Решение по дело №231/2021 на Административен съд - Видин

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВИДИН

РЕШЕНИЕ № 2

гр. Видин, 20.01.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

 Административен съд – Видин,

            тричленен състав

в публично заседание на

Осемнадесети януари

през две хиляди двадесет и втора година в състав:

Председател:

Нели Дончева

Членове:

Николай Витков

Борис Борисов

при секретаря

Валерия Шутилова

и в присъствието

на прокурора

Кирил Кирилов

като разгледа докладваното

от съдия

Нели Дончева

Адм.Д №

231

по описа за

2021

година

и за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е с правно основание чл.186 и сл. от АПК.

Делото е образувано по протест на Зам. окръжен прокурор в Окръжна прокуратура Видин, срещу разпоредбите на чл.11, ал.2, чл.18, чл.19, чл.20, ал.2, чл.60, ал.5 и чл.63, ал.2 от Правилника за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г. /Правилника/, приет с Решение, взето с протокол № 9/20.05.2020г. на Общински съвет - Ново село.

В протеста се развиват съображения, че Правилника, като нормативен административен акт по определението на чл.75, ал.1 от АПК, не може да пренебрегне рамката на чл.76, ал.2 от АПК, според която общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Посочва се, че с оспорените разпоредби е въведена фигурата и са предвидени функции на т.нар. „Председателски съвет“, като в специалния закон – ЗМСМА, от една страна такъв орган на управление на местния орган на власт не фигурира, а от друга страна председателския съвет се снабдява със собствена компетентност и му се делегират и предоставят права, нормативно дадени от ЗМСМА на други органи. Сочи се, че установеното се явява в пряко противоречие с нормативно разрешение от по-висок ранг, като компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния закон /чл.4, ал. от КРБ и чл.4, ал.1 от АПК/ и единствено законодателят определя структурите на местното самоуправление и местната администрация.

Иска се от Съда да постанови решение, с което да отмени оспорените разпоредби от Правилника за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г., като се претендират и направените по делото разноски за съобщаване на оспорването.

Ответникът по делото - Общински съвет - Ново село, чрез председателя си оспорва протеста. Позовавайки се на разпоредбата на чл.2, ал.1 от Конституцията и Решение № 9 от 21.09.2000г. на КС на РБ по к.д.№6/2000г. Председателят на ОбС-Ново село посочва че обхватът на правомощията на местното самоуправление следва да е максимално широк, а начините за тяхното упражняване – изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, съчетана с наличието на средства за осъществяването им. Позовавайки се на разпоредбите на чл.4 и чл.6 от Европейската харта за местно самоуправление и чл.7, ал.1 от ЗНА, се обосновава извод за неоснователност на твърдението, че с формирането на председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност в противоречие на закона. Излагат се съображения, че председателският съвет, по аналогия с председателския съвет на Народното събрание, чийто правомощия също не са разписани в КРБ, е помощен, консултативен орган, който подпомага председателя на ОбС и съществуването му не противоречи на закона.

Иска се от Съда да постанови решение, с което да отхвърли протеста на Зам. окръжен прокурор в Окръжна прокуратура Видин.

Становището на Окръжна прокуратура – Видин, изразено от прокурор Кирилов в с.з., е че протестът е основателен, поради което и се поддържа.

Настоящият съдебен състав, като прецени събраните по делото доказателства и становищата на страните и след служебна проверка на протестирания акт, съгласно разпоредбата на чл.168 АПК приема за установено следното:

Правилникът за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г. е приет по предложение на Председателя на Общинския съвет - вх. № РД-01-143 от 13.05.2020г., с Решение, взето с протокол № 9/20.05.2020г. на Общински съвет – Ново село. Решението е взето с 10 гласа „за“, „против“ - 1 гласа и „въздържали се“ - 0. Изложени са и мотиви за приемането на същия.

В представената административна преписка се съдържа Проект на Правилник за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г., мотиви към същия по чл.28, ал.2 от ЗНА, съобщение от 14.04.2020г., с което Проектът за правилник и мотивите към него са предоставени на вниманието на заинтересованите лица за представяне на предложения в 30 дневен срок от публикуване и справка от 15.05.2020г., удостоверяваща, че в законовия 30 дневен срок до 15.05.2020г. няма постъпили предложения и възражения относно публикувания на интернет страницата на община Ново село Проект на Правилник. От направената от Съда служебна справка е видно, че същите са публикувани и на интернет страницата на Община Ново село, в раздел Обществено обсъждане, стр.3, съобщение публикувано на 14.04.2020г., категория: обществено обсъждане Общински съвет. На страницата, на 11.05.2020г. е публикувана и покана за консултация на 15.05.2020г. - категория: обществено обсъждане Общински съвет, съдържаща покана за свикване на заседание на Общинския съвет на 15.05.2020г., в дневния ред на което, под т.2 е включен внесеният от Председателя на ОбС - Проект на Правилник за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г.. На 13.05.2020 г. е публикувана и покана за сесия на 20.05.2020г. съдържаща покана за свикване на заседание на Общинския съвет на 20.05.2020г., в дневния ред на което, под т.3 е включен внесеният от Председателя на ОбС - Проект на процесния правилник.

По делото са представени и протоколи от проведени на 15.05.2020г. заседания на Комисия по бюджет, финанси, икономическо развитие и общинска собственост, Комисия по образование, култура и опазване на културното и историческо наследство и Комисия по здравеопазване, социални дейности, благоустрояване, комунална дейност, младежта и спорта, от които е видно че комисиите са приели така предложения дневен ред.

При така установената фактическа обстановка Съдът намира протеста за процесуално допустим, като подаден срещу административен акт, който подлежи на съдебен контрол.

Текстовете от Правилника, предмет на оспорване, по дефиницията на чл.75, ал.1 от АПК, чл.7,ал.2 и чл.8 от ЗНА, както и чл.21, ал.2 от ЗМСМА съставляват подзаконов нормативен акт, издаден от орган на местно самоуправление, с вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на повтарящи се обществени отношения в границите на съответната община. Съобразно разпоредбите на чл.185, ал.1 и чл.187, ал.1 от АПК подзаконовият нормативен акт подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като с оглед текста на чл.186, ал.2 от АПК това важи и за прокурора, който може да подаде протест срещу акта. Оспорването е направено чрез протест на Зам.окръжен прокурор в Окръжна прокуратура - Видин, съобразно правомощията по чл.16, ал.1, т.3 във връзка с чл.186, ал.2 от АПК, в защита на обществения интерес.

При извършената проверка на основание чл. 168, ал.1 от АПК, във вр. с чл. 196 от АПК, Съдът приема от правна страна следното:

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75 - чл.80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове, по аргумент от чл.80 от АПК.

Според чл.168, ал.1 от АПК Съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 от АПК - липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административно производствени правила, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона, въпреки липсата на доводи за допуснати съществени процесуални нарушения, които да са наведени в протеста.

Процесният правилник е приет от компетентен орган при спазване на изискванията за кворум за провеждане на заседание на общинския съвет и необходимо мнозинство за взимане на решения, в предвидената писмена форма.

 Не се констатират нарушения на разпоредбите на чл.26, ал.3 и ал.4 от ЗНА – проекта, заедно с мотивите е публикуван на интернет страницата на Община Ново село на 14.04.2020г. за обществено обсъждане, като до 15.05.2020г. не са постъпили предложения и възражения. Спазена е и разпоредбата на чл.28, ал.2 от ЗНА, като изложените мотивите към проекта съдържат изискуемото се в посочената разпоредба съдържание.

Предвид изложеното не се установяват нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на Правилника.

По отношение на спазване на материалния закон настоящата инстанция намира, че разпоредби на чл.11, ал.2, чл.18 и чл.19, чл.20, ал.2, чл.60, ал.5 в частта „…и членовете на председателския съвет“ и чл.63, ал.2 в частта „…..след решение на председателския съвет“ противоречат на акт от по-висока степен - ЗМСМА, при което се явяват незаконосъобразни и следва да бъдат отменени. Основателно в протеста се поддържа,че с правилника са предоставени права, които закона е дал на други органи.

Оспорените разпоредби на Правилника предвиждат:

чл.11, ал.2 - Председателят и заместник-председателя образуват Председателски съвет;

чл.18. - Председателят на Общинския съвет и заместник-председателя на Съвета образуват председателски съвет;

чл.19.(1) Председателският съвет има право:

1.             да обсъжда проектите за дневен ред на заседанията.

2.             провежда политически консултации във връзка с дейността на Общинския съвет;

3.             предлага състава на делегации за международни контакти за одобрение от Общинския съвет;

(2) По преценка на Председателския съвет при обсъждане на важни и перспективни въпроси вземат участие и ръководителите на групи общински съветници;

чл.20, ал.2 - По изключение отделни материали за съответното заседание могат да се предоставят на общинските съветници и в деня на неговото провеждане след решение на Председателския съвет;

чл.60, ал.5 - Преписи от решенията на Общинския съвет се издават в десетдневен срок на всички заинтересувани органи, лица и организации извън общинската администрация и членовете на председателския съвет;

чл.63, ал.2 - Общинският съвет може да промени времето за редовни заседания. Той може да провежда извънредни заседания по предварително обявен дневен ред извън дните или работното време по ал. 1 или след решение на председателския съвет.

Анализът на посочените разпоредби не може да обоснове извода, че създадения с правилника председателски съвет е помощен и консултативен орган, в каквато насока са и възраженията на ответника.

ЗМСМА определя какви органи се предвиждат в съставите на общинските съвети, в т.ч. и техните правомощия, като напр. в чл.21, ал.1 от ЗМСМА е прието, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, а в чл.24, ал.1 и ал.2 се предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам.-председатели.

Видно от оспорените разпоредби е, че с формирането на Председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА – Общинския съвет и Председателя на ОбС, без същият да е предвиден да изпълнява такива правомощия по ЗМСМА. На практика, неправомерно, с приетия Правилник се доразвива закона и се създават допълнителни органи със съответните правомощия.

С оспорените разпоредби се създават задължения за Председателския съвет по отношение на подготовката и провежданията на заседания, в т.ч. и на извънредните такива, предложение за изпращане на делегации в чужбина, вземане на решения - чл.20, ал.2 и чл.63, ал.2 при липса на разписана процедура, каквито не са предвидени в закона.

Няма пречка Председателят на ОбС да се съветва със Заместник председателя и представители на различни групи и да чува техните мнения, както и да се подпомага в дейността си от помощен, консултативен орган, но от оспорените текстове на правилника е видно, че на създадения с правилника Председателски съвет са предоставени права, вкл. и да взима самостоятелни решения и не е създаден, като помощен и консултативен орган, който да подпомага работата на председателят на ОбС, в каквато насока са възраженията на Председателя на ОбС - Ново село.

Предвид изложеното Съдът не може да приеме, че създаденият Председателски съвет е създаден и в съответствие с разпоредбата на чл.6, ал.1 от Европейската харта за местно самоуправление /ЕХМС/, съгласно която без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление. Следва да се отбележи, че както в посочената разпоредба, така и в други разпоредби на ЕХМС /чл.4 и др./ се акцентира върху принципното положение, че дейността и правомощията на органите на местно самоуправление следва да е в съответствие с Конституцията и закона.

Несъстоятелна се явява и аналогията която Председателят на ОбС-Ново село прави с уредения с Правилника за организация и дейност на Народното събрание / ПОДНС/ председателски съвет. ПОДНС, макар и вътрешноустройствен и организационен акт има юридическата сила на закон / Решение № 7 по к.д.№ 5/2010 г. на КС на РБ/, докато Правилниците на ОбС не следва да противоречат на ЗМСМА, в изпълнение на който са създадени – чл.21, ал.3 от ЗМСМА.

Предвид изложеното, подаденият протест по отношение на разпоредбите на разпоредби на чл.11, ал.2, чл.18 и чл.19, чл.20, ал.2, чл.60, ал.5 в частта „…и членовете на председателския съвет“ и чл.63, ал.2 в частта „…..след решение на председателския съвет“, като основателен, следва да бъде уважен. Оспорените разпоредби от Правилника са незаконосъобразни, като противоречаща на материалноправните норми на нормативен акт от по-висока степен - отменително основание по смисъла на чл.146, т.4, вр. чл.196 АПК.

Протестът по отношение на разпоредбите на чл.60, ал.5 и чл.63, ал.2 от Правилника в останалите им части се явява неоснователен и следва да бъде отхвърлен, тъй като не се констатират противоречия със ЗМСМА.

Съществуването на разпоредбата на чл.60, ал.5 в частта без „…и членовете на председателския съвет“ и на разпоредбата на чл.63, ал.2 в частта без „…..след решение на председателския съвет“ не водят до загуба на смислово значение и биха могли да съществуват самостоятелно.

При този изход на делото е основателно своевременно заявеното искане на протестиращата страна за присъждане на деловодни разноски, поради което на основание чл.143, ал.1 от АПК Общински съвет – Ново село следва да бъде осъден да заплати в полза на ОП - Видин разноски в размер на 20 /двадесет/ лева, представляващи внесена такса за обнародване на оспорването в Д.В.

Водим от горното и на основание чл.193, ал.1 във връзка с чл.146, т.4  от АПК,  Съдът

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.11, ал.2, чл.18 и чл.19, чл.20, ал.2, чл.60, ал.5 в частта „…и членовете на председателския съвет“ и чл.63, ал.2 в частта „…..след решение на председателския съвет“ от Правилника за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г., приет с Решение, взето с протокол № 9/20.05.2020г. на Общински съвет - Ново село, като незаконосъобразни.

ОТХВЪРЛЯ протеста на Зам. окръжен прокурор в Окръжна прокуратура Видин по отношение останалите части на разпоредбите на чл.60, ал.5 и чл.63, ал.2 от Правилника за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г., приет с Решение, взето с протокол № 9/20.05.2020г. на Общински съвет - Ново село.

ОСЪЖДА Общински съвет Ново село ДА ЗАПЛАТИ, от бюджета на административния орган, на Окръжна прокуратура - Видин сумата от 20 /двадесет/ лева деловодни разноски.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщението на страните.

След влизане в сила на решението, същото да се обнародва по начина, по който е обнародван Правилника за организация и дейност на Общински съвет Ново село, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019 г.- 2023г., приет от Общински съвет - Ново село.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                                   ЧЛЕНОВЕ: 1.

                            /Н.Дончева/                                      /Н.Витков/

                                                                                   2.

                                                                                                 /Б.Борисов/