РЕШЕНИЕ
№
гр. Русе, 14.01.2019 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Русе, в публично заседание на деветнадесети
декември през две хиляди и осемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИНА РАЙЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА
ВИЛИАНА
ВЪРБАНОВА
при
секретаря ЦВЕТЕЛИНА ДИМИТРОВА и с участието на прокурора ПЛАМЕН ПЕТКОВ като разгледа докладваното от съдията БАСАРБОЛИЕВА адм. дело №
351 по описа за 2018 година, за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Глава X,
Раздел ІІІ от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 45,
ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).
Делото е образувано по направено
оспорване от Кмета на Община Ветово на Решение № 445 по Протокол № 52 от 29.06.2018
год. на Общински съвет – Ветово, с което е приет Правилник за изменение и
допълнение на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет –
Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. В
жалбата са изложени съображения за незаконосъобразност на оспорения подзаконов
нормативен акт, а именно нарушение на материалния закон и съществени
процесуални нарушения. Претенцията е решението да бъде отменено. Претендират се
разноски съгласно представен списък.
Ответната в производството страна –
Общински съвет (ОбС), гр. Ветово, представляван от председателя М.Х.М. и чрез
процесуалните представители – адв. М.К. и адв. Т.Б., развиват съображения за
неоснователност на оспорването. Не претендират разноски.
Представителят на Русенска окръжна
прокуратура дава заключение за основателност на жалбата с оглед на допуснатото
съществено процесуално нарушение, изразяващо се в неспазване на законовия срок
за свикване на заседанието на ОбС – Ветово, на което е взето оспорваното
решение.
Оспорването е съобщено по реда на чл.
181, ал. 1 и 2 във вр. с
чл.188 от АПК. Обявлението за постъпилото оспорване на подзаконов нормативен
акт на ОбС – Ветово (Правилник за изменение и допълнение на Правилник за
организацията и дейността на Общински съвет – Ветово, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет Решение № 445 по Протокол
№ 52 от 29.06.2018 год. на Общински съвет - Ветово), е обнародвано в ДВ бр. 84/12.10.2018
г., на интернет-страниците на ВАС и на АС – Русе, както и на информационното
табло на АС – Русе в съответствие с изискванията на чл. 188 АПК.
Съдът като обсъди
доводите на страните, при преценка на събраните по делото доказателства и направената
проверка за законосъобразност съгласно чл. 168, ал. 1, вр. с чл. 196 от АПК, намира
следното:
По допустимостта на производството.
Съгласно чл. 11, ал. 3 от Закона за
нормативните актове: "Нормативните актове се отменят, изменят или допълват
с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт." В този
смисъл е и нормата на чл. 79 от АПК. С оспореното в настоящото производство
решение на Общински съвет – Ветово, на основание чл. 79 АПК, е приет
административен нормативен акт за изменение и допълнение на друг такъв подзаконов
акт – Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация (за краткост по надолу
и само “Правилника”), изрично предвиден с разпоредбите на чл. 7, ал. 1 ЗНА и
чл. 21, ал. 3 ЗМСМА. Решението на ОбС представлява изменящ и допълващ
нормативен акт, състоящ се от правни норми.
Съгласно чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА
кметът на общината може да върне за ново обсъждане незаконосъобразните или
нецелесъобразните актове на общинския съвет или да оспорва незаконосъобразните
актове пред съответния административен съд. В случая Кметът на Община Ветово е
упражнил правомощията си по чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА пред настоящия съд. Поради
правната природа на оспорения акт – изменящ и допълващ подзаконов нормативен
акт, съгласно чл. 185 във вр. с чл. 187, ал. 1 АПК съдебното оспорване може да
се проведе без ограничение във времето, което налага извод, че оспорването е
допустимо за разглеждане.
По съществото на спора.
Предмет на оспорване в настоящото
производство е Решение № 445 по Протокол № 52 от 29.06.2018 год. на Общински
съвет – Ветово, с което е приет Правилник за изменение и допълнение на
Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Ветово, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Решението има
следното съдържание:
„ПРИЕМА Правилник за изменение и
допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, с който:
§ 1. В чл. 99 се правят следните
изменения:
1. Алинея 2 се изменя така:
„(2) Кметът на общината осигурява
организационно-техническото обслужване на общинския съвет.“
§ 2. В чл. 100 се правят следните
изменения:
1. Алинея 1 се изменя така:
„(1) В структурата на общинската администрация се създава
самостоятелно звено с обща численост 3 щатни бройки - 2 щатни бройки,
Технически сътрудник „Канцелария, протокол, Общински съвет“ и 1 щатна бройка за
юрисконсулт. Звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет“.
2. Алинея 2 се изменя така:
„(2) Служителите в звеното се назначават и
освобождават от кмета на общината по предложение на председателя на общинския
съвет. Кметът на общината не може да назначава, или да освобождава служители в
звеното, за които не е направено писмено предложение от председателя на
общинския съвет“.
3.
Създава се нова алинея 3 със следния текст:
„(3) Числеността на служителите в звеното се включва в общата численост на
общинската администрация - Делегирани от държавата дейности и заедно с щатното
му разписание се утвърждава по реда на чл. 21, ал. 1, т. 2 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация по предложение на председателя
на общинския съвет.“
4.
Създава се нова алинея 4 със следния текст:
„(4) Председателят на общинския съвет
утвърждава длъжностните характеристики, ръководи и контролира тяхната
дейността. Оценяването на изпълнението на дейностите на служителите в звеното
се извършва от председателя на общинския съвет.“
§
3. В чл. 101 се правят следните изменения:
1.
Текстът на чл. 101 се изменя така:
„Чл. 101 Служителите в звеното по чл.
29а, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
подпомагат дейността на председателя на общинския съвет при осъществяване на
правомощията му по подготовката, свикването и провеждането на заседанията на
общинския съвет и на неговите комисии.“
2.
Думата „осигурява“ в т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 се заменя с думата „осигуряват“:
„1. осигуряват деловодното обслужване
на съвета и на неговите комисии;
2. осигуряват техническото размножаване
и изпращане на материалите и поканите за заседанията на съвета и неговите
комисии;
3. осигуряват воденето на протоколите
и на присъствените книги от заседанието на съвета и на комисиите, изпращането
на актовете на общинския съвет и становищата на комисиите;
4. осигуряват спазването на реда по
време на заседанията, записванията за изказвания, преброяването и отчитането на
резултатите от гласуването“;
Текстът
на т. 5 се изменя така:
„5. изпълняват и други функции
възложени им от председателя на общинския съвет“.
§
4. В преходните и заключителни разпоредби се създава § 6:
„§ 6. Измененията в чл. 99, чл. 100 и
чл. 101 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация влизат в сила, считано
от 01.07.2018 г.““.
До приемане на процесното решение
изменените разпоредби от Правилника са имали следното съдържание:
„Чл. 99. (1) Общинският съвет няма
администрация със собствен щат. Дейността на общинския съвет се подпомага и
осигурява от общинската администрация.
(2) Кметът на общината осигурява
експертното и организационно обслужване на общинския съвет, като определя в
устройствения правилник на общинската администрация задълженията на нейните
служители, свързани с подпомагане дейността на съвета и неговите комисии и се
определят в длъжностните характеристики от кмета на общината.
Чл. 100. (1) В структурата на
общинската администрация се създава специализирано звено за подпомагане и
осигуряване на работата на общинския съвет и неговите комисии.
(2) Служителите в звеното по ал. 1 се
назначават и освобождават от кмета на общината по предложение на председателя
на общинския съвет.
Чл. 101. Звеното по чл. 29а, ал. 2 от
Закона за местното самоуправление и местната администрация:
1. осигурява деловодното обслужване на
съвета и неговите комисии;
2. осигурява техническото размножаване и
изпращане на материалите и поканите за заседанията на съвета и неговите
комисии;
3. осигурява воденето на протоколите и
на присъствените книги от заседанието на съвета и на комисиите, изпращането на
актовете на общинския съвет и становищата на комисиите
4. осигурява спазването на реда по време
на заседанията, записванията за изказвания , преброяването и отчитането на
резултатите от гласуването;
5. изпълнява и други функции, определени
в устройствения правилник на общинската администрация или възложени му от
председателя на общинския съвет.“
Производството по приемане на
цитираното по-горе изменение на Правилника е инициирано с предложение на
председателя на общинския съвет вх. № ДЗ-29-13-9/28.05.2018 г., включващо
проект на Правилника за изменение и допълнение и Доклад по чл. 28 от Закона за
нормативните актове (л. 44- л.47). Мотивите на вносителя са свързани единствено
с влизане в сила от месец март 2018 г. на изменения в Закона за местното
самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и по-конкретно на разпоредбата
на чл. 29а от закона. Във връзка с новата редакция на тази норма е предложено
изменение в Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Ветово,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация с цел
синхронизиране на разпоредбите на подзаконовия акт с нормите от по-висока
степен.
Доколкото Правилникът за
организацията и дейността на Общински съвет Ветово, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация е подзаконов нормативен акт,
чието приемане е в правомощията на Общинския съвет (арг. чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА), то и приемането на правилник за изменението и допълнението му е в
правомощията на същия орган. Това налага извод за наличие на функционална и
териториална компетентност на ответника при издаване на оспореното решение.
Съгласно чл. 11, ал. 3 от ЗНА
нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на
новия, изменящия или допълващия акт. Цитираната норма определя формата на акта,
а именно – изменение и допълнение на правилника следва да се направи с приемане
също на правилник, изменящ и допълващ действащия такъв. Във връзка с това правило
в процесния случай изискването за форма е спазено, но настоящия съд намира, че
съответствието със законово предписаната форма всъщност е само формално. Съдът
счита, че в конкретният случай преценката относно наличието на изискуемата
форма на административния акт следва да се извърши с оглед съдържанието на
самия акт. За тази цел следва да се извърши анализ както на законовата
разпоредба, чието приложение е доразвито в подзаконовия нормативен акт, така и
на конкретното съдържание на приетите от общинския съвет изменения на
правилника.
Съгласно чл. 29а ЗМСМА, в редакцията на нормата преди изменението ДВ, бр. 24/2018 г., общинският съвет няма самостоятелен щат. Неговата дейност се подпомага и осигурява от общинската администрация. В структурата на общинската администрация се създава звено, което подпомага и осигурява работата на общинския съвет. Служителите в звеното се назначават и освобождават от кмета на общината по предложение на председателя на общинския съвет.С § 2 от ЗИД на ЗМСМА (ДВ, бр. 24 от 16.03.2018 г.) нормата на чл. 29а от ЗМСМА е изменена и е придобила следния вид:
„Чл.
29а. (1) В
структурата на общинската администрация се създава самостоятелно звено, което
подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява
организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност.
Звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет.
(2) Числеността на служителите в
звеното се включва в общата численост на общинската администрация и заедно с
щатното му разписание се утвърждава по реда на чл. 21, ал. 1, т. 2 по
предложение на председателя на общинския съвет.
(3) Служителите в звеното подпомагат
дейността на председателя на общинския съвет при осъществяване на правомощията
му по подготовката, свикването и провеждането на заседанията на общинския съвет
и на неговите комисии.
(4) Председателят на общинския съвет
утвърждава длъжностните характеристики, ръководи и контролира дейността на
служителите в звеното. Оценяването на изпълнението на длъжността на служителите
в звеното се извършва от председателя на общинския съвет.
(5) Организацията на дейността и
функциите на звеното се определят в правилника по чл. 21, ал. 3.
(6) Служителите в звеното се
назначават и освобождават от кмета на общината по предложение на председателя
на общинския съвет. Кметът на общината не може да назначава или да освобождава
служители в звеното, за които не е направено писмено предложение от
председателя на общинския съвет.“
Съпоставката на двете редакции на нормата на чл. 29а от ЗМСМА налага два основни извода. От една страна с промяната се въвежда изрично изискване към звеното, обслужващо общинския съвет, да бъде обособено като самостоятелно. От друга страна принципно обаче, освен обособяването на звеното, други съществени промени в статута му не са направени, а единствено са регламентирани по-детайлно правомощията на общинския съвет, на председателя му и на кмета на общината по повод осигуряването на дейността на общинския съвет с администрация. И при действието на двете редакции на нормата на чл. 29а ЗМСМА, правомощие на Общинския съвет е да определи числеността на звеното обслужващо съвета, но това и в двата случая става чрез приемане на решение за одобряване на общата численост и структурата на общинската администрация на основание чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА. Въпреки, че този ред е записан изрично едва с промените на чл. 29а ЗМСМА, фактически такъв е бил редът за определяне числеността и структурата на звеното по чл. 29а и преди това, доколкото и в старата редакция се посочва, че звеното е част от общинската администрация. В тази връзка съдът счита, че по отношение на изменението на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, направено с § 2, т. 1 от Правилника за изменението и допълнението му, изискването за форма не е спазено. Числеността и структурата на звеното по чл. 29а от ЗМСМА не може да бъде определяно с Правилника за организацията и дейността на общинския съвет. Това следва да стане с решение на съвета, и то като част от общата численост и структура на общинската администрация. В тази част приетите от ответника изменения на Правилника са незаконосъобразни поради несъответствие с изискванията за форма.Съдът намира също така, че и по отношение на останалата част от приетото решение, респективно приетия правилник за изменение и допълнение, са налице основания за отмяна предвид допуснато съществено процесуално нарушение в хода на производството по приемане на оспореното решение.Съгласно чл. 66, ал. 1 от Правилника свикването на заседания се извършва при условията и по реда на чл. 23, ал. 4, т. 1, 2, 3 и 4 от Закона за местната самоуправление и местната администрация, с писмена покана, изпратена по електронна или обикновена поща, която се придружава с проект за дневен ред. Нормата на чл. 67, ал. 1 от Правилника предвижда, че заседанията на общинския съвет се провеждат в посочените в чл. 64, ал. 2 дни от месеца. Най-малко 7 дни преди заседанието председателят на общинския съвет информира общинските съветници за предстоящото заседание с писмена покана, изпратена по електронна или обикновена поща, а най-малко 3 дни преди провеждането му и обществеността чрез местните печатни и електронни медии, на официалната Интернет страница на общинския съвет и на таблото за обявления в общината или по друг обичаен начин. И в ал. 3 на чл. 67 от Правилника отново се посочва, че поканите се изпращат не по-късно от 7 дни преди деня на заседанието. В настоящия случай по делото няма спор, че до общинските съветници и до кмета на общината са изпратени покани на 22.06.2018 г., за провеждане на петдесет и второто заседание на ОбС – Ветово, на което ще бъде разгледано предложеното от председателя на общинския съвет за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на съвета, което е насрочено за 29.06.2018 г. от 9:30 часа (л. 87-л.89). За да се спази изискването на чл. 67 от Правилника и с оглед правилата за изчисляване на срокове, регламентирани в чл. 60 от ГПК, при изпратена покана до общинските съветници на 22.06.2018 г., най-ранната дата, на която може да се проведе заседанието на общинския съвет е 30.06.2018 г. – след изтичане на седем дни от изпращането на поканата. В случая обаче заседанието на ОбС – Ветово е насрочено и проведено ден по-рано, което съставлява съществено процесуално нарушение, тъй като се засяга правото на всеки общински съветник да разполага със законово-регламентирания срок от 7 дни да се запознае с предложения дневен ред и материалите по него.
Дори и да се приеме, че неспазването
на установения с чл. 67 от Правилника срок не е от категорията на съществените
процесуални нарушения, решението на ОбС – Ветово се явява и материално
незаконосъобразно.
Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗНА правилникът
е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията
на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Именно в
тази връзка с чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА е определено, че Общинският съвет приема
правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. Правилникът като подзаконов акт
следва да включва правила за поведение, които са в съответствие с актовете от
по-висока степен – закони, кодекси, но без да преповтаря законовите норми.
Правилникът не може да преурежда обществени отношения, които вече са уредени на
по-високо ниво - със закон. В настоящия случай прецизният преглед на приетите
от ОбС – Ветово изменения на Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация сочи, че е налице повторение на законовите норми с минимални
стилистични промени, които не се отразяват на съдържанието им. До изменението
си нормата на чл. 29а от ЗМСМА определя по най-общ начин реда за
административно обслужване на Общинския съвет като възлага това да става от
служители на общината, независимо дали те са обособени в самостоятелно звено,
които служители се назначават и освобождават от кмета на по предложение на
председателя на общинския съвет. От тук насетне Общинският съвет е органът,
който следва да определи дали да обособи тези служители в самостоятелно звено
или да възложи изпълнението на такива функции на служители от друга структура
на общинската администрация и на коя точно, което става с решение по чл. 21,
ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, както и да определи реда, по който председателят на
общинския съвет се прави предложенията за назначаване и освобождаване на
служителите натовари с функции на звено по чл. 29а от ЗМСМА. Именно този ред е
част от взаимодействието на общинския съвет с общинската администрация и следва
да намери място в правилника по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
След изменението на чл. 29а от ЗМСМА
обаче законодателят е регламентирал на законово равнище значително по-голяма
част от отношенията между общинския съвет и общинската администрация,
поставяйки вече изискване звеното, обслужващо общинския съвет да е
самостоятелно и на подчинение на председателя на общинския съвет, който прави
предложение относно числеността и структурата на звеното, за да бъде включено в
общата численост и структура на общинската администрация. Законът възлага на
председателя на общинския съвет да утвърди длъжностните характеристики, да ръководи
и контролира дейността на служителите в звеното като извършва и оценяването на
изпълнението на длъжността на служителите в звеното. Запазва се изискването
служителите в звеното по чл. 29а от ЗМСМА да се назначават и освобождават от
кмета на общината, но по предложение на председателя на общинския съвет като
изрично е въведена забрана назначаването и освобождаването да става без такова
предложение. Всички изброени до тук въпроси вече са законово уредени и е
недопустимо преуреждането им в подзаконов нормативен акт. Съгласно чл. 29а, ал.
5 от ЗМСМА, предмет на регламентация в правилника по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА,
т.е в Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Ветово,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, може да са
само организацията на дейността и функциите на звеното. Предмет на уреждане на
правилника може да бъде и практическият ред за отправяне на регламентираните в
нормата на чл. 29а от ЗМСМА предложения от председателя на общинския съвет до
кмета на общината и взаимодействието им при оценяване на длъжността на
конкретните служители предвид факта, че работодател на тези служители е кмета,
а по силата на закона оценяващ ръководител им е председателя на общинския
съвет.
Разпоредбите на § 1 и § 2, предложени
и приети от общинския съвет, с които се изменя Правилника за организацията и
дейността на Общински съвет Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, не са свързани с организацията и функциите на звеното
по чл. 29а от ЗМСМА и излизат извън пределите на законовата делегация по чл.
29а, ал. 5 от ЗМСМА. В рамките на предоставените правомощия на Общинския съвет
по чл. 29а, ал. 5 от ЗМСМА попада само разпоредбата на § 3 от приетия Правилник
за изменение и допълнение, но по отношение на тази разпоредба е налице
описаното по-горе съществено процесуално нарушение, от което е засегнат
приетият подзаконов нормативен акт в цялост.
С оглед на изложеното до тук съдът
намира искането за отмяна на оспорваното решение на ОбС-Ветово е основателно.
Предвид изхода на делото и на
основание чл.143, ал.1 от АПК на оспорващия се следват направените по делото
разноски: 300лв. – адвокатско възнаграждение, договорено и заплатено в брой,
видно от представения Договор за правна защита и съдействие /л.8 от делото/ и
40 лв. – държавна такса за обнародване на оспорването в „Държавен вестник“
/л.14 и л.15 от делото/. Общо разноските възлизат на 340 лв.
Водим от горното и на основание чл.193,
ал. 1 АПК вр. с чл. 146 АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ
Решение № 445 по
Протокол № 52 от 29.06.2018 год. на Общински съвет – Ветово, с което е приет Правилник
за изменение и допълнение на Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет – Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация.
ОСЪЖДА Общински съвет - Ветово, представляван от председателя на ОбС, да
заплати на Община Ветово, представлявана от кмета на Общината, сумата от 340
лв. представляваща направени в настоящото производство разноски.
Решението подлежи на касационно обжалване пред
ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението
подлежи на разгласяване
по реда на чл. 194 от ответника
при неподаване в срок на касационна жалба или
протест, или тяхното отхвърляне от касационния съд.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.