в по-долен ранг" за максималния
срок от една година .
В разпоредбата на чл. 93, ал.
1 от ЗДСл е регламентирано задължението на наказващият орган, преди налагане на
дисциплинарното наказание, да изслуша държавния служител и да му даде срок за
писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Двете
изисквания са кумулативно заложени, като в процесния случай поредността на
процедурните правила при провеждане на дисциплинарното производство е спазена.
Съгласно императивното
изискване на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, с покана изпратена по служебен имейл на
15.06.2022 г., И.Р. е бил уведомен за воденото срещу него дисциплинарно
производство за ангажиране на дисциплинарната отговорност и е бил поканен да се
яви на 17.06.2022 г. за да бъде изслушан от ДНО, като към поканата са били
приложени и решението на ДС, доклада на Инспектората на НАП, ведно с
приложенията по дисциплинарната преписка. Видно от представения по делото
протокол е проведено изслушване на служителя от ИД на НАП на 17.06.2022 г.,
като на същата дата му е връчена и покана за представяне на писмени обяснения
до 21.06.2022г. - 17.30 ч., във връзка с образуваното дисциплинарно
производство.
В дисциплинарната преписка и в
решението на ДС се съдържат доказателства
и данни относно предмета и субекта на дисциплинарното нарушение, относно
фактическите обстоятелства които са били налице към описаните дати и мястото
където са извършени нарушенията, след запознаването с нея лицето е имало
възможността да обезпечи своето право на защита чрез изслушването и даване на
писмени обяснения и представяне на доказателства.
На лицето е предоставена и
възможност с писмените обяснения да изложи изчерпателно всички факти,
обстоятелства и доказателства които счита, че са от значение по случая. На
21.06.2022 г. по служебен имейл, И.Р. е изпратил до ДНО писмени обяснения във
връзка с образуваното дисциплинарно производство.
При така
възприетите факти, съдът прави следните правни изводи:
Оспорената заповед е издадена
от компетентен орган - изпълнителния директор на НАП, в рамките на неговите
правомощия.
Заповедта по
чл. 97 ЗДСл е издадена в писмена форма, от материално компетентен орган по
смисъла на чл. 92, ал. 1 ЗДСл и формално съдържа изискуемите реквизити по чл.
97, ал. 1 ЗДСл.
Дисциплинарното
наказание е наложено в кумулативно зададените преклузивни срокове по чл. 94,
ал. 1 ЗДСл.
Преди налагане
на наказанието по чл. 90, ал. 1, т. 4 ЗДСл дисциплинарно наказващият орган е
взел съгласно чл. 96, ал. 1 ЗДСл становището на Дисциплинарния съвет,
обективирано в издаденото от последния Решение. Приел е писмените
обяснения на служителя съгласно изискването на чл. 93, ал. 1 ЗДСл. Разпоредбата
вменява кумулативно задължение на дисциплинарно наказващия орган, както да
изслуша държавния служител, така и да приеме писмените му обяснения.
С оглед горното
не са налице процесуални нарушения при провеждане на дисциплинарното
производство, които да налагат отмяна на Заповедта на това основание.
Заповедта обаче
е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения при издаването
ѝ, довели до нейната материална незаконосъобразност.
Безспорно се установява, че
жалбоподателят е бил запознат със задължението си да осъществява достъп до
информационните ресурси на НАП само, когато това е необходимо за прякото
изпълнение на служебните му задължения.
Няма представени
доказателства по делото за съществуване на необходимост във връзка с прякото
изпълнение на служебните задължения на жалбоподателя, която да е налагала достъпването
до данни за лица. Няма представени преписки, по които жалбоподателят, по силата
на служебните си правомощия, да е имал задължение извърши достъп до процесните
данни, преди да се произнесе с наказателно постановление, административен акт
/заповед, разпореждане и др./ или друго волеизявление.
Съгласно чл. 2 от Кодекса
за поведение на служителите в държавната администрация дейността на служителите
трябва да се осъществява при спазване принципите на законност, лоялност,
честност, безпристрастност, политическа неутралност, отговорност и отчетност.
Служителят е задължен да изпълнява служебните си задължения при строго
спазване на законодателството, да осъществява действия, предлага и взема
решения, водещи до елиминиране на произвола и укрепване на доверието в
държавните институции и да извършва дейността си компетентно, обективно
и добросъвестно.
Съдът счита, че достъпът,
осъществен от жалбоподателя, е бил неправомерен, без връзка с прякото
изпълнение на служебните задължения на жалбоподателя и в нарушение на Политика
на информационна сигурност на НАП, Кодекса за поведение на служителите в държавната
администрация и издадените заповеди и писма от Директор на НАП, посочени в акта, с изрични
указания за забрана за достъпване на защитени данни извън случаите, когато това
е нужно за прякото изпълнение на възложените служебни задачи. Т.е.
в процесните случаи достъпът е осъществен извън кръга на служебните правомощия
на жалбоподателя, което противоречи на изискването на КПСДА за спазване на
принципите на законност, лоялност, добросъвестност и т.н. по чл. 1 и чл.2, и на
изискването по чл. 5, ал. 2 от КПСДА при изпълнение на служебните си задължения
служителят да следва поведение, което да създава увереност у органите, чиято
дейност подпомага, че могат да му се доверяват и да разчитат на него.
Неспазването на нормативни
и вътрешно-служебните правила безспорно представлява дисциплинарно нарушение по
чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл
„неспазване кръга на служебните правомощия“, а поради това, че поведението е в
противоречие и с изискванията на КПСДА, е нарушение и по чл. 89, ал.2 , т. 5 от
ЗДСл.
Съгласно чл.
89, ал. 1 ЗДСл държавният служител, който е нарушил виновно служебните си
задължения, се наказва с предвидените в този закон наказания. В разпоредбата
обаче на чл. 91 от ЗДСл са заложени критерии, на които следва да съответства по
вид и размер наложеното наказание, а именно: тежестта на нарушението и
настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата
на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено
нарушението; цялостното служебно поведение на държавния служител. По отношение
тежестта на нарушението освен нарушените разпоредби няма изложени никакви
мотиви. Ответникът не е представил доказателства, нито е изложил мотиви за
настъпили последици за държавната служба и за гражданите, въпреки че твърди, че
е взел предвид тези последици при налагане и определяне на наказанието. Касае се обаче
за изричното изискване да бъдат съобразени вредите, но за да бъдат съобразени,
те трябва да са конкретно изложени и е недопустимо съдът да ги предполага и
извежда. Недопустимо е и защото наказаното лице следва да е уведомено за
приложения критерий, за да може да организира своята защита. Липсата на
изложение в тази насока накърнява правото на защита на наказаното лице и се
явява съществено процесуално нарушение.
На следващо
място, липсват изложени фактически основания защо е избрано точно това
наказание като вид и то в максимално предвидения по закона размер. При липса на
мотиви в тази насока наложеното наказание се явява в противоречие със закона.
Още повече, че през последните години служителя е имал оценка „изпълнението надвишава изискванията“ и
няма други нарушения. При такава оценка и липса на други нарушения не е ясно
как е взето предвид цялостното поведение на наказаното лице. Отличните
оценки могат само да бъдат съпоставени с това инцидентно нарушение и при тази
съпоставимост да бъде преценен видът на наказанието и неговият размер. Като е
приел обратното, ответникът е постановил порочен акт, който и с оглед на това
се налага да бъде отменен.
В Заповедта за
дисциплинарно наказание размерът на наказанието трябва да е
определен по ясен и недвусмислен начин, т.е. защо при предвидено по закон
наказание от шест месеца до една година е избран размер от една година.
Наложеното наказание "понижение в по-долен ранг за срок до една година"
не съответства на това изискване, а освен това в Заповедта, с която е наложено,
както беше вече посочено, липсва каквото и да било обсъждане на обстоятелствата
по чл. 91, ал. 1 ЗДСл, т.е. липсват мотиви, въз основа на които да бъде
направен обоснован извод дали при определянето на размера на дисциплинарното
наказание е бил спазен принципът за съразмерност. Допуснатите нарушения на
административнопроизводствените правила, изложени по – горе, са съществени, тъй
като водят до необоснованост на
наложеното дисциплинарно
наказание, както по вид, така и по размер, и до извод, че то е несъответно и
несъразмерно с дисциплинарното нарушение, за което е наложено.
Наказващият орган не е
изложил съображения относно обстоятелствата, които следва да бъдат преценени при
налагане на наказание. Видно от административната преписка е, че лицата спрямо които има достъп
до данни сами са ги предоставили. Това прави случая различен от обичайните
достъпи до информация, с които съдебната практика изобилства, включително като
брой субекти и множество достъпи. Отделно
лицето, което се е „възползвало“ е подало сигнал за злоупотреба –
Б.Първанова. Констатиран е бил достъп до информация и от други двама
служители на НАП. При определяне вида и размера на
дисциплинарните наказания административният орган е длъжен да вземе предвид
тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при
които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния
служител по време на службата. В мотивите към заповедта не е посочено, че от нарушението са настъпили реално негативни
последици. На практика излиза, че с достъп до
данни от един служител и действията му се носи сериозна потенциална опасност от негативно влияние
върху имиджа на НАП и интересите на нейните клиенти, но същевременно има и други служители на НАП осъществили достъп и то спрямо същото
лице. От значение в случая е необходимостта от конкретизиране на действията по
отношение на всеки един достъп по
отделно извършен от останалите служители, то и като цяло.
Така при една
надлежно проведена процедура, съгласно изискванията на закона, доказано
нарушение на Политиката на сигурност, Кодекса за етично поведение на
служителите в държавната администрация и Етичните норми на служителите в НАП,
поради неизпълнение от ответника на изискванията на чл. 97, ал. 1 за
мотивираност на Заповедта във връзка с изискванията на чл. 91 от ЗДСл е
постановен един незаконосъобразен административен акт, който се налага да бъде
отменен, като в резултат, независимо, че нарушението е безспорно доказано,
служителят няма да понесе дисциплинарна отговорност за същото. След като
законодателят е предвидил различни по тежест дисциплинарни наказания, то
административно наказващият орган следва да обоснове защо е избрал конкретното
наказание и неговия размер. Съгласно чл. 169 АПК при оспорване на
административен акт, който е издаден при условията на оперативна
самостоятелност съдът проверява дали органът е разполагал с дискреция и дали е
спазил изискванията за законосъобразност на акта. В случая, органът безспорно
разполага с оперативна самостоятелност да определи дали да накаже и с какво
дисциплинарно наказание да накаже държавния служител, но не е спазил
задължението си да изложи конкретни мотиви, обуславящи решението му относно вида
и размера на избраното дисциплинарно наказание, което нарушение сочи на
материална незаконосъобразност на оспорената заповед.
С оглед
горното, на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ АПК обжалваната Заповед
следва да бъде отменена, а жалбата като основателна, уважена изцяло.
Жалбоподателят не е претендирал разноски, поради което
не следва да му се присъждат.
Водим от горното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалбата от
И.Р.Р.,***, ЕГН:**********, действащ чрез процесуалният
си представител а.. Ц. Н. И.,***161/23.06.2022г.
на изпълнителния директор на НАП, с която
на основание чл. 90, ал.1, т.4, във вр. с чл.89, ал.2, т.3, т.5 ЗДСл, му е наложено наказание „ понижение в по-долен ранг, за срок от една година“, като незаконосъобразна.
РЕШЕНИЕТО не подлежи на
обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: