Решение по дело №2290/2022 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба вх. № 14717/04.10.2022 г. на Областен управител на област с административен център Варна, срещу Решение № 875 от извънреден протокол № 13 от 12.09.2022 г., с което е потвърдено Решение № 863 от протокол № 32 от 31.08.2022 г., отнасящо се за продажба на недвижим имот – общинска собственост, представляващ поземлен имот /ПИ/ с площ 7 360 кв.м., трайно предназначение на територията – земеделска, начин на трайно ползване – „за кариера за пясък, чакъл и глини за строителна керамика“, категория на земята при неполивни условия – четвърта, съставляващ ПИ с идентификатор 24400.***по КККР на село Дъбравино, община Аврен, област Варна, притежаван с акт за общинска собственост /АОС/ № 5758 от 27.07.2022 г., попадащ в концесионната площ на находище „Дъбравино“, землищата на село Дъбравино и село Юнак.

Жалбоподателят оспорва решението като издадено в противоречие с материалния закон. Позовавайки се на пар. 12, ал. 1, т. 1 от Заключителните разпоредби на ЗИД на Закона за подпомагане на земеделските производители и пар. 14, ал. 2 от ПРЗ към ЗИД на ЗОЗЗ, оспорващият сочи, че са налице ограничения в разпореждането със земите по чл. 19 от ЗСПЗЗ, като законодателят е гарантирал правата на бившите собственици за довършване на административните производства по възстановяване правото на собственост върху земеделските земи. С допълнителна молба № 15600/19.10.2022 г. жалбоподателят моли съда да отмени оспореното решение. В съдебно заседание Областен управител на област с административен център Варна се представлява от юрисконсулт Б , която поддържа жалбата на изложените в нея основания. Отправено е искане за присъждане на сторените по делото разноски. Представена е писмена защита с развити доводи за основателност на жалбата.

Ответникът по делото не се явява и не се представлява. В представено писмено становище № 16378/02.11.2022 г., депозирано от председателя на Общински съвет – Аврен, са развити подробни съображения за неоснователност на жалбата.

Административен съд гр. Варна, след като прецени доводите на страните, след преценка поотделно и в тяхната съвкупност на събраните по делото доказателства, намира за установено следното:

Жалбата е допустима, като подадена в срок срещу индивидуален административен акт, който подлежи на оспорване и от лице, притежаващо активна легитимация да го оспори. Разгледана по същество, тя се явява неоснователна.

Предмет на настоящото съдебно производство е Решение № 875 по протокол № 13 от извънредно заседание на Общински съвет – Аврен, проведено на 12.09.2022 г., с което е потвърдено Решение № 863 от протокол № 32 от заседание, проведено на 31.08.2022 г., отнасящо се за продажба на недвижим имот – общинска собственост, представляващ поземлен имот /ПИ/ с площ 7 360 кв.м., трайно предназначение на територията – земеделска, начин на трайно ползване – „за кариера за пясък, чакъл и глини за строителна керамика“, категория на земята при неполивни условия – четвърта, съставляващ ПИ с идентификатор 24400.***по КККР на село Дъбравино, община Аврен, област Варна, притежаван с акт за общинска собственост /АОС/ №5758 от 27.07.2022 г., попадащ в концесионната площ на находище „Дъбравино“, землищата на село Дъбравино и село Юнак.

По преписката е приложен Акт за частна общинска собственост № 5758/27.07.2022 г., видно от който ПИ с идентификатор 24400.***по КК и КР е частна общинска собственост.

Производството е започнало по подадено заявление от „Каолин“ ЕАД № ОП-351/25.01.2022 г. /л. 94 от делото/, с което дружеството е поискало от община Аврен да придобие собствеността върху два имота, единият от които е именно процесният ПИ с идентификатор 24400.36.197. Към заявлението са приложени извадка от договор за концесия на находище „Дъбравино“ и координати на концесионната площ.

Във връзка с подаденото заявление по преписката е приложено становище № ОП-351(8)/09.08.2022 г. /л. 98-99 от делото/ от гл. юрисконсулт на община Аврен, в което е посочено, че са налице всички законови предпоставки и е целесъобразно община Аврен да продаде правото на собственост на концесионера на ПИ с идентификатор 24400.***с площ 7360 кв.м.

По преписката е приложено становище № ОП – 351(10)/24.08.2022 г. /л. 100 от делото/ от Началника на отдел „УТ“, от което се установява, че за територията на община Аврен не е одобрен действащ общ устройствен план с цел промяна на предназначението на земята и не е установен застроителен и устройствен режим за имота.

Съгласно приложеното удостоверение №ДО001903/16.08.2022 г. /л. 102 от делото/ за данъчна оценка по чл. 264, ал. 1 от ДОПК, данъчната оценка за имота е в размер на 772,00 лева.

По преписката е приложена експертна оценка за пазарната стойност на недвижими имоти /л. 103-111 от делото/, изготвена от лицензиран оценител, съгласно която справедливата пазарна стойност на имота без ДДС възлиза на 6 202,00 лева.

Приложено е също така удостоверение за липса на реституционни претенции изх. № РД-12-02-1557-1/25.08.2022 г., видно от което в Общинска служба „Земеделие“ няма постъпили реституционни претенции за процесния имот.

От писмо № ОП – 3164(1)/25.08.2022 г. на Началник „ОСЗ“ Аврен /л. 113 от делото/ се установява, че процедурата по чл. 10б от ЗСПЗЗ е приключила и няма входирани заявления за обезщетяване със земя от ОПФ, освен това в писмото е посочено, че по чл. 45ж от ППЗСПЗЗ, във връзка с пар. 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ няма висящи производства.

С оглед събраните по преписката доказателства кметът на община Аврен е депозирал докладна записка № ОП-3184/26.08.2022 г. /л. 89-93 от делото/ до Общински съвет – Аврен, с която е направил предложение да се допълни годишната програма за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост, за 2022 г., в раздел II, т. 1.2 „Имоти за продажба“ за село Дъбравино с недвижим имот – частна общинска собственост, представляващ ПИ с площ 7360 кв.м., трайно предназначение на територията – земеделска, начин на трайно ползване – за кариера за пясък, чакъл и глини за строителна керамика, категория на земята при неполивни условия – четвърта, съставляващ ПИ с идентификатор 24400.***по КККР на село Дъбравино, община Аврен, област Варна, притежаващ АОС № 5758 от 27.07.2022 година.

С оглед направеното предложение от кмета на община Аврен, с Решение № 863 по Протокол № 32/31.08.2022 г. Общински съвет – Аврен с мнозинство е приел да допълни годишната програма за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост, за 2022 г., в раздел II, т. 1.2 „Имоти за продажба“ за село Дъбравино с недвижим имот – частна общинска собственост, представляващ ПИ с площ 7360 кв.м., трайно предназначение на територията – земеделска, начин на трайно ползване – за кариера за пясък, чакъл и глини за строителна керамика, категория на земята при неполивни условия – четвърта, съставляващ ПИ с идентификатор 24400.***по КККР на село Дъбравино, община Аврен, област Варна, притежаващ АОС № 5758 от 27.07.2022 година. Дал е съгласие Община Аврен да продаде правото на собственост на концесионера „Каолин“ ЕАД на горецитирания ПИ, както и е одобрил пазарна стойност на имота в размер на 6202 лева, съгласно представената експертна оценка. Възложил е на кмета на община Аврен да издаде заповед и да сключи заповед за продажба на посочения ПИ.

Със Заповед № РД-22-7706-112/08.09.2022 г. /л. 54-56 от делото/ Областния управител на област с административен център Варна е върнал горецитираното решение на административния орган, тъй като е приел, че същото противоречи на пар. 14, ал. 1 ПЗР към ЗИД на ЗОЗЗ.

От докладна записка от Зам. кмета на община Аврен с № ОП-3368/12.09.2022 г. се установява, че върнатото решение на Общински съвет – Аврен е предложено за ново обсъждане.

С оглед цитираната докладна записка с Решение № 874 по Протокол № 13 от извънредно заседание, проведено на 12.09.2022 г. Общински съвет Аврен е потвърдил Решение № 863 по Протокол № 32 от 31.08.2022 година.

По преписката е приложена и Резолюция изх. № 5501/ 13.09.2022 г. на Окръжна прокуратура – Варна, съгласно която при приемане на решението Общински съвет – Аврен не е съобразил разпоредбите на пар. 12, ал. 1 от ЗР на ЗИД на ЗПЗП и на чл. 74 и чл. 75 от ЗПБ, поради което не са налице основание за намеса на прокуратурата чрез подаване на протест на основание чл. 147, ал. 2 вр. чл. 16, ал. 1 АПК и преписката е прекратена.

С оглед установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи:

Потвърденото с оспореното решение № 875 от извънреден протокол № 13 от заседание на Общински съвет – Аврен от 12.09.2022 г., решение № 863 по протокол № 32 от 31.08.2022 г. инкорпорира в себе си две отделни части. Първата част, тази по т. 1, е вземане на решение за включване на имот общинска собственост в Програмата за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост, за 2022 г., раздел ІІ, т.1.2 –„Имоти за продажба“. Втората част, включваща т. 2-4 от оспореното решение, се изразява в даване на съгласие за продажба на правото на собственост на концесионера; одобряване на продажна цена; възлага на кмета да издаде заповед и да сключи договор. Така издаденото решение по същество представлява част от уредените законови процедури по формиране на волята на общината, като собственик, за разпореждане с общинско имущество и в частност с притежавани от общината недвижими имоти, което е изцяло в правомощията на общинския съвет, съгласно нормите на чл. 21, ал. 1, т. 8 и т. 12 от ЗМСМА. В тази връзка следва да се има предвид и нормата на чл. 35, ал. 4, т. 2 от ЗОС, която гласи, че продажбата на имоти и вещи – частна общинска собственост може да се извърши и без търг, когато лицата, на които може да се извърши продажба, са определени в закон. Тоест обжалваното решение на Общински съвет – Аврен, касаещо даване на разрешение/съгласие за продажба на недвижим имот – частна общинска собственост, без провеждане на търг, е предоставено в изключителна негова компетентност – чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА. Следователно оспореното решение е издадено от компетентен колективен орган, в рамките на неговите правомощия.

Решението е прието в предвидената форма и с изискващото се от закона мнозинство. Тъй като се касае до колективен орган, за да е валидно взетото от него решение, заседанието следва да бъде проведено при участие на необходимия брой общински съветници и същото следва да бъде подкрепено от нормативно определения брой общински съветници. На проведеното заседание при поименното гласуване са гласували общо 10 съветници, от което следва, че при вземане на това решение е бил налице необходимият кворум, тъй като на него са присъствали повече от половината от общия брой общински съветници (13) – чл. 45, ал. 10 от ЗМСМА. Предвид това обжалваното решение на Общински съвет – Аврен представлява по своята същност валиден административен акт, тъй като същият е приет при спазване на всички административнопроцесуални правила. Решението е прието въз основа на законосъобразни, предшестващи издаването му действия, в това число при съобразяване с разпоредбите на чл. 45, ал. 7 и ал. 9 от ЗМСМА. Решението е в съответната писмена форма и съдържа необходимите реквизити, което го прави процесуално законосъобразен акт.

Решението е прието и в съответствие с материалния закон.

В нормата на чл. 86, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет – Аврен (наричана за краткост Наредбата), както и в нормата на чл. 35, ал. 4 от ЗОС, е предвидена възможност общинско имущество да бъде продадено без провеждане на търг или конкурс, когато лицата, на които може да се извърши продажбата, са определени със закон, какъвто е именно настоящият случай.

Съгласно § 14 ПЗЗИД на Закона за опазване на земеделските земи в срок 5 години от влизането в сила на този закон земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети само при условията на § 27, ал. 2 от ПЗРЗИДЗСПЗЗ /ДВ, бр. 62 от 2010 г./, както и за изпълнение на обекти от техническата инфраструктура за изпълнение на дейности по предоставени права по Закона за подземните богатства и на други проекти, за които съгласно закон се допуска принудително отчуждаване. В срок 5 години от влизането в сила на този закон земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ не могат да бъдат предмет на други разпоредителни сделки, извън посочените в ал. 1.

Съгласно § 12, ал. 1, т. 1 ЗРЗИДЗПЗП в срок 5 години, считано от 23 декември 2020 г., земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети само при условията на § 27, ал. 2 от ПЗРЗИДЗСПЗЗ, както и за изпълнение на обекти от техническата инфраструктура, за изпълнение на дейности по предоставени права по Закона подземните богатства и на други проекти, за които съгласно закон се допуска принудително отчуждаване. От тълкуването на цитираната разпоредба се налага извод, че земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети в два случая – при условията на § 27, ал. 2 от ПЗРЗИДЗСПЗЗ или при наличието на някоя от хипотезите, разписани подробно в т. 1 – т. 7.

Съгласно § 27, ал.1 от ПЗР към ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 62 от 2010 г.) неприключилите производства по обезщетяване със земеделски земи от общинския поземлен фонд се приключват по досегашния ред, а съгласно ал. 2 общинските съвети предоставят земи от общинския поземлен фонд при наличие на едно от следните условия: 1. установяване на границите на земеделските имоти, за които е издадено решение на общинската служба по земеделие за признаване на правото на възстановяване на собствеността в съществуващи или възстановими стари реални граници; 2. изпълнение на съдебни решения за признато право на собственост; 3. обезщетяване на собствениците, чиято собственост не може да бъде възстановена.

От анализа на цитираната правна регламентация следва, че задължително условие за разпореждане със земи от общинския поземлен фонд, в това число и земи по чл. 19, ал.1 от ЗСПЗЗ (какъвто е имотът, предмет на решението), е производствата за обезщетяване по чл. 10б от ЗСПЗЗ да са приключили. По делото е представено като доказателство писмо от Общинска служба земеделие с № ОП-3164(1)/25.08.2022 г., от което се установява по категоричен начин, че процедурата по чл. 10б от ЗСПЗЗ е приключила и няма входирани заявления за обезщетяване със земя от ОПФ. Освен това от цитираното писмо се установява, че няма висящи производства по чл. 45ж от ППЗСПЗЗ във връзка с пар. 27, ал. 2 от ПРЗ на ЗИД на ЗСПЗЗ. Изводът за неприложимост на пар. 27 от ПРЗ на ЗИД на ЗСПЗЗ, отнасящ се единствено до неприключилите производства по обезщетяване със земеделски земи от общинския поземлен фонд, се потвърждава и от представеното удостоверение за липса на реституционни претенции № РД-12-02-1557-1/25.08.2022 г., от което се установява, че в Общинска служба „Земеделие“ Аврен няма постъпили реституционни претенции по отношение на имот с идентификатор 24400.36.197, идентичен с имот 000197 по КВС на с. Дъбравино, община Аврен. С оглед изложеното настоящият съдебен състав приема, че законосъобразно Общински съвет – Аврен се е разпоредил с процесния ПИ, предвид факта, че не съществуват претенции за възстановяване на земеделска земя или за обезщетяване с равностойна земя от общинския поземлен фонд.

Както беше посочено, не са налице условията на § 27, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗСПЗЗ. Според съда настоящият случай попада в обхвата на изключенията, предвидени в разпоредбата на пар. 12, ал. 1, т. 1 – за изпълнение на дейности по предоставените права по Закона за подземните богатства, поради което твърдението на жалбоподателя, че решението е издадено в противоречие на пар. 14, ал. 2 от ПЗРЗИДЗОЗЗ останаха недоказани. Макар и действително да са налице ограничения в разпореждането със земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ и към датата на постановяване на процесното решение предвиденият 5-годишен срок да не е изтекъл, процесният имот попада в предвидените от законодателят изключения и решението на административният орган се явява материалнозаконосъобразно.

По делото е категорично установено, че концесионер на правото на концесия за добив на подземни богатства – кварцови пясъци от находище „Дъбравино“, община Аврен, землища село Дъбравино и село Юнак, е именно търговското дружество „Каолин“ ЕАД, като договорът за концесия е вписан в НКР под идентификационен № D-000081. Видно от приложената на л. 12 от делото комбинирана скица ПИ 24400.***попада в концесионната площ на договора, т.е. по делото категорично се установява, че „Каолин“ ЕАД отговаря на изискванията на чл. 74, ал. 2 от ЗПБ.

Съгласно изричната норма на чл. 74, ал. 1 от ЗПБ регистрирането на откритие на подземни богатства и вписването му в регистъра на откритията на находища на подземни богатства не променя собствеността, предназначението и ползването на недвижимия имот на повърхността на земята. Предоставените разрешения за търсене и проучване или за проучване или концесии за добив дават право на титуляря на разрешението или на концесионера да предприеме самостоятелно съответните правни и фактически действия за постигане на споразумение с титулярите на права на земята в предоставената площ, които го препятстват или затрудняват за осъществяването на дейностите по разрешението или концесията и на съответния договор /чл. 74, ал. 2 от ЗПБ/. Сред възможните правни и фактически действия е сключването на договор между собственика на земята и титуляря на разрешението за търсене и проучване или концесионера, за учредяване на вещно право на ползване върху земята за срока на разрешението или концесията /чл. 75, ал. 1 от ЗПБ/.

Законът за подземните богатства предоставя възможност за концесионера сам да уреди взаимоотношенията си със собственика на земята, като сключи договор, с който на титуляря или на концесионера се прехвърля вещно право. Именно в изпълнение на правата си по чл. 75 от ЗПБ концесионерът „Каолин“ ЕАД отправя искане до кмета на общината за учредяване в негова полза на вещно право за процесния имот.

От всичко изложено дотук съдът намира, че са налице всички законови предпоставки Общински съвет – Аврен да вземе решение, с което да продаде правото на собственост на концесионера.

Следва да се има предвид, че общинският съвет приема стратегия за управление на общинската собственост за срока на мандата си по предложение на кмета на общината. Стратегията определя политиката за развитие на общинската собственост и стопанската дейност на общината и съдържа: 1. основните цели, принципи и приоритети за придобиване, управление и разпореждане с имотите - общинска собственост; 2. основните характеристики на отделните видове имоти, които могат да се предоставят под наем или да бъдат предмет на разпореждане; 3. нуждите на общината от нови имоти и способите за тяхното придобиване /чл. 8, ал. 8 от ЗОС/. В изпълнение на стратегията общинският съвет приема план за действие за общинските концесии в съответствие със Закона за концесиите и годишна програма за управление и разпореждане с имотите – общинска собственост, по предложение на кмета на общината, която съдържа 1. прогноза за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с придобиването, управлението и разпореждането с имоти – общинска собственост; 2. описание на имотите, които общината има намерение да предложи за предоставяне под наем, за продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски дружества, за учредяване на ограничени вещни права, както и за възлагане чрез концесия; 3. описание на имотите, които общината има намерение да предложи за замяна срещу имоти на граждани или юридически лица, с подробно описание на нуждите и вида на имотите, които общината желае да получи в замяна; 4. описание на имотите, които общината има намерение да придобие в собственост, и способите за тяхното придобиване; 5. обектите, за изграждането на които е необходимо отчуждаване на частни имоти; 6. обектите по т. 5 от първостепенно значение /чл. 8, ал. 9 ЗОС/.

От тълкуването на цитираните разпоредби се обосновава извод, че общинският съвет извършва преценка за това кои имоти могат да се предоставят под наем или да бъдат предмет на разпореждане, представляващо израз на предоставената по силата на закона оперативна самостоятелност. Трайна е практиката на ВАС, че програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост е акт без самостоятелно правно значение, вътрешнослужебен по своя характер, насочен към органите от съответната община, но който с оглед публичността си има за цел да запознае заинтересованите лица с намеренията на общината по отношение разпореждането и управлението на общинската собственост през съответната година. Приемането на програмата нито изключва възможността за промяна в намеренията на общината, нито освобождава общинския съвет от задължението да постанови конкретно решение по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗОС по повод придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество /Решение № 5850 от 21.05.2015 г. по адм. д. № 8044/2014 г., ІІІ отд. на ВАС/. Независимо от това, обаче, следва да се посочи, че разпореждането с имоти – частна общинска собственост, е последица от административно производство, възникващо при определени предпоставки.

По аргумент за противното от § 1, т. 3 от ДР на АПК целесъобразен е онзи акт, който е издаден при правилно упражняване на оперативната самостоятелност /дискреционна власт/. В правната доктрина последната е определена като творческа управленска дейност за успешно решаване на възложени функции. Изразява се във възможността на административния орган да прецени дали да действа, как да действа и по какъв начин. За да е целесъобразна, тази дейност трябва да е навременна, ефективна, максимално подходяща, полезна, икономически оправдана или най-икономична от гледна точка на държавния и обществения интерес и т.н. /съгласно ТР № 2 от 23.03.2015 г. по тълк. дело № 1/2014 г., ОСС на ВАС, I и II колегия/. „Целесъобразността на административните актове може да бъде проверявана единствено в рамките на самата администрация. Съдът не може да се намесва в дейността на административните органи и да преценява целесъобразността на издаваните от тях административни актове“. Пред съда може да се оспори единствено законосъобразността на акта по смисъла на чл. 145, ал. 1 от АПК, без значение е дали той е издаден при условията на обвързана компетентност или оперативна самостоятелност. Разликата е единствено във възложената на съда функция – при контрол върху актове, издадени при дискреция, да провери две групи обстоятелства при условията на кумулативност: разполагал ли е административният орган с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административния акт /чл. 169 от АПК/. В конкретния случай Общински съвет – Аврен разполага с оперативна самостоятелност относно обстоятелството дали да извърши разпореждане с процесния имот и по какъв начин, като по отношение на постановения от него административен акт не се установява някое от основанията му за отмяна по смисъла на чл. 146 от АПК, поради което подадената срещу него жалба следва да се отхвърли като неоснователна.

При този изход на правния спор, макар своевременно направена, претенцията на жалбоподателя за присъждане на разноски е неоснователна, а предвид липсата на заявено от ответната страна искане в тази насока, такива не му се дължат независимо от благоприятния за него резултат от оспорването.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 1 и 2 от АПК, Административен съд гр. Варна, пети състав

Р Е Ш И:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Областен управител на област с административен център Варна, срещу Решение № 875 от извънреден протокол № 13 от 12.09.2022 г., с което е потвърдено Решение № 863 от протокол № 32 от 31.08.2022 г., отнасящо се за продажба на недвижим имот – общинска собственост, представляващ поземлен имот с площ 7 360 кв.м., трайно предназначение на територията – земеделска, начин на трайно ползване – „за кариера за пясък, чакъл и глини за строителна керамика“, категория на земята при неполивни условия – четвърта, съставляващ поземлен имот с идентификатор 24400.***по КККР на село Дъбравино, община Аврен, област Варна, притежаван с акт за общинска собственост № 5758 от 27.07.2022 г., попадащ в концесионната площ на находище „Дъбравино“, землищата на село Дъбравино и село Юнак.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

	Съдия: